第1章
引言

1.1　研究背景与意义

1.1.1　研究背景

我国有28个人口较少民族，这些民族人口数量少，但民族族别多，超过我国少数民族总数的1/2；所处地理位置重要，大部分人口较少民族分布在陆地边境线地区，这些区域已成为我国“一带一路”倡议中重要的前沿节点和枢纽，而且贫困程度深。近年来，虽然人口较少民族地区在经济、社会、文化方面发展较快，人民生活水平已有明显的改善。但是，这些地区自然环境脆弱，地理位置偏远，文化教育水平较低，社会经济发展十分落后，至今还有相当数量的人口较少民族地区处于整体性贫困状态。帮助人口较少民族加快发展，不仅等于解决了1/2以上少数民族的发展问题，而且能充分体现我国的民族政策和社会主义制度的优越性，对边疆地区的长治久安、团结稳定，以及“一带一路”倡议的实施和全面建成小康社会的战略目标具有重要现实意义。

近年来，我国政府高度重视人口较少民族的发展，针对人口较少民族及其聚居地区专门制定与实施扶持人口较少民族发展的规划与政策，为人口较少民族发展设定扶持目标，给予这些民族更多特别的照顾和扶持。2005年，国务院审议通过了《扶持人口较少民族发展规划（2005—2010年）》，提出了“四通五有三达标”的发展目标。2011年，国家进一步加大扶持人口较少民族发展力度，出台《扶持人口较少民族发展规划（2011—2015年）》，将扶持目标确定为：到2015年，人口较少民族聚居行政村基本实现“五通十有”，人口较少民族聚居区基本实现“一减少、二达到、三提升”。2016年，国务院出台的《“十三五”促进民族地区和人口较少民族发展规划》继续扶持人口较少民族聚居村，到2020年，人口较少民族聚居行政村在实现“一达到、二退出、三保障”的基础上，基本实现“四通八达”。除此之外，在国务院办公厅出台的《少数民族事业“十一五”规划》《少数民族事业“十二五”规划》中，都把“深入推进兴边富民行动，大力扶持人口较少民族发展，集中力量加快边境地区和人口较少民族地区经济社会全面发展”作为一项主要任务。

云南省是全国世居少数民族最多、民族自治地方最多的边疆省份，有26个世居少数民族，有16个少数民族与境外同一民族毗邻而居，有8个人口较少民族，在世居少数民族中有15个云南省独有的民族。云南省又有“8个民族自治州、29个民族自治县、175个民族乡”(1)，民族自治地方面积占全省总面积的70.2%，且民族自治地方与缅甸、越南、老挝3个国家接壤，陆路边境线长达4061千米。

云南省有8个人口较少民族，即独龙族、德昂族、基诺族、怒族、阿昌族、普米族、布朗族和景颇族，其总人口为42.1万人，主要聚居在保山、红河、普洱、西双版纳、大理、德宏、怒江、迪庆、丽江、临沧10个州（市）35个县（市、区）138个乡（镇）的395个建制村3520个自然村，共涉及17.9万户、75.9万人，其中，人口较少民族为38.3万人，占全省人口较少民族总人口的91%。(2)

云南省人口较少民族具有不同于其他省（市、区）的特点：

第一，民族族别多，人口总量大。目前，云南省有8个人口较少民族，是人口较少民族族别最多的省份，约占全国28个人口较少民族的1/3。根据2010年人口普查数据，全国28个人口较少民族总人口为1891215人，云南省8个人口较少民族总人口为438035人，约为全国人口较少民族人口总量的23%。(3)

第二，跨境民族比较多。除普米族外，独龙族、德昂族、怒族、阿昌族、布朗族、基诺族、景颇族7个民族主要分布在德宏芒市、陇川，西双版纳景洪，怒江福贡、贡山等边境县市，与境外同一民族跨境而居，属于跨境民族。

第三，这些人口较少民族地区社会经济发展十分落后。除阿昌族、普米族外，其他6个人口较少民族属于“直接过渡民族”，即直接从原始社会末期过渡到社会主义社会的民族。因而，这些人口较少民族地区的社会经济发展水平偏低，劳动者科技文化水平较低，自我发展能力较弱，贫困面积大、程度深。

综上所述，云南省是全国人口较少民族族别最多、人口数量最多、行政村最多、贫困面积与程度最深、扶持发展任务最重的省份。

云南是全国人口较少民族族别和人口数最多的边疆省份，其人口较少民族的扶持工作历来受到党中央、国务院的重视。近年来，国家一些重要领导人先后到云南视察，深入云南人口较少民族村寨看望各民族群众，并就做好云南扶持人口较少民族发展的工作作出重要指示。

云南省委、省政府也高度重视人口较少民族地区的社会经济发展问题：2000年，率先在西双版纳州的基诺山乡和布朗山乡进行“两山”综合扶贫开发；2002年，制定并发布了《关于采取特殊措施加快我省7个人口较少特有民族减贫发展步伐的通知》，积极探索扶持人口较少民族发展之路。

