第一节　具有特殊地位的地方行政区域

一、我国行政区域的划分

按照香港、澳门特别行政区基本法的规定，香港和澳门特别行政区分别是我国的一个地方行政区域。

所谓“行政区域”，就是在国家管辖下，由国家划定的地区的界限和范围，也就是通常所说的“行政区划”。国家为了便于实行统一的行政管理，通常会把其管辖下的领土分级分区划分开来，并设立相应的各级地方国家管理机构，这就是国家对其行政区域的划分。

（一）我国行政区域的一般划分

根据《中华人民共和国宪法》第30条的规定，我国行政区域的划分，基本上分为三级制，即：（1）全国分为省、自治区、直辖市；（2）省、自治区分为自治州、县、自治县、市；（3）县、自治县分为乡、民族乡、镇。直辖市和较大的市分为区、县。自治州分为县、自治县、市。我国行政区域一般分为三级制，但设有自治州的省或自治区则实行四级制。

在国家范围内，行政区域的设立和划分，必须依照《宪法》的规定。凡是省、自治区、直辖市的设立，由全国人民代表大会批准；省、自治区、直辖市等的区域划分，由国务院批准。

（二）特殊的地方行政区域

在我国，除了可以依法设立上述一般的行政区域外，《宪法》第31条还规定国家在必要时可以决定设立特殊的地方行政区域——特别行政区。特别行政区是依据我国《宪法》和法律，在维护国家的主权、统一和领土完整的前提下，按照“一国两制”的方针，由国家专门设立并允许实行高度自治的行政区域。

在国家范围内设立特别行政区，由最高国家权力机关——全国人民代表大会决定。由于特别行政区实行的制度不同于我国其他一般的行政区域，因此，特别行政区具有特殊的法律地位。

从我国行政区域的设立和划分来看，无论是各省、自治区、直辖市，还是特别行政区，都是中华人民共和国的地方行政区域，都是国家为了实施对全国的有效管治，依据《宪法》的规定，视不同情况对我国行政区域所作的不同划分。

香港与澳门特别行政区的特别之处，在于它们可以实行与我国各省、自治区、直辖市完全不同的政治、经济、法律及社会制度，享有和行使我国其他各省、自治区、直辖市无法相比的高度自治权。

二、特别行政区的区域范围

按照第七届全国人民代表大会第三次会议通过的《全国人民代表大会关于设立香港特别行政区的决定》，自1997年7月1日设立的香港特别行政区，其区域范围包括香港岛、九龙半岛，以及所辖的岛屿和附近海域。

按照第八届全国人民代表大会第一次会议通过的《全国人民代表大会关于设立中华人民共和国澳门特别行政区的决定》，自1999年12月20日起设立的澳门特别行政区，其区域范围包括澳门半岛、凼仔岛和路环岛。

全国人民代表大会的上述决定，明确界定了香港、澳门特别行政区的区域范围。

两部基本法在序言的规定中，界定和划分了香港与澳门特别行政区的区域范围。不过，香港与澳门基本法序言对此的规定并不相同，还有较大的区别。

（一）从对区域范围的界定来看

两部基本法序言在界定区域范围时，对香港、澳门特别行政区的区域范围作出了不同的规定。

1.香港基本法没有明确界定香港的区域范围

香港特别行政区基本法在序言及正文中，都没有提及香港特别行政区的区域范围，而是由全国人民代表大会在其设立香港特别行政区的决定中，对香港特别行政区的区域范围作了规定。其中的缘由是这样的：

香港地区由香港岛、九龙半岛等组成，自从英国迫使清政府签订《展拓香港界址专条》，“租借”了深圳河以南的整个九龙半岛及附近岛屿以后，英国人就把这一地区称之为“新界”，以此与英国根据1860年中英《北京条约》占领的“旧界”（九龙半岛界限街以南地区）相区别，意味着新占领的领土。直到现在，“新界”仍作为香港的一个地名。

在我国恢复对香港行使主权后，是否仍沿用“新界”这样一个具有殖民主义色彩的地名，界定香港特别行政区的区域范围，曾在起草基本法时有过不同意见。

经过反复的讨论、研究，基本法起草委员会最终决定，不宜继续沿用一个具有殖民主义色彩的地名，来界定香港特别行政区的区域范围。因为这个原因，香港基本法序言中就没有规定香港特别行政区的区域范围。

当然，在香港回归后，香港特别行政区的区域范围必须予以明确界定。为此，香港特别行政区基本法起草委员会提出的解决办法就是，建议由国务院在适当时候公布一个香港特别行政区区域图，以明确界定香港特别行政区的区域范围。当然，国务院在公布区域图时，其直接的依据就是基本法和全国人大通过的《全国人民代表大会关于设立香港特别行政区的决定》。

