二、制度性变革与治理性改革
无论是当代经济的市场化改革，还是漫长的人类文明史中发生的各种变革，细究起来，大体上可以分为制度性变革与治理性改革两大类。[1]
制度性变革是彻底改变一种基本经济制度、政治治理结构和社会意识形态的根本性变革。这种变革通常被认为是大略雄才或革命家的事业，甚至非一代人所能完成的宏图大业。治理性改革主要是对已经建立或正在建立的基本经济社会制度进行修补或与时俱进的完善，尽管它也往往涉及重要关键领域。这种变革更多是“继承者”或“能臣”“良臣”的责任担当，并且不乏集腋成裘、产生颠覆性结果的案例。
制度性变革与治理性改革的共同点在于但不限于，二者都是对此前秩序、规则、利益的调整，制度性变革必然伴随着治理性改革，而治理性改革又或多或少地带有制度性变革因素；都会受到既得利益者视其利益调整程度，进行或温和或激烈的抵制乃至反抗；都会一开始或在过程中产生相互对立的利益诉求及其代表，以及极力寻求自身利益和价值的正当性或对对方的否定；都有可能因利益调整失衡或改革过程失控而产生社会尤其是政治上的对立与冲突，进而导致改革举步维艰、旷日持久以致夭折失败并产生政治上的牺牲品；都会发生在自然经济、计划经济、市场经济以及由自然经济或计划经济向市场经济转轨的过程之中，并具有制度性变革和治理性改革双重性质，进而呈现出极其错综复杂或曲折的历史形态。
制度性变革与治理性改革固然有诸多共同或相似之处，很多时候甚至难以简单辨别，或无须刻意区分，但二者的区别事实上十分明显。
首先，制度性变革是由于原有的制度规则已经容纳不下长期在其基础上成长起来的社会生产力，不能适应社会分工和产业进化而改变着或改变了的经济结构，因而必须进行包括基本经济结构重塑在内的重大体制改革或所谓“颠覆式”的制度变革，此类制度性变革在人类历史长河中屈指可数；治理性改革主要是对现行制度规则的系统完善或局部微调，不必产生于经济结构和利益关系的重大失衡，因而在经济社会发展的各个阶段、各种政权结构中随时可能发生，但其改革毕竟或多或少地涉及利益关系的调整，成功也并非高概率事件。
其次，制度性变革关系到公权与私权、集权与分权、国家与社会、政府与市场、效率与平等、精英与“草根”、利益与道义、制度架构与价值信念等重大关系的根本性调整，一旦变革过程发生，势必在较短时期内非此即彼、胜败兴亡；治理性改革尽管不同程度地也涉及这些领域，但它更多的是在现有制度框架内进行局部及阶层利益的结构性调整，可以因时兴废、时进时退，成为一个较长时序甚至极其漫长的渐进式过程。
再次，制度性变革成功与否，不仅关乎经济发展、民众生活、社会安定、国运兴衰等国内问题，而且关乎国际竞争的成败，以及国家和民族的前途与命运，因制度僵化落后而导致的经济实力和综合国力的衰败，会使一个国家在激烈的外部挑战中陷于万劫不复的境地；治理性改革的成败，虽然也涉及经济发展状况和国运兴衰起落，但在某种意义上，它更多与一个政权的治理效率、民生状况、稳固程度、持续时间等直接相关。
最后，制度性变革的难度与风险极大地超出治理性改革，因其变革过程既包括物质生产关系的根本性调整，也包括社会上层建筑的重建，往往经历由乱到治的血与火的艰难曲折过程，而且变革建制成功还是低概率的事件；治理性改革也有难度和风险，成功概率也不高，但当改革遇到难以逾越的障碍或力量对比不利时，改革主导者完全可以放弃目标诉求或以寻找替罪羊的方式而从容退却。
在特定历史时期，制度性变革与治理性改革往往交叉重叠、盘根错节，同为广义的制度性变革，容易使人产生歧义或忽视二者之间的区别。某些改革从全局和长远看是治理性改革，但在其所在领域或特定时期又是制度性变革；制度性变革必然伴随着一系列的治理性改革来落地、实现；治理性改革发生时，此前在或长或短的时间内可能发生过制度性变革，并以此为基础，以其制度完善为改革指向。
制度性变革与治理性改革往往互为条件。较为成功的制度性变革能够较快地形成良法善治的治理体系及社会环境，激励、推动和加快治理性改革；有效的治理性改革，也可以积小功为大成，以过程相对较长的渐进式改革推动制度性变革目标的达成。制度性变革指向不明、摇摆彷徨，治理性改革将无所适从、进退失据，事倍功半甚至无功败北。制度性变革固然是基础，最重要，但若缺乏有效的治理性改革与之相适应，既得利益集团或群体基于利益维护，“上有政策，下有对策”，恶化利益格局，形成社会对立，使改革迟滞延误、目标偏离，甚至产生普遍的改革正当性疑虑致使改革受挫；治理性改革虽然较具体，是细节，但若不能及时跟进、落地实施，改革过程旷日持久甚而不知所终，制度性变革目标将会流于愿景与形式。制度性变革是主导，定方向，决定制度建设的基本结构和根本目标，但治理性改革是历史上乃至当今时代变法或改革的主要形式和基本形态，本来就为数不多的制度性变革需要治理性改革持久、与时俱进地维系、修复、巩固或优化、强化，适时适当进行的治理性改革，有可能使某种经济政治制度延绵、持续较长时间甚至成为漫长的历史过程。
