1.2　研究对象与关键概念的界定

1.2.1　研究范围界定

云南省共有8个人口较少民族，居住上呈大杂居、小聚居的格局。滇西边境山区又是云南省最为贫困的地区，在《中国农村扶贫开发纲要（2011—2020年）》中被确定为14个集中连片特困地区之一，也是藏彝走廊“三江流域”的核心地区。滇西边境人口较少民族地区贫困问题与民族问题、边境问题交织在一起，是扶贫攻坚的主战场。

如图1-1所示，本书的研究对象是聚居于云南省西部的两个民族自治州，即德宏傣族景颇族自治州（以下简称“德宏州”）、怒江傈僳族自治州（以下简称“怒江州”）的6个人口较少民族：阿昌族、德昂族、景颇族、独龙族、怒族、普米族。在研究范围上，选择6个人口较少民族聚居乡作为典型研究区域。其中有3个民族乡：户撒阿昌族乡、三台山德昂族乡、匹河怒族乡。另外3个乡：独龙江乡、西山乡、河西乡，虽不是民族乡，但都是在全国范围内各人口较少民族人数最多的聚居乡。其中，独龙江乡的独龙族人数占全乡总人口数的99%，西山乡景颇族人数占全乡总人口数的83%，河西乡普米族人数占全乡总人口数的90%。因而，这6个乡既具有一定的代表性，也具有一定的典型性。

1.2.2　研究对象概况

1.2.2.1　阿昌族概况

阿昌族是云南独有世居民族和跨境而居的民族，也是我国28个人口较少民族之一。阿昌族呈大聚居、小杂居分布，主要分布在云南省德宏州的梁河县和陇川县，少量分布在大理州与保山地区。

全国的阿昌族有39555人(4)。2013年末，云南的阿昌族有37000人，占全国阿昌族总人口的94%(5)。德宏州阿昌族有31200人，占云南省阿昌族人口的84%。全国仅有的3个阿昌族聚居乡都在德宏州，分别是陇川县户撒阿昌族乡、梁河县曩宋阿昌族乡与九保阿昌族乡。3个阿昌族乡的阿昌族有22414人，占云南省阿昌族总人口的61%(6)。

阿昌族多定居于依山傍水的平坝或半山区，其居住地区地形的特点是山脉和河流相间，山地高原和山间盆地交错。历史上，阿昌族不仅精于水稻种植，而且刀剑打造技艺高超，如户撒阿昌族乡的“户撒刀”在国内曾闻名遐迩。

1.2.2.2　德昂族概况

德昂族原称崩龙族，1985年根据民族要求与意愿，改称德昂族，意为居住在崖洞里的有道德的人。德昂族是云南省独有的少数民族、“直过民族”、跨境民族，主要分布在云南省德宏州的芒市、保山市、临沧市3个地州9个县市。

全国德昂族有20556人(7)。云南省德昂族有19000人，占全国德昂族人口的92%(8)。德宏州德昂族有14800人，占云南省德昂族人口的78%(9)。德昂族具有人口不多而分布较广的特点。

德昂族大多居住在山区或半山区，主要从事农业生产，种植水稻、旱稻、玉米、薯类、橡胶、咖啡等。素有“古老茶农”之称的德昂族还擅长种茶，茶文化在德昂族生活中源远流长。

1.2.2.3　景颇族概况

景颇族于2010年被确定为人口较少民族。景颇族是云南特有世居民族，也是跨境民族，在我国称景颇，在缅甸称“克钦族”，主要聚居于云南省德宏州的陇川、盈江、潞西、瑞丽、梁河等三县两市。

全国景颇族人口数为147828人(10)，云南省景颇族有14.5万人，占全国德昂族人口的98%(11)。德宏州景颇族有137700人，占云南省景颇族人口的95%。(12)

景颇族居住分散，与其他民族杂居于半山区，主要从事农业生产，辅以畜牧养殖。景颇族能歌善舞，传统节日“目瑙纵歌”于每年农历正月十五日举行，这一节日也是展示景颇历史、音乐、舞蹈、服饰等民族文化的盛会。

