- 港澳基本法比较研究(第二版）
- 杨静辉 李祥琴
- 7761字
- 2020-07-09 17:40:37
第二节 特别行政区的法律地位
一、与国家不可分离的地方行政区域
两部基本法第1条都明确规定，香港、澳门特别行政区是中华人民共和国不可分离的部分。这就是香港、澳门特别行政区的法律地位，这就强调了处于地区地位的香港和澳门特别行政区，是中华人民共和国的一部分，与国家不可分离。对于这个人皆尽知的事实，基本法为何要重申？
首先，这是中国政府恢复对香港、澳门行使主权的需要。
从古至今，香港、澳门就是中国领土不可分离的部分。但是，16世纪中叶以后，澳门被葡萄牙逐步占领；1840年鸦片战争，香港被英国占领，香港岛被割让给了英国。当香港、澳门重新回到祖国怀抱后，全体中国人民的共同心愿就是绝不能让香港、澳门再次分离。因此，基本法第1条作出如此明确规定，就是要宣示中国政府和中国人民维护国家统一和主权的坚定决心。
其次，这是中国作为单一制国家的必然要求。中华人民共和国是单一制的社会主义国家。所谓“单一制”国家，就是统一的中央集权国家。全国只有一部具有最高法律效力的宪法，有统一的最高国家权力机关、国家最高行政机关和统一的国籍。在国家中央政权机关与地方政权机关之间，国家整体与部分的关系上，按照地域设立的地方政权机构，都不具有国家的外部标志，都不是单独的国际法主体。
从香港、澳门特别行政区在我国单一制国家结构中所处的地位来看，它们与国家的关系，既是中央与地方的关系，也是国家内部整体与部分的关系。
由于历史的原因和现实的需要，中国政府在恢复对香港、澳门行使主权后，全国人大授权香港、澳门特别行政区依法实行高度自治。无论香港、澳门特别行政区享有的自治权有多高、有多大，其行使的权力都是中央授予的。香港、澳门特别行政区都是在中央的管辖之下，不能成为独立的实体，不能行使国防、外交大权以及按规定必须由中央行使的权力。因此，香港、澳门特别行政区永远都是祖国不可分离的部分。
在起草《香港基本法》这一条文时，当时有意见认为，无须写上“不可分离”，其所持理由是，既然香港已回归祖国，就不需要再写“分离”这一词。有的意见还建议这一条写为“香港特别行政区是中华人民共和国的特殊地方行政区域”，以突出香港的特点和与中国其他省、市、自治区的区别。[31]
针对上述建议，起草委员会坚持了第1条的写法，认为，第1条的写法，反映了香港特别行政区在中华人民共和国内的地位，符合单一制国家的特点。
从香港回归祖国近二十年的实践来看，《香港基本法》第1条并不是多余无聊的，不是没必要，而是非常必要的。起草委员会坚持写下基本法的这一条规定，具有前瞻性、宣示性、防范性、警惕性的功效，其目的是要告诫世人，要警惕和防范任何形式的“港独”；要坚定地维护祖国的主权、统一和领土完整；要依照基本法的规定，严惩任何危害国家主权、安全和统一的犯罪活动。
这些年，在香港有极少数人，打着“民主”的幌子和旗号，不时搞出一些“港独”的活动。他们公开打出“香港独立”的标语，宣扬“城邦自决”“中港区隔”“香港建国”等港独谬论，不时拉起港英旗，幻想回到殖民统治时代；他们藐视和践踏体现国家主权和统一的国旗、国歌，当国旗在大球场升起，国歌在大球场奏响时，他们做出不雅、不敬的动作，将自己的祖国称为“敌国”。还有2016年新当选的立法议员，披着“香港不是中国”的横幅上台宣誓，诬称中华人民共和国为“支那”。
对于这些明目张胆的分离叛国活动，《香港基本法》第1条早就为这些港独分子套上绳索。“不可分离”对于那些中华民族的不肖子孙来说，是不可逾越的红线。任何“港独”的企图，在基本法的威力下，都不过是南柯一梦。
针对愈演愈烈的港独闹剧，香港特区政府必须依法向法院提起刑事检控，依法严惩这些严重的危害国家主权、统一和安全的犯罪。
如果特区政府无力处理，中央政府应当采取果断措施，立即制定“惩治港独法”，并将其列入基本法附件三。明确界定港独范围，严禁在香港的学校等公共场所，宣传、鼓吹任何港独言论，展示任何宣传、鼓吹港独的物品，依法严厉打击港独分子。这是维护“一国”的权威，也是维护“两制”的基础和前提。如果“一国”都不存在，何来“两制”可谈。
