二、20世纪中叶域外关于宏观调控的法律制度

（一）法国的重要立法与制度

1．经济计划调控制度

谈及法国的宏观调控制度，首先想到的必然是法国的计划调控。作为西方资本主义世界计划的发源地，法国是第二次世界大战以后进行计划立法最早、历时最长、最具特色且经济计划理论最为完备的发达国家，同时也是西欧资本主义国家当中唯一实行计划体制的市场经济国家。〔225〕早在1929年11月，法国内阁就通过了“国民装备计划”，1944年开始，法国对国有化企业实施经济计划，1946年成立计划总署，让·莫内出任第一任计划总署主任。之后从1947年到1997年的半个世纪里，法国先后实施了11个经济计划。下面，就此内容作一简单的介绍。

计划的初创阶段：第一计划与第二计划。第一计划实施的时间是1947—1953年，第二计划实施的时间是1954—1957年。这两个计划实施时，法国正好处于战后恢复时期，百废待兴，经济陷入困境。法国迫切需要通过计划的方式将有限的财富集中投入到经济重建中去。所以，这一时期法国计划的一个明显的特征就是具有强制性。也正是因为这种强制性的方式，战后法国经济的重建富有成效。1947—1953年的第一现代化与装备计划，使国民生产总值迅速增长了43. 2%，工业生产值超过了历史最高水平；1954—1957年的第二个现代化与装备计划，国民生产总值又增长了30%。〔226〕在第二计划结束时，基本上都达到预定的目标。

计划的鼎盛时期：第三计划到第六计划。第三计划的实施时间是1958—1961年，第四计划自1962—1965年，第五计划1966—1970年，第六计划从1971—1975年。这一时期计划的指导性特点最为明显，各个阶段的计划也都有着自身的特点。第三计划倡导参与国际竞争；第四计划重点在于经济、社会全面发展，国内财政和国际收支均衡协调；第五计划提出提高法国产品在国际上的竞争力；第六计划强调工业化，加强中小企业的专业化程度，淘汰不良企业。这一时期的系列计划基本上不再采用第一计划的某些强制性的手段，而更多的使用指导性的政策进行引导。这说明法国在经过战后经济恢复后，开始注重发挥市场自身的作用，减弱计划的强制性，发挥计划的指导性，通过计划与市场的配合来发展经济。事实也证明，如此施行计划的效果更好，法国经济也因此出现大繁荣，令世人瞩目。

这个时期法国的经济计划调控体系经历了由初创阶段向鼎盛阶段的转化，计划实施的效果比较好，基本上都完成了预定目标，帮助法国在战后迅速摆脱经济困境，赢得发展的新机遇。而且，这个时期的计划调控随着经济的逐步好转也在发生转变，主要是由原来的注重强制性转为注重指导性。计划手段本身也在根据经济形势做相应的调整，这正是法国经济计划能够长期、持续发展的重要原因。

2．产业政策法

法国的产业政策法主要表现在对农业的扶植方面。在农业危机和农业问题日趋严重化，农业组织不断施加压力，农民频繁举行大规模示威活动的严峻形势下，法国政府于1960年8月颁布了《农业指导法》，1962年又颁布了《农业指导法》的补充法。该法的基本指导思想是要“建立农业和其他经济活动部门相均等的地位”，具体包括三个方面的内容：一是增加农业对经济和国家社会生活发展的贡献；二是通过消除农民收入和非农民收入之间现有差异的根源，使农业公平地分享这种发展的利益；三是使农业特别是家庭农场有可能补偿它所面对的与其他经济部门比起来仍是不利的自然和经济条件。《农业指导法》的颁布标志着法国政府全面解决农业问题行动的开始。〔227〕

3．财政调控法律制度

第二次世界大战以后，法国很重视计划管理，同时它又是一个国有经济比重较高的国度，强调政府对经济的干预和影响以及中央对地方的指导。与之相适应，1959年，制定了《财政法》，开始建立系统的财政法体系。全国政治结构分为四级，即中央、大区、省、市镇或市镇联合体，其中大区行政长官、省长由中央委派，市长由地方选举产生。〔228〕与行政区划级次的设置相适应，财政级次也分为四级，但主要的财政级次仍是中央和省两级。其中，财政立法权归中央。在财政支出上，中央财政主要负担外交支出、国防支出、国家宏观调控支出和重大经济建设投资；地方财政主要负担社会福利事业支出、地方治安支出、公用事业支出和地方公共设施支出。在转移支付制度方面，中央政府对地方政府提供各种拨款和补助，并由事前审批改为事后检查其合法性。

法国财政预算约束力很强，政府预算始终遵循法制化原则，十分注重预算的法律约束。法国宪法和《财政法》等法律对预算的编制、更改都有十分明确的规定。年度的《预算法案》一经议会批准即具有法律效力，任何人无权自行变更，必须依法执行。如需更改变动，原则上只能由议会进行，即以《预算法修正案》的形式经议会批准。法国的预算包括中央预算和地方预算，法国的财政比较集中，在各级政府预算收入总额中，中央预算收入所占的比重较大，约占70%—80%。〔229〕