1.2.2.4　普米族概况

普米族自称“普日米”或“普美米”，即白人之意。云南的普米族主要分布在云南省西北部高原的怒江州兰坪白族普米族自治县和宁蒗彝族自治县。普米族地区森林资源十分丰富，是云南重要的林区，也有着极为丰富的矿产资源。

全国普米族人口数为42861人(13)。云南省普米族有42000人(14)，占全国德昂族人口的98% 。兰坪普米族有24000人，主要分布在通甸、河西、金顶、拉并、石登、营盘和青龙镇等地。普米族居住在半山缓坡地带，按血缘的亲属关系各自聚族而居，往往同一个氏族结成一个村落，形成大分散、小聚居的特点。普米族是山地耕牧民族，不仅从事农耕，还擅长饲养和放牧。

1.2.2.5　独龙族概况

独龙族是一个历史悠久的古老民族，历史上称独龙族为“俅”“俅人”。新中国成立后，根据本民族的意愿与要求，定名为独龙族。

独龙族发源于怒江，是怒江地区的独有世居民族，是中缅两国跨境而居的少数民族，也是我国56个民族中人口最少的民族之一。独龙族现有总人口约6930人(15)，主要聚居在云南西北怒江州贡山独龙族怒族自治县（以下简称“贡山县”）最西端的独龙江乡。

独龙族唯一的传统节日是过年——独龙年，独龙语为“卡雀哇”，以农历十二月二十九日为除夕，三十日为新年之首。独龙族有着丰富多彩而又独具特色的传统民族文化，其中，“文面习俗”是独龙族传统民俗文化中的“活化石”，独龙毯也是集独龙族人民的审美观念和独特的服饰文化内涵为一体的服饰。

1.2.2.6　怒族概况

怒族是怒江大峡谷和澜沧江两岸的古老土著民族，也是云南特有民族与跨境而居的民族。我国怒族总人口约为37523人(16)，云南省怒族大约有33000人，占总人口数的88%。(17)云南的怒族主要分布在怒江州福贡县、贡山县、兰坪县、泸水市四县（市），少量分布在迪庆藏族自治州的维西县、察隅县。

怒族主要聚居在怒江大峡谷山区地带，有着极为丰富的资源，包括矿产资源、水能资源、生物资源、动物资源、森林资源。怒族主要从事农业生产，善于栽培漆树、油桐，生产漆蜡和生漆。怒族传统节日有过年、仙女节和祭谷神、祭山林节等，其中以过年的节日气氛最浓。

1.2.3　各民族典型聚居乡概况

1.2.3.1　阿昌族聚居乡——户撒阿昌族乡

户撒阿昌族乡（以下简称“户撒乡”）被称为“佛祖的花园”，位于云南省西部，德宏州盈江县西南、陇川县西北部，是陇川县唯一的民族乡，也是全国阿昌族聚居最集中的乡。户撒乡处于狭长形东西向山间盆地，全乡总面积为251.9平方千米，距陇川县城章凤46千米，与缅甸接壤，国境线长4.35千米。

2013年末，户撒乡辖11个村委会，124个自然村，126个村民小组，村寨依周边山角环坝而居。全乡总户数为6648户，总人口为24515人，其中农业人口数为23973人。阿昌族有14041人，占全乡人口的57%。全乡年末实有耕地面积61333亩，其中水田有51106亩，旱地有10277亩，人均耕地为2.55亩(18)。

户撒乡属南亚热带季风气候，年平均气温为16.1℃，年日照总量为1965小时，年均无霜期为278天，年降雨量为2053毫米，森林覆盖率为48.9%。户撒乡山林、土地和非耕地资源及矿产资源相对丰富，有硅石、煤炭、高岭土、铁矿等矿产，其中，已探明储量的煤炭为315.5万吨，高岭土为50万吨。

户撒乡民族风情独特。阿昌族的服饰和“布董嘎”的服饰全国独一无二，极具艺术欣赏和研究价值。阿昌族每年农历三月二十日举行传统节日——“阿露窝罗节”。

1.2.3.2　德昂族聚居乡——三台山德昂族乡

德宏州芒市三台山德昂族乡（以下简称“三台山乡”）地处芒市西南面，距市府芒市22千米，是通往瑞丽、畹町等国家级口岸的交通要道。三台山乡是全国唯一的德昂族民族乡，也是全国最大的德昂族聚居地。