2.澳门基本法明确界定了澳门的区域范围

关于澳门特别行政区的区域范围，澳门特别行政区基本法序言第一句就作出了明确规定。

那么，两部基本法在界定香港、澳门特别行政区的区域范围时，为何作了不同的处理呢？

首先，来看一看澳门的区域范围。澳门一直就是由澳门半岛、凼仔岛和路环岛组成，人们对澳门的区域范围都比较清楚，也没有什么大的争议，因此，基本法对澳门特别行政区的区域范围就作了明确规定。

（二）从是否包括附近海域来看

由上述全国人民代表大会关于设立香港、澳门特别行政区的决定可知，香港特别行政区的区域范围包括了香港地区的“附近海域”，澳门特别行政区的区域范围只有组成澳门的三个岛屿，不包括“附近海域”。

是否包括“附近海域”，这是香港、澳门特别行政区区域范围的一个重大不同和区别。那么，为何香港、澳门两地的区域范围有如此差异呢？

1.香港的区域范围包括附近海域

在香港回归前，从我国或港澳出版的地图可知，香港地区包括了附近海域，中国内地与英国管治下的香港有一个海域分界线。从深圳的后海湾起，到大屿山，经南丫岛、蒲台群岛、果洲群岛以东海面，直到大鹏湾的沙头角，香港地区有一个近似矩形的海域范围。

究其原因，主要是英国根据三个不平等条约占领香港地区时，其所占范围就已包括了香港地区的附近海域。“《展拓香港界址专条》规定把九龙半岛‘旧界’以外的其余部分，即从深圳湾到大鹏湾的九龙半岛地面，连同这两个海湾的海面和二百多个岛屿（陆地部分后来统称为‘新界’），租与英国，租期99年，即到1997年归还。”[30]因此，香港管理的区域范围包括了附近海域，这是历史形成的。

2.澳门的区域范围没有海域

澳门地区的区域范围并不包括附近海域，同样是历史形成的。

如前所述，葡萄牙人从非法定居到逐步占领澳门，并不是通过两国间签订条约或协议来确认的，相反，中葡两国间曾举行过几次勘界谈判，最终均未达成任何协议。确切地说，澳门与我国内地的分界线从没正式划定，澳门附近的海域，一直都归中国政府管辖。因此，澳门特别行政区的区域范围，也没有包括附近海域在内。

回归前，为了管理的方便，中葡双方依据习惯在澳门地区的附近海域，大致划定了一条“习惯控制线”，以有利于双方管理澳门附近海域的治安、交通等事务。但是，这只是习惯做法，澳门附近的海域，并不属于澳门的区域范围。

3.中央明确了澳门可以管理的海域范围

澳门回归后，澳门政府和澳门社会各界知名人士，多年来以各种形式，要求中央政府明确，澳门特区政府可以对附近海域进行管理，并明确其管理范围，以有利于澳门经济社会的多元发展。

2015年12月，国务院总理李克强签署第665号国务院令，公布《中华人民共和国澳门特别行政区行政区域图》，自2015年12月20日起施行。

中央人民政府决定将澳门特别行政区管理的海域面积明确为85平方公里。同时，将澳门特别行政区与广东省珠海市边界之间的关闸澳门边检大楼段，即澳门特别行政区关闸以北至珠海边防检查站原旗楼之间，用于兴建澳门特别行政区新边检大楼配套设施的地段，划归澳门特别行政区管辖。此次行政区域调整后，澳门特别行政区的行政区域界线包括陆地和海上两部分。

陆地部分包括澳门半岛、氹仔岛和路环岛，与广东省陆界相连，界线包括：一是关闸澳门边检大楼段，即以关闸澳门边检大楼北侧界线作为区域界线。二是关闸澳门边检大楼西侧鸭涌河段，其中，从关闸澳门边检大楼地段西侧与鸭涌河澳门一侧堤岸交汇处起，沿鸭涌河至规划的粤澳新通道（青茂口岸）珠海出入境大厅西南侧边线与鸭涌河澳门一侧堤岸交汇处止，以鸭涌河澳门一侧堤岸为界；鸭涌河其余河段以河道中心线为界。

海上部分将过去的习惯水域管理范围，明确确定为海域面积85平方公里。界线包括：一是内港段，即内港锚地以及内港航道北段。二是路氹航道段，即路氹航道（规划）东边界。三是澳门南部海域段，即横琴岛大窝山最南端所处纬线以北海域。四是澳门东部海域段，即以九洲港航道西侧、崖13-1天然气管道西侧及澳门已开展管理活动的海域边界为界。五是港珠澳大桥珠澳口岸人工岛段。六是澳门北部海域段，以等距离线法划定两地界线。

当然，“管理”和“管辖”还是有区别的。“管理”只是受人之托，没有所有权。只有属于自己的东西，才可以理直气壮地“管辖”。