维护国家的统一、主权和领土完整，是中央政府的权力和职责，也是宪法和基本法赋予中央的权力。因此，制定“惩治港独法”，是中央在“一国”权限范围内行使的权力，是主权范围内的事务，完全应当由中央出面采取坚决措施，重手处置，严厉惩治港独的违法犯罪行为。
“港独”不仅仅是反对共产党，不仅仅是反对中央人民政府，对抗香港特别行政区政府。“港独”是与全中国13亿人民为敌，是与中华人民共和国为敌。香港的“本土派”坚持强烈的反华立场，是与中国人民为敌。他们是这样公开叫嚣的：“‘双非孕妇’都是共产党员吗？香港人厌恶的、要远离的，不只是党，更是中国人。”[32]这就是形形色色的港独主张，对于这种与国家和人民为敌的严重犯罪行为，中央必须出手惩治。
回归20年来，泛民主派采取了各种手段，通过各种途径，反对中央和特区政府实行的政策，中央和特区政府都一直依照基本法的规定，允许其有不同政见和反对意见。毕竟在实行“一国两制”的香港，一直都有不同意见和反对派，这就是在香港实行“两制”的代价和必然结果。当泛民主派的言行，在整体上还没有逾越“一国”的规则和法律的底线时，中央和特区政府一直容忍。
但是，公开主张“民主自决”“制宪公投”“香港不是中国”的港独分子就完全不同了，他们梦想2047年完全变天，在香港独立建国，并以此为目标。
香港有人公开宣扬：“由现时直至2047年‘一国两制’期届满，社运界不应再争取民主政改，应用尽办法反赤化，反对派也应转型，从以往争取政制改革民主化为主要工作路线，转为面对2047年而建立自决机制，合作联成广泛战线‘同中央拗手瓜’。”[33]这从一个侧面说明为何港独分子越来越嚣张和肆无忌惮。反对派的主要斗争重点和目标，要从“政改”转向“自决”、转向“港独”。难怪2016年“港独”的逆流像是突然窜出，他们夺取立法会若干议席、不时成立新的港独政党，打算与中央和特区决战。
对于这种危害国家主权、统一和领土完整的人，对于与国家和人民为敌的人，其实根本不容他们等到2047年，现在就必须依法惩治。如果2047年之后还有人胆敢以身试法，严重危害和侵犯中华人民共和国的国家利益，那时，国家对香港的话事权更大，对维护国家的主权、统一和领土完整，信心更大，能力更强。中华人民共和国的中央政府，自有办法应对。这就是说，展望2047年后，“两制”会坚持，“一国”要强化。实行“两制”，不是让港独分子披上护身符，而是要给他们套上“一国”的紧箍咒。人民民主专政的铁拳，一定会击碎港独分子的黄梁美梦。中央一定要采取强力措施，决不会姑息养奸。
在现阶段，凡是以“民族自决”“香港独立”为所谓建党目标的一些港独团体和政党，必须依法取缔。香港没有法律，要求特区政府尽快立法。特区无力立法，由中央制定“惩治港独法”。因为维护国家的统一和安全，是中央政府的职责和权力。
凡是以中华人民共和国为敌，宣传和主张港独的，国家应当责令特区政府，禁止向所有的港独分子签发中华人民共和国香港特别行政区护照，取消其取得特区护照的资格，吊销港独分子的特区护照；禁止港独分子担任香港特别行政区政府的公职和受政府资助团体的职务，已经担任政府公职或受政府资助团体职务的，要责令其限期改正，并承诺不再从事任何形式的港独活动，拒不改正的，依法解除其所担任的公职或受政府资助团体的职务。
因为每一个香港居民，都有遵守基本法的义务，都有维护国家主权、统一和安全的义务。对于拒绝履行其法定义务的香港居民，应当依法限制或剥夺其享有相应的权利。
由于历史的原因和实际的需要，在我国恢复对香港、澳门行使主权后，全国人民代表大会授权香港、澳门特别行政区依法实行高度自治。无论两个特别行政区享有的自治权有多高，有多大，两地行使的权力都是中央授予的，且永远在中央人民政府的管辖之下，不能成为独立的实体，不能掌握和行使国防、外交大权以及按规定必须由中央政府行使的权力，因而香港、澳门永远都是国家不可分离的地区。
二、直辖于中央人民政府的地方行政区域
香港、澳门基本法第12条规定：香港、澳门特别行政区是中华人民共和国的一个享有高度自治权的地方行政区域，直辖于中央人民政府。本条的规定从另一个角度，揭示了香港、澳门特别行政区的法律地位，即香港与澳门特别行政区还是直辖于中央人民政府的地方行政区域。
所谓“直辖”，就是直接管理的意思。“直辖”，表明我国的最高国家权力机关、最高国家行政机关，对香港与澳门特别行政区有直接管辖之权。