法国也是实行中央集权型税收管理权限的典型国家，实行中央和地方两级分税制度。税收立法权、征收权、管理权均集中于中央。中央税和地方税的法律和政策都是由中央统一制定的，地方没有税收立法权。法国的税法体系包括《税收总法典》和个人所得税、公司所得税、增值税、消费税、关税等具体税种的法律。1954年、1959年和1968年，法国政府先后进行了三次重大的税制改革。1954年，法国政府对营业税实施了重大改革，将其改为增值税，并将其确定为主要税种。1955年，增值税收入在财政收入中的比重已经达到33. 8%，此后这一比重不断上升，课征范围也逐步扩大。到1968年，法国增值税的征收范围已经包括生产、批发、零售各环节，形成了完整的增值税制度。〔230〕

4．金融调控法律制度

1945年12月2日，法国发布《法兰西银行法》，将法兰西银行以及法国国家巴黎银行、里昂信贷银行、法国兴业银行等几家大银行收归国有，并确定了法兰西银行的中央银行地位。但是，法国中央银行不如美国、德国的中央银行的独立性强。后者直接对国会负责，完全独立于政府之外；而法兰西银行仅在制定和执行政策方面具有较大的独立性，但董事的任命要经过政府内阁会议通过，而且在实际工作中有许多方面都要受制于经济财政部，在执行重大政策时需经财政部的批准。〔231〕

在20世纪70年代之前，法国金融体制监管森严，金融业严重缺乏竞争。当时，货币市场是一个仅限于中央银行（法兰西银行）、商业银行和少数被特许的非银行金融机构参与的银行间同业市场。资本市场规模狭小，私有企业发行证券要受财政部监管。而且，由于企业和私人无法进入货币市场而银行又很少参与资本市场，因此货币市场与资本市场各自为营，无法互通有无。〔232〕

（二）德国法的调控策略与制度

1．经济计划方式的调控

（1）从排斥到推进——德国经济计划产生的曲折历程

德国早在1936年就曾经制订过1936—1940年的“四年计划”，这可以算是西方资本主义国家中第一个比较正规的全国经济计划。二战后，德国实行“社会市场经济体制”，把市场自行调节与政府的干预结合起来。阿尔弗雷德·米勒·阿马克（Alfred）将这种经济模式称作“期待扩大的累进式思想”。〔233〕阿尔弗雷德的这一思想后经学者详细介绍，为当局所赏识而应用到具体的经济实践中去。

20世纪50年代到60年代中期，德国市场经济发展比较顺利，政府断然排斥制订国家经济计划，认为市场经济同经济计划犹如“一个大厅里的两个合唱团一样，是不相容的”。〔234〕“一切企业和家庭都在市场上，根据供求关系形成的自由价格自动地协调其单个的经济计划，而不需要生产过程的官方计划”。〔235〕这个时期，德国并没有制定官方的计划法律、法规。直到1967年经济危机爆发前，德国调控经济的各种方式中，唯独没有国家经济计划。之后不久，社会民主党执政，德国的国家经济计划才得以提出。

自1967年起，德国编制并实行滑动式的中期（五年）国家经济计划。但是比较日本等国家，德国的经济计划对国民经济所起的作用相对较弱。其经济计划的内容只限于诸如国民生产总值、物价等少数综合性指标。它们对微观经济单位没有任何约束力，也不规定任何具体指标，只具有指明方向、提供参考、作为建议的纲领性性质，即使政府自己也不承担必须实现的责任。政府只能利用其财政、税收、信贷等间接手段对经济单位施加影响，而微观经济单位完全有权自行其是。〔236〕但是，由于德国的经济计划有着从收集信息、听取专家意见到编制、修改经济计划，再到提交有关经济计划的报告等系统的编制程序，并先后建立若干经济计划的执行机构，其对调节经济或冷或热、实现既定经济目标所起的作用还是能够显见的。

总之，德国这个时期的经济计划反复曲折。市场经济形势好就拒绝计划调控，经济出现危机就接受计划调控。尽管在动用计划手段调控经济时也只是着手宏观，并不涉及任何具体的微观指标。但是，由于其重视计划编制程序和执行，对宏观经济调控目标所起的作用倒也显见。

（2）1967年《经济稳定与增长促进法》评析

1966—1967年的经济危机使德国各部门、各地区的经济发展失衡，国家为了更好地推进公共福利增加税负，国家财政预算面临压力，通货膨胀越发严重。为此，艾哈德（L. W. Erhard，1897—1977）政府于1966年夏制定了一项反通货膨胀计划，提出了许多旨在消除经济“过热”的紧缩政策。但由于政府在同年更迭，基督教民主联盟（CDU）和社会民主党（SPD）的联合政府成立以后，即对上述计划作了较大修改，并由社会民主党经济部长席勒（Karl Sohiller）在艾哈德的“稳定物价”的目标的基础上，又增加了另外三大目标，即“充分就业、经济增长、外贸平衡”，从而形成了宏观经济的四大目标。这些目标及其实现途径亟待法律加以确认。〔237〕

鉴于上述认识，德国联邦议院于1967年6月8日通过了《经济稳定与增长促进法》，并在1975年对该法进行了修订。该法作为宏观调控法的典范，值得我们学习和借鉴。该法第1条开宗明义地指出：“联邦和各州应该通过各种经济的和财政的措施以达到总体经济的平衡。这些措施的目的在于：在市场经济的体制下促使经济持续地适当地增长，同时保持物价稳定、高度就业和外资平衡。”〔238〕可见，宏观经济四大目标是宏观调控的主要目的，也是该法的立法宗旨。