2013年末，三台山乡总面积为158平方千米，辖4个村民委员会，33个自然村，36个村民小组，居住着德昂族、汉族、景颇族3种民族。全乡总人口数为7193人，其中农业人口数为6999人，德昂族人口数为4172人，占总人口数的58%。全乡年末实有耕地面积37566亩，其中水田3433亩，旱地34133亩，人均5.14亩，林地38978亩，人均5.39亩(19)，地处丘陵平缓地带，土地资源丰富。

三台山乡属南亚热带低热丘陵气候，年平均温度为16.9℃，年日照总量为2000～4000小时，年降雨量为1300～1700毫米，森林覆盖率为59.1%。

1.2.3.3　景颇族聚居乡——西山乡

西山乡位于芒市西南部，是我国景颇族聚居人口最多和比例最高的乡镇，也是我国民族“直过区”政策的发源地之一，被称为“中国景颇第一乡”。

2013年末，西山乡总面积为257平方千米，辖6个村委会，40个自然村，49个村民小组。全乡总户数为3181户，总人口数为12203人。其中，农业人口数为11687人，景颇族为10125人，景颇族人口占全乡总人口的83%。全乡年末实有耕地面积为61454亩，其中水田10299亩，旱地51155亩，人均耕地为5.13亩，林地为30147亩，人均2.57亩(20)。

西山乡是景颇族民间传统文化保存最为完整的地区之一，具有深厚的景颇民族文化底蕴：先后收集整理并出版了文邦圣亚系列丛书，发行了文邦圣亚系列光碟《情缘景颇山》与《目瑙纵歌音乐专辑》，选定歌曲《文邦圣亚》为西山乡乡歌。

1.2.3.4　普米族聚居乡——河西乡

河西乡是普米族聚居乡，位于兰坪县东北部河西河（又称“通甸河”）两岸。 2013年末，河西乡总面积为578平方千米，辖13个村民委员会，101个村民小组。全乡总人口数为17509人，4359户，其中农业人口数为17224人。乡境内主要居住有白族、普米族、傈僳族等民族。普米族主要聚居于箐花村、大羊村、三界村、联合村、玉狮村，5个村普米族共有5394人，占总人数的90% 。全乡年末实有耕地面积为48081亩，人均耕地为2.75亩，林地为525753亩，人均30.27亩。河西乡年平均气温为12.6℃，年降雨量为850毫升，年霜期为150天，森林覆盖率为74%(21)。

河西乡是多民族聚居乡，保存了各民族传统的特有文化。河西乡民族文化经过历史的积淀，形成了以普米族、那马人（白族支系）为主的特有民族文化：一是保存了传统的衣着服饰和纯正的民族语言；二是保存了原始的祭祀习俗；三是民族歌、舞、乐等传承良好；四是保存了传统的生产生活方式。普米族的“火塘”文化、木楞房、手工编毯、羊皮坎肩制作等生产生活技艺在一些村寨仍代代相传。

1.2.3.5　独龙族聚居乡——独龙江乡

被称为“秘境天堂”的独龙江乡位于我国云南、西藏和缅甸联邦共和国北部的接合部，也是我国独龙族唯一的聚居地。独龙江乡地处我国著名的横断山脉的高山峡谷地带，是“三江并流”世界自然遗产的核心区。峡谷内山高谷深，最高海拔为4969米，最低海拔为1200米，年均气温为16℃，年降水量在2932～4000毫米，为全国最高。

独龙江乡总面积为1994平方千米，与缅甸的国境线长97.3千米，是贡山县面积最大的一个乡，占全县总面积的44.25%。全乡辖6个村委会，26个自然村落，41个村民小组。村寨大多分布在江边和山腰的台地上，较为分散。全乡总人口数为4418人，独龙族人数占总人口数的99%，全乡农业人口数为4165人。全乡耕地面积为2539亩，人均耕地面积为0.62亩，人口密度为2.18人/平方千米(22)。