无论是制度性变革还是治理性改革，其成功的条件都极其严苛，改革成本和风险也极其巨大。改革过程注定是艰难曲折的，成功的改革是小概率的事件。
成就一场制度性变革，至少需要具备（但不仅仅需要）这些条件。一是作为传统制度规则、权力架构生存基础的基本经济结构中已经孕育出，并且再也容纳不下的分工样式、产业形态和经济关系，社会范围内调整利益格局甚至上层建构的诉求及压力日渐强烈并难以抑制。二是社会的内部冲突和外部压力或“内外交困”，迫使当政者不能再以原有的方式继续治理和统治下去，不得不寄希望于通过制度变革摆脱困局、求得生机，而新的制度形态的萌芽为之提供了示范及生存希望。三是必须有效回应当时的生产方式变革及利益诉求，适应自然分工或社会分工、劳动分工或产权分工的性质以及与其深化程度相关联的要素配置方式，进而形成新的基本经济结构及其制度形态，以生产力的增长优势获得民生改善、国力增进和政治上的支持。四是鉴于新生的经济基础与利益结构建制、巩固的迫切需要，必须尽可能快地完成政治权力架构和社会治理体系的重建，并适时破除旧的制度秩序和法律规范，建立新的法律制度及信守条件。否则，动乱、倒退、复辟将会如影随形。五是制度性变革的特性，决定了它自始至终都需要价值信念和意识形态的加持而获得改革正当性基础，无论是原创还是借鉴，区别在于制度变革早期更多需要破旧立新，随着新的制度秩序的建立，则更多转向因循守旧。六是必须具有初始红利预期并能适时足够释放，足以改变相互对立的利益集团间的力量对比，最大限度地为制度变革寻求利益激励以动员社会支持力量，尽快形成对变革主导方的政治支持以促进胜局的达成。
治理性改革固然只是对原有制度形态的维系与修补，但其成功条件也并不宽松。第一，由于治理性改革从属于既定的制度形态，并以其维系和完善为目的，自改革启动、取向设定、维度深度直至推进方式，都必须经由能够起决定作用的决策层或领导人认可与裁定，改革力度收放进退也往往由其审时度势、相机抉择。一旦形势不利，决策层有可能改变意图，一场治理性改革便半途而废或走回头路。第二，尽管治理性改革只是对现有制度形态的修补和完善，但也不可避免地、或多或少地与原有价值理念、思维定式、制度模式发生某些冲突。一场治理性改革得以推动，必须经由决策层面主动给予以及迫于各种利益及力量权衡而不得不给予的某种许可方式或放松传统体制，以便进行相应的改革及试验，相关改革的边界与深度有可能飘移不定或随时止步。第三，与具有“政治正确”和“价值正当性”的制度性变革可以是“一个阶级推翻另一个阶级的暴力行为”不同，治理性改革只能用看得见、摸得着的物质利益进行“诱致性变革”。加快发展既是改革的目的，也是其维持改革正当性和价值意义的工具要素，进而难以避免因短期发展红利追求而延缓、偏离甚至中止长期性制度建设，改革的次序、速度、维度和力度，必须与发展速度和社会可控程度相匹配。第四，治理性改革固然无须触动原有制度基础包括社会意识形态，改革相对容易一些，但正是由于这种改革维度的限定，大大缩小了其改革范围。尤其是最初主要发生于经济领域的改革，随时可能面临来自所谓制度本质、改革方向等政治正确与否的质疑或挑战，使推动者动辄得咎、无所适从。而缺乏与之相适应的社会上层建筑领域的制度创新，经济改革是否有法理性基础的社会疑虑尤其是“政治恐惧”将难以消除，改革合法性随时可能被否定甚至被清算，古往今来高概率的改革失败案例则是其历史注脚。第五，治理性改革对原有制度模式和价值理念的信守及其维护责任，以及原有话语环境的优势乃至支配地位，使得任何改革即便只是工具、手段等技术层面的微小变动，也必然会遇到严格的制度标准和意识形态的审视及挑战。离开了类如当今时代需要不断重复的解放思想、实事求是、实践标准等理论创新，改革便成了“离经叛道”甚至“大逆不道”。第六，出于种种需要尤其是维护既得利益的需要，人们还会将治理性改革提升到制度性变革层面来扭曲性质、夸大危害以置人于困境，或以治理性改革来延宕、替代必要的制度性变革以致功亏一篑。
注释
[1]俞可平在《中国的治理改革（1978—2018）》一文中对“统治”（government）与“治理”（governance）做了区分，回顾了40年来中国民主治理改革的模式特征，以此展望国家治理现代化的前景［见武汉大学学报（社会科学版）.2018（5）］。