该法第3条第1款规定：“发生危及第1条规定的各项目的之一的情况时，联邦政府应立即制定‘指导方针’，使各级地方政府、各同业公会以及企业联合会同时采取互相配合的行动（一致行动）以达到第1条规定的目的，这种指导方针应特别说明在这种形势下整个经济的各方面之间的相互关系。”一致行动原则是该法最重要的程序性规定，它要求联邦政府制定宏观调控的指导方针，各级政府和其他社会主体都应当在相应的职责范围内采取一致的宏观调控行动，禁止各当事方规避中央的宏观调控政策，甚至逆向行动。该条款的规定应该与其他法律制度配合，方能发挥更好的作用。

该法第5条规定：“在联邦财政计划中，支出的规模和构成以及准许将某种负担列入下一财政年度作为债务，都应该按照为达到第1条规定的各项目的的需要而安排之；预算中应列入在需求扩大超过国民经济的支付能力时由德意志联邦银行补充偿付债务的资金以及设置经济协调储备金的资金；全国普遍的经济活动衰退到危及第1条规定的目的时，应立即从经济协调储备金中首先提出补充补偿资金。”该条指出，财政支出要以宏观经济目标所需为限，超计划支出要遵循严格的法定程序。此外，该法第6—9条对超计划支出的具体批准程序、经济衰退时的补助性支出、经济协调储备金的储存、联邦财政计划中的备用项目、财政五年计划，以及财政补助的相关说明等都有明确的规定。

该法要求联邦各部部长应在规定期间将该部业务范围内的投资规划作为财政计划的说明材料，连同其他必要的估算资料一并送交财政部长。投资规划按急迫程度和年度划分，规定近几年的投资行为。在每一年度内列出应继续实施的和新的投资行为以及分摊到该年度的部分投资额。在发生经济衰退时，可以将适当的投资行为提前。主管的联邦部长应就这种投资任务提前的部分采取各种进一步必要的措施。

该法第19条规定：“为了防止对整个国民经济平衡的破坏，联邦政府经联邦参议院批准后可以发布法律性命令，对于联邦、各州、乡镇和县以及县际临时组合的公共特别财产和县际临时组合在《财政法》和《财政规程》规定的借款权限范围内以信贷方式筹集货币资金加以限制。这种规定不适用于乡镇、县或县际临时组合从各该地区的无法律人格的经济企业取得的贷款”。对于该条所规定的各部门在一定时期内所取得的贷款可以限制在一个最高额之内，同时还可以对特定种类或数额的贷款，特别是长期贷款或债券贷款，限制其仅能依一定的时间计划或在一定借贷条件下接受。当然，州也可以另行决定，将乡镇、县与县际临时组合超过《财政规程》的借贷款权限的部分贷款额分配给予其他需要补助贷款的乡镇、县或县际临时组合。

该法还规定由国家经济平衡发展委员会设立的国家信贷特别小组根据资本市场的情况最长每三个月要制订一个时间计划，以确定贷款顺序、贷款数额以及贷款条件。在金融市场的情况发生紧急恶化时，联邦财政部长可以同德意志联邦银行一起暂时停止时间计划的执行。这时该计划应于两周内由国家信贷特别小组重新讨论。

该法规定联邦与各州为它们各自的经济协调储备金提供资金总额在一个财政年度内不得超过其在前一财政年度的税收收入的3%，同时兼顾到各州间财政平衡和负担平衡。该法还规定，如果个人所得税根据《个人所得税法》，法人所得税根据《法人所得税法》提高时，联邦和各州应该在提高后的期间就个人所得税与法人所得税的征税收入各自向其经济协调储备金提供补助资金，资金数额按个人所得税和法人所得税提高的百分率规定。

通过对德国《经济稳定与增长促进法》的简要介绍，不难发现该法规定十分全面、细致。围绕该法的核心——宏观经济的四大目标，该法全面规定了财政、投资、信贷、金融、外贸、税收等多方面的经济政策和手段，同时规定联邦政府、地方各级政府的职责。该法相对美国1978年制定的《充分就业和平衡增长法》更显成熟，〔239〕充分体现了德国加强宏观调控的思想，对我国实行“社会主义市场经济”更具借鉴意义。

首先，不同政府部门间的协调与配合。该法强调政府与行业管理机构、联邦政府与地方政府、各经济管理部门之间的协同与配合。“一致行动”的指导方针要求各级地方政府、各同业公会以及企业联合会采取同时互相配合的一致行动；由联邦经济部长、财政部长、州代表、乡镇与县的代表所组成的经济平衡发展委员会按照联邦经济部长规定的议事规程定期开会，讨论一切经济平衡发展措施以及填补财政上信贷需要的各种办法；联邦与各州相互间应该提供为贯彻经济平衡发展的财政管理以及制订各自财政计划所必要的情报。这与我国长期以来中央和地方政府关系紧张，各级政府部门争夺地方利益、部门利益形成鲜明的对比，值得我们学习和借鉴。

其次，该法非常重视程序，对联邦政府的权力进行约束。该法第2条要求联邦政府在每年的1月向联邦议院和联邦参议院提交年度经济报告，对于专家委员会的年度意见书要提出政府意见。联邦财政计划中所设立备用项目下的支出，必须得到联邦议院的批准，并且只能从经济协调储备金或依法超出《财政法》所取得的贷款中现有资金中支付。关于财政补助，联邦政府应向联邦议院和联邦参议院连同两年内的联邦财政计划提出数字报告。报告应按财政补助的用途分列，对所列的每一类均应附有对于税收优惠以及估计收入不足的说明。在说明中，联邦政府还应该指出每种财政补助和税收优惠所根据的法律原因或其他必要原因。同时说明，在现有情况下，财政补助和税收优惠要到何时才能结束。这样的制度设计十分必要，政府的权力应当受到监督和约束。在我国，各级政府滥用职权、监督缺位，德国《经济稳定与增长促进法》的借鉴意义十分明显。