独龙江乡是高黎贡山国家级自然保护区，完好地保留着原始生态环境，被誉为“动植物的基因库”。据统计，独龙江流域内森林覆盖率高达93%，国家重点保护的珍稀濒危动植物有30种。此外，独龙江乡还蕴藏着丰富的矿产资源与水能资源。

1.2.3.6　怒族聚居乡——匹河怒族乡

匹河怒族乡（以下简称“匹河乡”）是一个集边疆、民族、宗教、贫困、高山、峡谷为一体的特色少数民族乡，也是全国唯一的怒族乡。

匹河怒族乡位于福贡县南部，总面积为389平方千米，国境线长16千米，全乡村寨多分布于碧罗雪山、高黎贡山海拔1500～2000米的陡坡地带。全乡辖9个村委会，47个自然村落，95个村民小组，3106户，总人口数为11875人，其中农业人口数为10591人，怒族人口数为9975人，占总人口的84%。全乡耕地面积为12915亩，人均耕地面积为1.08亩，其中水田1706亩，旱地11209亩，坡度在25°以上的占耕地总面积的86%(23)。匹河乡境内有陡坡、缓坡、山峰、河谷、台地等5种地型，水力水能资源与森林资源丰富。

1.2.3.7　典型调查乡的共性分析

第一，从地理位置来看，这6个人口较少民族聚居乡所隶属的州市都位于云南省西部，而且属于边境州市。户撒乡、三台山乡、西山乡隶属德宏州，独龙江乡、河西乡、匹河乡隶属怒江州。这两个州都有国境线。德宏州的南、西和西北三面与缅甸联邦共和国接壤，全州除梁河县外其他县市都有国境线，国境线长达503.8千米。怒江州处于中缅滇藏的接合部，有长达449.5千米的国境线。

第二，德宏州与怒江州都是民族自治州，都具有浓厚的民族特色。怒江州是我国唯一的傈僳族自治州，也是我国民族族别成分最多和人口较少民族最多的自治州，其中独龙族和怒族是怒江州所特有的少数民族。德宏州内居住着傣族、景颇族、阿昌族、傈僳族、德昂族等少数民族，是全国景颇族、德昂族和阿昌族的主要聚居地。

第三，6个乡都是各人口较少民族最集中的典型乡。户撒阿昌族乡、三台山德昂族乡、匹河怒族乡都是以人口较少民族命名的民族乡，河西乡、独龙江乡与西山乡虽然不是民族乡，但是其中人口较少民族所占的人口比例相当高。在独龙江乡独龙族占总人口数的99%，西山乡景颇族占总人口数的83%，河西乡普米族虽然只占总人口的30%，但是普米族在主要聚居的5个村人口比例高达90%。

第四，从基本乡情来看，6个乡大部分是由中华人民共和国成立前的原始社会末期直接过渡到社会主义社会的直过区，是典型的集边疆、少数、分散、贫困、山区特色为一体的典型农业乡（如表1-1所示）。

1.2.4　关键概念的界定

（1）人口较少民族与云南人口较少民族。

我国是一个有56个民族的大家庭，第六次全国人口普查数据显示，55个少数民族人口占全国人口的8.49%。在55个少数民族中，有些少数民族相比其他民族来说人口又特别少，我们称之为人口较少民族。所以，这里的人口较少主要是指人口数量少。

早在2005年国务院公布的《扶持人口较少民族发展规划（2005—2010年）》中正式指出：“在我国55个少数民族中，有22个少数民族的人口在10万人以下，统称人口较少民族。”在2011年国务院颁布的《扶持人口较少民族发展规划（2011—2015年）》中又将人口较少民族定义为全国总人口在30万人以下的28个民族。其中，云南省有8个人口较少民族，分别是布朗族、阿昌族、普米族、怒族、基诺族、德昂族、独龙族、景颇族。