2005年，云南省委、省政府为贯彻落实国务院出台的《扶持人口较少民族发展规划（2005—2010年）》，加快人口较少民族脱贫致富的步伐，“不让一个兄弟民族掉队”，制定了一系列扶持人口较少民族发展的规划与政策，如《云南省扶持人口较少民族发展规划（2006—2010年）》《云南省扶持人口较少民族发展专项建设规划（2006—2010年）》《云南省扶持人口较少民族发展规划（2011—2015年）》《扶持人口较少民族发展专项建设实施工作方案》《云南省人民政府关于进一步加快人口较少民族发展的决定》《项目资金管理办法》等。

云南省人口较少民族聚居的各州、市、县也制定了扶持人口较少民族发展的规划和政策，如云南德宏傣族景颇族自治州人民政府在2006年制定了《德宏州扶持人口较少民族发展规划纲要（2006—2010年） 》。

这些扶持规划、政策及其项目的实施，加快了人口较少民族聚居地区的基础设施建设，提升了人口较少民族地区社会发展水平，增强了人口较少民族脱贫致富的能力。同时，对在边境地区树立党和国家的良好形象，增进民族团结和谐、维护边疆安全稳定发挥了积极作用。

但是，笔者在云南省西部边境人口较少民族聚居地区调研的过程中发现，这些地区存在许多问题，如：基础设施不完善，抵御自然灾害能力还比较低，瓶颈制约仍然存在；社会事业扶持力度较小，社会事业发展缓慢；产业单一，自生能力偏弱，收入仍然较低；贫困问题仍然存在，发展不平衡问题也较为突出；等等。比如，扶持发展前，怒江州贡山县独龙江乡农民人均纯收入仅为908元，不足全国的1/5、全省的1/3，仍处于整体贫困状态。

在这些政策已实施10多年之际，本书以云南西部边境人口较少民族乡村为例，从理论与实证两个方面研究人口较少民族扶持发展政策对人口较少民族地区社会经济发展产生的影响，重点探讨的问题是：人口较少民族扶持政策目标完成的程度如何？扶持政策在人口较少民族地区实施的实际效果与政策制定的目标是否相符合？符合的程度如何？其中是否存在差异？又该如何优化与完善这些政策？

1.1.2　研究意义

1.1.2.1　理论意义

目前，随着我国人口较少民族扶持发展政策实践的深入推进，对政策实施效果的研究如火如荼，研究成果不断丰富，这为本次研究的进一步深入奠定了良好的理论基础，但总体上看关于人口较少民族扶持政策的理论研究还是过于单薄，不利于进一步用理论来指导实践。所以，本次研究综合运用民族理论、新结构经济学、区域经济政策、公共政策评价相关理论，对扶持人口较少民族发展政策的效应进行深入的思考与理论总结、提升，既可以为深入研究人口较少民族扶持发展政策积累理论知识，进一步深化民族经济学在区域政策上的理论体系，又可以为政府制定欠发达民族地区的援助政策提供一定的理论依据，还可以为我国解决其他民族地区的发展问题提供理论借鉴。从这个方面看，该课题具有一定的学术价值。

1.1.2.2　现实意义

（1）对实现全面建成小康社会的宏伟目标提供智力支持。到2020年全面建成小康社会，是我们党确定的奋斗目标。习近平总书记一再强调，“没有农村的小康，特别是没有贫困地区的小康，就没有全面建成小康社会”“一个民族都不能少”。

我国28个人口较少民族虽然人口绝对数量少，但其民族数量超过我国少数民族总数的50%。大多数人口较少民族聚居于“老、少、边、穷”地区，社会发育程度低、自然生态环境脆弱、地理区位偏远、贫困面积大而深、因病因灾返贫多。促进人口较少民族地区全面实现小康，也就实现了我国50%以上少数民族的小康社会建设目标。

总之，没有贫困民族山区的小康，就不可能实现全面小康的宏伟目标。因此，研究扶持人口较少民族地区发展政策的效应，深入讨论与思考政策效应的好坏及其原因，提出有针对性的政策改进建议，能更好地为这些地区减贫致富，与全国同步实现全面小康提供智力支持。

（2）有利于维护边疆地区的长治久安、团结稳定。云南省人口较少民族人口数量虽少，但主要分布在边境地区，其中6个民族为跨境民族，所处的地理位置和对外影响非常重要。解决这些民族的发展问题，能充分体现中国的民族政策和社会主义制度的优越性，对边疆地区的长治久安具有重要现实意义。

（3）有利于进一步改进与完善人口较少民族扶持发展政策及其工作机制。人口较少民族扶持发展政策是我国民族政策的重要组成部分。政策实施的总体成效如何？政策对这些地区的经济社会发展产生了怎样的影响，有何价值？如何在工作实践中进一步完善这些政策？对这些问题的研究分析能为政府进一步改进政策提供决策参考，不断完善民族工作机制。