再次，主要通过财政政策调控宏观经济。该法条文不多，但涉及财政的条文却不少。财政储备金制度、财政计划、财政补助说明等规定显而易见。我国为扩大内需而实行积极的财政政策，大量发行国债，应该学习德国建立财政储备金制度以避免潜在的财政危机和金融风险。我国长期实行经济和社会发展五年计划，但是我国的经济计划都很宏大，这些战略性的宏观计划缺乏操作性。应该学习德国《经济稳定与增长促进法》的做法，制定较为具体、实际的富有操作性的规范指导宏观经济的发展。

此外，德国《经济稳定与增长促进法》在信贷、税收、外贸等方面的一些做法也颇值得我国研究和借鉴。

2．财政调控法律制度

（1）谨慎的战后财政制度。二战后，德国对国民经济进行管制，但恶劣的形势并未得到根本好转。通货膨胀、失业等愁云笼罩着整个国民经济。联邦政府利用人民对通货膨胀和失业的恐惧，以维持通货稳定为主要目标，来实现财政收支平衡。在谨慎的财政制度下，德国通过初步纳税法统一公司行业税率，不断地降低个人所得税税率和企业所得税税率。并且通过宪法规定了政府的职责和支出范围，从而控制政府的年度预算，避免支出过度。1952年联邦德国还制定了《均衡负担法》，规定二战期间未受损失的居民根据1949年6月21日的财产价值征收一次性财产税“负担平衡税”，于1979年3月31日前分108次缴清，以此用以补偿战争期间遭受损失的居民。〔240〕通过这一系列的措施，资本市场发展很快，德国经济得到迅速的恢复和发展。

然而，其负面效应也很明显。这些谨慎的财政制度由于过度地重视平衡而影响了公平。本来通过税收的调节来缩小贫富差距，然而这个时期的财政、税收制度却加深了不公平。德国的经济社会出现马太效应，强者不断追逐利益，扩充资本，越来越强；弱者薪资微薄，甚至要依赖社会保障。这些经济政策发展了经济，却也激化了社会矛盾。所以，从1966年开始，德国逐步放弃重视平衡的财政制度，通过1967年的《经济稳定与增长促进法》对国民经济进行总体调节。

（2）《德意志联邦共和国基本法》的相关规定

1949年5月8日，德国议会委员会通过了《德意志联邦共和国基本法》（以下简称《基本法》）。这部名为《基本法》，实为宪法的宪法性法律对联邦和地方政府的事权、财权、联邦和州的公开支出、税收、财政补贴和管理等方面作了明确的规定。如第104条关于支出和财政资助的分配的规定；第106条关于分税制管理体制的规定；第107条关于各州之间财政均衡的规定；第109条关于联邦政府预算和州政府预算范围的规定；第110条关于联邦预算原则的规定；第111条关于预算批准前支出的规定；第112条、第115条关于财政信用的规定。〔241〕

尽管《基本法》对政府财政权力的规定较多，但是这并不意味着其对权力的限制缺失。除了序言，《基本法》当初是有意识地作为具有约束力的法律来起草的。正如《基本法》第20条第2款所规定的，《基本法》应当拘束立法、行政和司法机关。为此，创设了联邦宪法法院这样一个特殊机构，它甚至可以宣布法律无效并给立法者设定义务。〔242〕所以，《基本法》对于政府宏观调控的权力行使是既有授权，也有约束。

综上可知，这个时期德国财政调控的特点是注重规范。所谓注重规范是指德国重视通过法律法规来明晰中央和地方的财政权，通过立法规范它们的财政行为。

3．金融调控法律制度

（1）德国中央银行及其中央银行法的构建

二战刚结束时，德国一片废墟，“帝国银行已破产并倒闭，它给德国人民留下的是战争期间印刷的成捆成捆的钞票。美国香烟代替这些钞票实行着货币的职能”。〔243〕1946年，美国、法国、英国先后在各自的占领区建立州中央银行。各个占领区所建中央银行相互独立，并无隶属关系。直到1948年，仿效美国的两级中央银行体制，在联合各州中央银行的基础上，成立“德意志诸州银行”负责发行货币、管理外汇、协调各州政策，各州中央银行在所辖区域内行使中央银行职能。1948年5月2日，在苏占区成立了德意志发行和汇划银行。1948年7月20日，实行货币改革后转变成德意志发行银行（其货币名称为“德意志发行银行的德意志马克”）。1968年，又转变成德意志民主共和国国家银行（其货币名称为“德意志民主共和国马克”）。〔244〕

1949年，根据《基本法》第18条的要求，西德政府建立了中央银行。1957年，议会通过《德意志联邦银行法》，用统一的德意志联邦银行取代之前的两级中央银行体制。德意志联邦银行由各州中央银行、柏林中央银行、德意志诸州银行等合并改组而成。其建立使得各州中央银行名义上仍为州中央银行，实际上只是德意志联邦银行的分支机构而失去独立性。另外，德国《信贷法》第1 条第1 款在定义信贷机构时进一步规定：“信贷机构是职业化或以建立商业企业所必需的规模从事银行业务的企业”。该条款随后详细列举了12 种银行业务活动。在国家层面关于银行业务的法律定义中，如此明确地将众多非银行业务领域纳入其中，德国是最为典型的。〔245〕