（2）公共政策。

随着国家与公共权力机构的产生，公共政策应运而生。如今，公共政策体现着国家统治阶级的意志，是当今世界各国政府机构运用公共权力行使公共职权的重要工具。各国专家学者根据研究侧重点的不同对公共政策进行界定。行政管理学创造人、美国总统伍德罗·威尔逊明确了公共政策制定的主体是具有立法权的政治家，公共政策实施主体是行政人员，政策最终表现为法律与法规。美国学者戴伊主要从政府的行为包括作为和不作为来界定公共政策的定义：“凡是政府决定做的或决定不做的事情就是公共政策。”(24)戴维·伊斯顿指出，公共政策的实质是一种分配全社会价值的活动，这种活动最终是政治系统决定的输出，且这种活动与决定都具有权威性与公共性。

《辞海》中“政策”的定义是：“国家、政党为实现一定历史时期的路线和任务而制定的行动准则。”我国学者陈振明认为，公共政策是在特定时期内，为实现特定的政治、经济、文化目标，国家政府机关、政党及其他政治团体制定的行为准则，包括法令、措施、办法、方针、条例等，及其所采取的政治行为过程。有些学者认为，公共政策是公共机构通过制定法律法规、行政规章等规范来传达、指导其他机构、集团与公民的行为，以实现治理目标。

关于公共政策的含义，学者们仁者见仁，智者见智，不一而足，但公共政策概念应包含四个关键点：

第一，公共政策制定的主体是国家机关、政党或其他政治团体。

第二，公共政策都包含一定的目标，并且以公共利益为最终目的。

第三，公共政策的表现形式是法规、规章、办法、方案、条例等。

第四，公共政策因体现统治阶级意志而具有权威性。

（3）民族政策与人口较少民族扶持政策。

关于民族政策的含义，不同的学者从不同的角度进行界定。从政治学的角度来界定的有：我国学者金炳镐指出，民族政策是执政党、国家机关及其他政治团体为促进民族发展、协调民族关系，实现特定的政治、经济、文化、社会目标所采取的政治行为或制定的行为准则。沈桂萍、石亚洲指出，“民族政策是政治主体为规范国家范围内的民族事务而采取的策略、准则和措施”(25)。宁骚认为，“民族政策是国家为了维护和增进统治阶级的利益而对一定的民族采取的措施、办法和制度”(26)。有些学者基于民族理论来界定民族政策，如周平提出，“民族政策就是国家处理国内民族关系的手段和方式”(27)。也有的学者从系统论的角度来界定民族政策，认为它是一种处理民族问题的公共政策，既具有一般政策的特征，又具有民族性、区域性的特点，所以，它的制定、实施、评价、完善或终止对于少数民族与少数民族地区的经济社会发展影响重大。结合以上分析，可以这样定义人口较少民族扶持政策：它是一种民族政策，属于公共政策中的一种，以支持和帮助人口较少民族加快社会与经济发展为目标，由国家各级政府机关制定并实施的一系规划、措施、办法、方案、条例等的总称。

（4）政策效应。

效应或效果是指在有限环境下由一些因素和一些结果构成的一种因果现象。(28)政策是指政府、机构、组织或个人为实现目标而订立的计划。(29)从字面理解，政策效应就是政策实施效果或政策实施后产生的影响。其中，政策总效应就是政策效果与影响的综合反映，包括正效应与负效应，正效应是政策产生的积极影响，负效应是政策产生的消极影响。我国学者郝云宏、吕志胜等建立了区域经济政策效应体系，他们认为总效应包括总体效应与结构效应。总体效应包括直接预期效应、后顾效应、旁侧效应和反向效应。“经济政策的结构效应，是指经济政策的具体措施、手段由于分解和结构性组合而对社会经济活动产生的一些结构性影响。”(30)

我国学者张可云认为，“区域政策效应是指区域政策项目所产生的产出、结果和影响的总称”。产出，是指特定区域政策直接生产的产品或劳务；结果，是指特定政策对政策受益人的影响，这些影响表现在受益人的观念、行为、能力等方面的变化；影响，是指除结果以外的所有其他的效应，包括具体影响与总体影响。具体影响又称为中期效应，是指在一定时期内区域政策实施后产生的直接影响；总体影响也称长期效应，是指在较长时期内区域政策对相关地区及政策受益人产生的影响（见图1-2）。(31)

综合以上观点，笔者认为，政策效应是指某一政策在实施后直接的产出、结果及其对某一地区社会经济及人民生活的中期与长期影响。