香港与澳门特别行政区对于国家权力机关和国家行政机关的地位及权威，不仅应当承认和尊重。当这两个国家机关依据宪法和基本法对香港和澳门特别行政区行使相应权力时，香港与澳门特别行政区必须服从。香港的行政、立法、司法机关都应当执行中央的决定，没有价钱可讲。例如，当中央通过全国人大常委会于2016年11月对《香港基本法》第104条作出解释后，香港的行政、立法和司法机关都必须全面贯彻执行。
这就是说，香港、澳门特别行政区享有和实行的高度自治，是在“一国”的前提下和范围内，特别行政区在任何情况下都不能离开“一国”去实行“两制”。因此，香港和澳门特别行政区必须受中央人民政府的管辖。
在讨论宪法与基本法的关系时，我们说宪法在总体上对香港与澳门特别行政区是有效的。为什么有效？这就是“一国”的要求。在“一国”范围内实行“两制”，必须首先承认和尊重“一国”的主权、统一和领土完整，必须尊重和维护宪法的权威，服从根据宪法设立的国家权力机关及国家行政机关的管辖。
在我国，全国人民代表大会是按宪法设立的最高国家权力机关，在整个国家机构体系中居于最高的地位。全国人民代表大会常务委员会是全国人民代表大会在闭会期间，经常行使最高国家权力的机关，是全国人民代表大会的常设机关。国务院，即中央人民政府，是最高国家权力机关的执行机关，也是最高国家行政机关。
无论是最高国家权力机关，还是最高国家行政机关，都有权依照基本法的规定，对香港与澳门特别行政区行使相应的权力，如管理权（外交、防务）、监督权、基本法的解释权、修改权等，这也就体现了中央人民政府对特别行政区的管辖。
在涉及中央行使权力的范围，不论香港与澳门特别行政区同意与否，都必须服从。这既是“一国”的要求，也是特别行政区直接受中央管辖的必然结果。
香港与澳门特别行政区直辖于中央人民政府，还表明两个特区的权力来源是中央授予的，而不是与生俱来的，香港与澳门特别行政区只能在中央授权范围内行使权力。
如前所述，我国是单一制的社会主义国家，香港与澳门特别行政区作为单一制国家管辖下的地方行政区域，其享有的权力与联邦制国家各成员（共和国、邦、州）拥有的权力大不相同。
香港、澳门特别行政区享有的权力，是中央授予的，不是自身固有的。固有的权力是联邦制国家各成员在联邦成立前就拥有的权力，而不是联邦授予的。但单一制国家管辖下的地方行政区所拥有的权力，则是中央政府授予的。
“授权”，对香港、澳门特别行政区来说，即中央政府通过基本法把本属于自己行使的权力，分别授予香港与澳门特别行政区行使。
从这一角度来看，中央与特别行政区的关系，是授权与被授权的关系。所授权力的大小及范围，完全由中央通过基本法决定。没授予的权力，就仍然由中央保留，因此，在中央与特别行政区权力划分上，就不存在“剩余权力”的问题。香港与澳门特别行政区只能在中央的授权范围内，即只能在两部基本法的授权范围内行使权力。
香港与澳门特别行政区直辖于中央人民政府，还表明在两个特别行政区与中央政府之间，没有任何中间层次，两个特别行政区与我国各省、自治区、直辖市之间，没有隶属与管辖的关系。其与我国各省、自治区、直辖市的关系，应当以互相尊重，互不干预内部事务为原则。
香港与澳门特别行政区，只受中央人民政府的直接管辖。中央人民政府各部门，与香港、澳门特别行政区相应的政府部门也没有领导和被领导，管辖和被管辖的关系。中央人民政府各部门也不得干预香港、澳门特别行政区的内部事务。
香港、澳门回归后，两个特别行政区与台湾地区的关系，是两岸关系的特殊组成部分。香港、澳门特别行政区的涉台问题，凡属于国家主权和两岸关系的事务，必须由中央人民政府安排处理，或由香港、澳门特别行政区政府在中央人民政府的指导下，按照中央人民政府已经确定的、香港、澳门特别行政区处理涉台问题的基本原则和政策处理。
1995年6月22日，时任国务院副总理钱其琛，代表中华人民共和国国务院，宣布了中央人民政府确定的处理1997年后，香港涉台问题的7项基本原则和政策：
按照中央的上述政策，香港、澳门特别行政区，在处理涉及台湾的事务时，都应当按照上述原则和政策办理。
三、享有高度自治权的地方行政区域
香港与澳门特别行政区，作为我国具有特殊法律地位的地方行政区域，其重要标志就是享有高度自治权。
所谓“自治”，就是依法设立的地方政权机关，有权在宪法和法律规定的权限范围内，实现对地方事务的管理。