《德意志联邦银行法》对联邦银行的任务、组织机构、货币政策以及与联邦政府的关系等内容作了详细的规定。该法第3条要求联邦银行以稳定币值为目标，第12条规定联邦银行有义务支持联邦政府的经济方针，但这种支持不应与其稳定币值的目标发生冲突。为此，德意志联邦银行的历任行长都把稳定币值作为目标，并将保持相对于政府的独立地位作为实现这一目标的重要手段。当然，联邦银行在这方面的效果比较好，德国货币价值一直比较稳定，没有出现大的起落。

（2）金融调控法律手段的运用与发展

二战后，德国经济被破坏，旧的货币制度失去作用。为了重建经济，1948年西德进行了货币改革。改革的方法是：按10个帝国马克兑换1个新德国马克的比例更换货币和债务（但每人可以按1∶1的比例兑换60马克），用资本税建立一笔均衡战争损失基金，以此纠正债主和不动产与股票所有人之间的不公平情况。〔246〕之后，当局颁布法令，放开对生产和价格的严格管制。德国通过货币制度和价格改革，实现由统制经济向市场经济的过渡。

20世纪50、60年代，德国货币政策的重点在于维持市场经济活动环境，保持币值和物价的稳定，并兼顾财政收支平衡。因此，在1951—1962年这十几年间，德国基本上实行偏紧的货币政策。总的来看，这一时期德国的货币政策比较成功，基本实现经济快速发展的目标，所取得的成就，被称为“经济奇迹”。

1966年开始，德国爆发了经济危机，经济形势逐渐恶化。为实现经济增长、物价稳定、充分就业和收支平衡的经济目标，新政府实行扩张的财政和货币政策。1967年5月到8月间，政府先后降低存款准备金率、银行贴现率和抵押贷款利率，并在公开市场大量买进政府债券。到了1969年，经济恢复高速增长。

总之，战后德国在各占领区中央银行的基础上建立德意志联邦银行，发行德意志马克，并通过《德意志联邦银行法》对德意志联邦银行的任务、机构等内容进行规范。货币政策也是为重建经济而不断地改革和发展。这一时期其金融调控的总体特征表现为在旧有基础上的重建。

（三）日本的宏观调控立法

1. 战后的宏观调控立法

战争使日本经济遭毁灭性打击，日本国内一度出现粮食危机，煤油、电力危机，以及通货膨胀。为了解除危机、应付通货膨胀，1946年日本实行《金融紧急措施令》《银行券存入令》和《物价统制令》以冻结旧日元。为了稳定国民生活，1946年日本制定并实行了《粮食紧急措施令》《水产统制令》和《鲜果统制令》等紧急措施令。同时，为了恢复生产，日本将有限的物资和资金集中投入重点产业的生产。为了保证这种倾斜投入的有效实施，日本在1946年制定了指定生产资料和生活资料的《分配手续规则》，1947年制定了《临时煤炭矿业管理法》，1948年制定了促进经营合理化的《中小企业诊断制度》，1951年制定了提高产品质量的《工业标准化法》和节约能源、减少浪费的《计量法》《热处理法》。〔247〕

为了加强对重点产业的信贷，日本成立复兴金融金库，并通过《金融紧急措施令》对信贷优先顺序进行规制。日本的这种倾斜投入的产业政策效果非常好，重点产业迅速恢复，整个国民经济也开始复苏。日本政府开始考虑国际竞争力的问题，1952年颁布的较为体系化的《企业合理化促进法》是企业合理化的核心法律。它以减税措施、对技术人员发放津贴以及提供设备等优惠方式，促进企业技术革新，以使企业设备尽快实现现代化。〔248〕

日本经济在经历一段时期的快速发展后出现了因生产过剩所引发的经济危机。为了对付生产过剩，日本在1951年和1953年分别制定《蚕丝价格稳定法》和《甜菜生产振兴临时措施法》。同时，设立电力开发股份公司、中小企业金融公库等特殊企业以克服经济危机。这个时期日本经济立法的特点是应付危机立法，且立法都有很强的针对性。

1955—1970年日本经济进入高速发展阶段，日本积极引进国外先进技术，促进工业现代化。在此过程中，日本也逐步实现了由统制经济向开放经济的过渡。在这个时期日本颁布了大量的振兴机械制造工业和电子工业的法律，并通过财政进行大量的贷款和补助。也正是因为这一时期的发展才有后来日本成为仅次于美国和德国的第三大机械产品出口国和世界头等电子大国、强国的殊荣。

2．经济计划调控制度

二战后，日本百业待兴，经济计划对日本经济发展的助推作用充分显现出来。战后法律上最初提出的是有关粮食的计划。在粮食不足对策的《确保粮食临时措施法》中制订了“农业计划”；同时在《粮食管理法》修改时制订了“配给计划”。另外，这一时期许多有关物资供给的法律中都有对计划的要求，这些计划主要有：根据《稳定蔬菜生产销售安全法》制定的“生产销售现代化计划”；根据《甜味资源特别措施法》制订的“生产振兴计划”；根据《石油业法》制订的“石油生产计划”等。20世纪50年代以来，鉴于产业结构合理化和高度化的必要性，日本又在产业政策方面制定了一些计划性的规定，如《特定机械情报产业振兴临时措施法》《中小型钢造船业合理化临时措施法》等。此外，日本在1948—1949年制订了《经济复兴计划》，1951年制订了《经济自立计划》（因美国的阻挠未能实现）。由于战后工业化水平不高，国内通货膨胀，所以这些经济计划都具有浓厚的指令性色彩。日本编制经济计划的法律依据是《经济企划厅设置法》，该法规定经济企划厅〔249〕的任务之一是制订并推行长期经济计划。

经济恢复到战前水平后，日本大力推行经济计划。以1955年鸠山内阁的“经济自立五年计划”为开端，日本市场经济下的经济计划开始发挥作用。政府的计划开始引导经济发展方向和政策的决策方向，日本的经济计划由指令性向指导性转变。直到今天，日本指导性计划的性质都没有改变。1958—1962年的“新长期经济计划”、1961—1970年的“国民所得倍增计划”以及1964—1968年的“中期经济计划”都是围绕实现日本经济高速发展和提高国民生活水平的基础上制订的。这些计划基本上都超额实现了预定目标，促成日本经济的飞速增长。

日本计划调控的成功得益于其计划调控目标的切实、合理。日本这几个经济计划都抓住了经济发展中的主要矛盾，所提计划具体、可行，在经济运行中发挥了积极的引导和调节作用。如上述4个计划涉及了设备近代化、化学工业化、社会公共设施、产业结构、国际经济合作、对外贸易、科学技术、劳动力利用、国民生活质量等众多具体部门和方面。而且，日本的经济计划都是通过法律或法案的形式公布的，“计划所蕴涵的实质法律意义进一步显现出来，并且也被赋予了法的形式意义”。〔250〕其中，利用法律手段对产业活动进行管理，是日本制定和推行产业政策的独到之处。〔251〕正是这些可行性比较强，关系社会经济关键领域的计划措施促使这一时期的日本经济高速增长。

3．财政调控法律制度

（1）财政立法。1945年前的日本宪法没有对财政立法作规定，1945年11月3日公布的《日本国宪法》要求将相关国家基本财政事项纳入财政法中。1947年3月31日，日本制定了《财政法》。该法第1条规定，中央政府的预算以及其他财政基本问题，依据本法规定。可见，《财政法》是日本有关财政的基本法律。该法由财政总则、预算区分、预算、决算和杂则共计5章47条组成。其中第一章财政总则部分主要介绍了财政收支划分制度；第二章预算区分用三个条文简单说明了预算年度、经费和分类；第三章预算部分主要是关于预算的内容、编制和执行；第四章规定了决算的内容；第五章是一些其他规定。

1948年7月7日日本制定《地方财政法》，第1条开宗明义，说明该法的目的是通过制定与地方财政运行及中央财政与地方财政关系等相关的基本原则，确保地方财政的稳健性，促进地方自治发展。该法共计37条，包括地方财政运行的基本原则、预算的编制和执行、地方政府年度之间的财政运行考虑和财源调整、地方债的发行、限制和偿还、公营企业管理、地方政府支出、地方税费以及地方债等众多内容。

1955年5月，日本政府颁布了《妥善发放补助金法》，规定了申请和决定补助金的有关事项以及其他预算执行中关于补助金的基本事项。〔252〕1956年5月，日本颁布了《关于国家债权管理等的法律》（1971年6月修改）。该法规定了妥善管理国家债权业务所必需的机构和手续，还规定了变更、免除国家债权的一般标准和设立国家债权合同的必要条款。

（2）税收法律制度。日本的税制，经过不断发展，特别是二战后受美国的影响，建立了以申告纳税制度和所得税的综合课税为中心的税制，形成了现代日本税制的基础。〔253〕日本税收的基本法是《国税通则法》，该法制定于1946年4月，目的是制定关于国税的基本事项与共同事项，完善税法体系的构成，明确关于国税的法律关系并谋求税务行政的公开，以有益于国民适当而圆满地履行纳税义务。该法主要对缴纳义务的确定、缴纳与征收、纳税的延期与担保、国税的退还与退还加算金、附带税、国税的更正与征收及退还的期限限制、国税的不服审查与诉讼等做出规定。

1959年，日本制定了《国税征收法》，目的是通过规定国税的滞纳处分和其他有关征收手续的履行所必要的事项，使国民正确履行纳税义务，以确保国税收入。该法还确立了国税优先的原则，对国税与其他债权的关系进行了调整。日本的《地方税法》公布于1950年7月，该法主要规范道府县税和市町村税等地方税收活动。《地方税法》按税种分别规定，第一章为总则，第二章为道府县普通税，第三章为市町村普通税，第四章为目的税，第五章为都等与固定资产税的特例。日本其他方面的单行税法还有《法人税法》《所得税法》《继承税法》和《关税法》等。〔254〕

（3）财政投融资调控制度。二战后，日本重视利用财政投融资调控宏观经济。1953年日本建立了财政投融资制度，协调财政政策与银行货币政策的关系，重视对财政和金融职能的综合利用，取得巨大的社会、经济效益。

日本财政投融资调控制度的特点：一是将社会储蓄资金与财政资金集中投入基础产业的建设和生活环境的改善；二是根据经济的景气状况与否，调整财政投融资的规模；三是根据国家产业政策适时调整财政投融资的重点，如20世纪40年代财政投融资的重点是煤炭、电力、钢铁等，到50年代则向石油化工倾斜；四是通过财政投融资政策扶持中小企业发展，促进市场竞争。根据日本的《临时煤炭矿业管理法》《中小企业近代化促进法》《农业现代化资金支助法》《甜菜生产振兴临时措施法》等相关的立法，上述投融资调控制度的特征可以窥一斑而知全豹。