香港与澳门特别行政区享有的自治权，是区别于一般自治权的高度自治。所谓“高度自治”，是指香港与澳门特别行政区有权依据基本法的规定，享有行政管理权、立法权、独立的司法权和终审权，以及享有中央授予的其他权力。
作为我国的地方行政区域，香港、澳门特别行政区在中央的授权下享有的自治权，不仅程度高，而且内容广、范围宽。两个特别行政区享有的权力，既大于我国各省、自治区、直辖市乃至民族区域自治地区，也远比其他单一制乃至联邦制的资本主义国家的地方政府所行使的地方自治权大。因此，比较而言，香港、澳门特别行政区所拥有的自治权被称为“高度自治权”。
把香港、澳门特别行政区享有的权力与我国各省、自治区、直辖市及民族区域自治地区行使的权力相比，就可看到其行使自治权的程度很高。
特别行政区直辖于中央人民政府，就处于优越和特殊的法律地位。其享有的立法权、行政管理权（除外交、防务外），内地各省、市政府根本无法与之相比。
从行使行政管理权来说，香港、澳门特别行政区有权保持财政独立，实行独立的税收制度、货币金融制度等等。而在内地，地方各级政府均无权决定实行独立的税收制度和货币金融制度。
从行使立法权来看，香港、澳门特别行政区的立法机关，不仅有权制定法律，且在其按照基本法规定制定高度自治权范围内的法律时，不受我国宪法和其他法律的约束。而内地享有立法权的各级人大及其常委会，在行使立法权时，均不得与宪法、法律及行政法规相抵触。
把香港、澳门特别行政区享有的权力与其他联邦制国家各成员拥有的权力相比，也可看到其享有的自治权在内容或范围上远远大于或高于联邦制国家地方政府所拥有的权力。
美国是典型的联邦制国家。按照《美国宪法》，联邦的权力，由宪法列举，凡是制定有关征税、对外贸易、入籍、破产、发行货币、度量衡标准、知识产权等方面的法律，均属联邦国会的立法权限，各州无权就上述事项立法。
按照香港、澳门特别行政区基本法，香港与澳门特别行政区的立法机关，对上述事项有完全的立法权，特别行政区政府也有全权依法处理上述事务。
从司法权的行使来看，美国各州法院拥有的权力也远没有香港、澳门特别行政区法院享有的司法权大。凡是有关海上法律及海上管辖权的案件、各州公民间的诉讼、重大的刑、民事案件，均由联邦法院受理，司法终审权，则完全由联邦最高法院行使。
在香港、澳门特别行政区发生的所有诉讼案件，均分别由香港与澳门特别行政区法院受理，司法终审权由特区终审法院行使。由此看来，特别行政区享有的自治权，远远大于美国各州拥有的自治权。
通过上述比较，我们可以确信无疑地说，香港与澳门特别行政区均是我国享有高度自治权的地方行政区域。
在起草《香港基本法》时，有意见认为在《香港基本法》第2条写上“依照本法的规定”，是对高度自治的规限。这种看法，在理论和实践上都是不能成立的。从法理上说，香港的任何权力机关，不论是行政、立法还是司法机关，其行使权力都必须依法。在回归前是依照“英皇制诰”和“皇室训令”，在回归后就必须依据基本法了。从实际来看，任何不受法律约束的权力都是没有的。
既然香港行使的高度自治权是中央授予的，香港行使高度自治权也要依照基本法的规定。因此，高度自治权不是完全自治。如果允许香港搞不受中央管辖的完全自治，那么，香港就变成一个独立的政治实体了，那就是“港独”分子所希望和追求的白日梦。
此外，当时也有意见认为，基本法本身就是一部全国人民代表大会的授权法，因此建议第2条可以删去“全国人民代表大会授权”的提法，改为“香港特别行政区按照本法的规定实行高度自治。”
从基本法最后通过的条文看，上述建议也没被采纳。从法理上看，基本法本身是全国人大制定的一部授权法，按照本法的规定实行高度自治，确实也包含了中央授权的意思。但是，《香港基本法》第2条不仅要写香港特别行政区享有高度自治权，更要强调其权力的来源是全国人民代表大会的授权，而不是香港自然得到的。这一方面突出了最高国家权力机关的地位，另一方面也明确了国家最高权力机关与香港特别行政区政权机关的关系，那就是香港各类政权机关行使的权力都是来自中央的授权。
全国人民代表大会有权授权香港享有高度自治权，毫无疑问也有权就香港重大事务作出决定，例如包括“政改”的决定。所以，本条写上“全国人民代表大会授权”，不是多余的，而是明白无误地阐明了香港特别行政区所享有和行使权力的来源，从一个方面体现了香港受中央管辖。