日本这个时期财政调控的总体特征是规范调控。通过《财政法》以及一些具体的财政投融资调控法律制度进行规范，对战后日本恢复和发展经济起到十分重要的作用。在长期的财政法律制度建构与完善上，也逐步形成了自己的风格。

4．金融调控法律制度

（1）银行法。1957年5月27日，日本政府以第135号法律公布了《日本银行法》，该银行法是政府为了利用金融手段进行宏观管理而制定的。在日本，每一个“企业集团”由一个中心银行领导，每个中心银行又受控于国家银行。因此，政府能够通过金融政策有效实行国家干预。日本的中央银行即日本银行和英格兰银行产生和发展的历史过程完全不同，它并不是随着经济、金融业的发展从商业银行中逐步分立出来，而是一成立就完全具备了中央银行的职能。〔255〕《日本银行法》对日本银行的主要任务、经营处理、监督管理等都作了详细规定，使得日本银行在战后的经济发展过程中有效地发挥了中央银行的职能。

为了恢复经济，配合倾斜发展的产业政策，日本战后还制定了很多政策性银行法。1950年，为了加强产品的国际竞争力，发展对外贸易，颁布了《日本进出口银行法》。进出口银行由政府出资设立，旨在促进本国设备和产品的出口，引进国外先进技术和设备，加强与国外的经济技术交流。1951年，因为民间很多银行不愿进行一些长期融资，制定了《日本开发银行法》。开发银行由政府出资设立，主要是配合国家产业政策向煤炭、电力、化工等国家倾斜发展产业提供贷款。此外，主要的政策性银行法还有《住宅金融公库法》《中小企业金融公库法》和《环境卫生金融公库法》等一系列的政策性银行法。这些法律的共同特征是以国家特定时期的产业政策为导向而制定。

（2）金融调控法律手段的运用与发展。二战后，为解决生产混乱、物资匮乏的局面，日本政府通过冻结存款限制物资抢购。为了使这种极度紧缩的货币政策不过度冲击经济，政府通过政策性银行为一些企业提供长期融资。同时，从超平衡预算的盈余和国债的偿还中吸取资金，贷于民间银行，又在公开市场上买进国债，将资金还原到民间去。〔256〕政府通过这一系列的缓和措施，很好地稀释了从紧的财政、货币政策的消极影响，稳住了日本经济。

1953—1958年，为配合国家产业政策，日本政府制定了支持煤炭、电力、钢铁等重点产业的货币政策目标。日本银行提供大量低息资金给各个金融机构，保证各大产业单位能够得到生产所需资金。另外，通过相关政策性银行对重点产业实行低利率优惠和贷款优先的政策。这些措施有效促进了经济的发展，为60年代的经济腾飞做好了准备。1960—1970年是日本经济腾飞的十年，工农业都得到长足发展。此时，政府继续实行低利率政策，鼓励金融机构大力开展借贷，通过货币政策和财政政策的有效配合，促进经济的快速发展。这个阶段日本的货币政策目标是在经济发展的基础上稳定物价，保持收支平衡。

日本战后金融调控制度是辅助性的，通过建立诸多政策性银行和制定政策性银行法来支持国家的产业政策，国家的货币政策也在于保障各大产业部门能够获得所需资金。可以看出，这个时期日本对财政调控和财政政策的重视程度明显高于金融调控和货币政策。

（四）美国宏观调控立法的创新

1．财政调控法律制度

美国1946年《就业法案》没有促成新的美国财政政策，但是这项法案的主要贡献是它批准成立了经济顾问委员会。这大大增加了专业经济学家在财政政策决策过程中发挥重要作用的可能性。〔257〕然而经济顾问委员会在其早期成立的岁月里，并没有积极参与到国家财政政策的制定中，这多少有些令人遗憾。但是，经济发展委员会提出，税率的设定要为平衡预算和就业与国民收入提高的前提下偿付债务提供盈余。这些税率一经设定就不再改变，除非国家政策和国家生活条件发生巨大变化。〔258〕这有利于保证财政收支的稳定。此外，经济发展委员会的1947年声明、1948年声明等影响了之后十几年的财政政策。委员会所提议的方案很多涉及到财政预算，而美国的预算制度在二战后也是几经变革。

20世纪50年代前，美国采用目标预算，控制预算和支出，防止政府部门滥用财政资金。但由于政府不断地修改预算编制方法，导致预算越来越复杂，可预见性越来越差。50年代以后，实行绩效预算，预算方法多种多样，但是最后都回归到对政府各部门的业绩考评上。这很好地简化了之前复杂的预算编制方法。60年代后，随着政府支出水平的不断提升，政府改革预算，推行规划—计划预算制度。该制度是将规划目标的确定、项目计划的选择和多年期预算执行融为一体，既涵盖了预算的控制、管理功能，又发挥了规划功能；既考虑了政府宏观方面的作用，又考虑了微观方面的问题。〔259〕该制度注重个别支出合理性的考量，加强了预算的主动性。

2．金融调控法律制度

（1）战后美国银行法的变化。在战后20多年的时间里，美国经济迅速增长，这一时期的美国金融调控法律制度相对稳定。这些稳定的金融调控法案对美国经济的稳定运行起到了重要的作用。1951年，银行利率不再与财政债券挂钩，联邦储备系统摆脱财政部的控制，开始独立制定和实施货币政策。

1956年，美国国会还通过了《银行持股公司法》，禁止持股公司跨越州界控制子公司的非银行业务。1966年，通过了《银行合并法》，建立了银行合并的指导方针。〔260〕

（2）金融调控法律手段的运用与发展。二战结束到20世纪50年代末，美国货币政策的主要目标是促进就业。1946年2月，杜鲁门总统签署《就业法案》，明确提出要促进最大限度的就业、生产和购买力。1952年，艾森豪威尔执政后延续了杜鲁门的做法。在货币政策上控制货币供应量与经济增长的平衡，其对杜鲁门的物价、工资管制的改革取得成功，但失业率明显上升。这个时期美国的货币政策尚属于探索阶段，功能有限。其特点是反经济周期和刺激经济增长。〔261〕

20世纪60年代初期，美联储通过宽松的货币政策增加就业、刺激经济；60年代中期采取紧缩的货币政策应对赤字财政所引发通货膨胀。但是，由于紧缩过度物价没有下降反而上升，同时给就业也带来了压力。这个时期美国货币政策的特征是紧盯利率，将利率调节作为调控的主要手段。〔262〕因为当局认为利率变动会影响货币需求，所以可以通过货币供应量的调整控制银行利率，然后影响货币需求，最终影响社会经济。

（五）英国宏观调控制度的特点

1．混合市场经济体制的建立

混合市场经济体制是计划经济和市场经济相结合，也就是国家干预机制和市场自由竞争机制相结合的体制。可以说，20世纪之前的英国采用的都是自由放任的市场经济，没有国家干预的形式。但1929—1933年那场震撼世界的经济大危机，打破了“生产会自动创造需求”的神话，主张完全由市场调节、反对国家干预市场的古典政治经济学也被主张国家干预市场的凯恩斯主义所取代。〔263〕英国政府和大多数资本主义国家一样，开始调整自己的放任政策，实行宏观调控的经济计划。但直到二战以后，英国推行凯恩斯主义的国家干预机制都是有限的，市场经济依旧是主导。例如，即使在国有化最强盛的时期，也不过是20%的经济部门实现了国有化。〔264〕

值得一提的是，英国的国有化和苏联的社会主义经济管制是有本质区别的。市场管制是政府对市场方方面面的管控，没有私有企业存在的空间，而英国的国家干预只是对市场经济做些调整而已，本质上依然是资本主义国家。二战以后，英国一度是以宏观经济为主、市场化为辅的混合经济体制。但这样的体制在撒切尔夫人时期进行了改革，大规模的国有企业被还原成私企，国家干预的范围被缩小。在现代经济活动中，国家干预依然是不可或缺的手段，但经济体制还是市场调节为主、宏观经济政策为辅的混合经济体制。

2. 国有化法和社会保障制度

国有化法最先从银行业开始的。1945年12月，英国颁布了《英格兰银行法》，作为建立国家银行的法律依据；1946年颁布《煤炭工业国有化法》，政府用1. 6亿英镑的补偿费，将全国800多家公司收归国有，并建立煤炭工业管理局统筹经营；1948年颁布《煤气事业法》；1950年通过《钢铁工业化法》；1949年颁布《冶金工业国有化法》，实现国家对冶金工业的控制。〔265〕

这些国有化法极大地扩展了英国经济法调整的范围，通过国有化立法，英国政府将大部分关系国家经济命脉的企业部门收归国有，以此加强国家对经济的干预。同时，国有化运动保证了政府对一些高新产业进行大量资金的前期研发投入，有利于产业的技术创新，有利于整个国家和社会的进步，有利于公共利益。20 世纪50 年代，工党领导人盖茨克尔（Gaskell）开始考虑放弃国有化的口号，他在反思国有化政策时写道：“我们必须在消除竞争的浪费和毁坏竞争精神的损失之间权衡利弊。”〔266〕

与国有化法并行的是社会保障制度。二战之前，英国就已经建立起福利国家的框架，但由于有关社会福利的各项法案、法令和规定缺乏统一的原则和标准，管理机构各行其是，所以降低了实施效果和并引发一系列社会矛盾。为了改变这一形势，1941年英国政府成立了以贝弗里奇（W. Beveridge, 1879—1963）为首的“社会保险及有关福利联合委员会”，负责社会保障制度的有关事宜。1942年，贝弗里奇提出了《社会保险和联合服务报告书》（Report on Social Insurance），该报告提出了建立福利国家，实行全社会的公民保障制度。随后，1945年英国政府通过了《家庭津贴法》；1946年通过了《国民保险法》，几乎每个公民都可以享有失业、生育、死亡、孤寡、退休等方面的保障；同年，英国还颁布了《国民工伤保险法》和《国民健康服务法》；1948年颁布了《国民救助法》，标志着济贫法实施的终结和社会救助制度的正式建立。上述五部法律共同构筑了英国福利国家的社会保障法律体系。〔267〕通过颁布一系列的社会保障法规，英国建立起了从家庭补助到各种社会保险，从健康服务到国家救助的比较完整的社会保障法体系，福利国家制度基本确立。

3．经济计划法

1929—1933年经济大萧条后，凯恩斯的国家干预理论逐渐取代了“自由放任”的古典经济理论在英国宏观经济指导思想中的统治地位，英国市场经济中国家干预的因素不断增多，导致了宏观经济计划立法的出现。〔268〕 从1947年开始，英国政府发布一年一度的《经济概览》报告，对未来一年的经济进行预测，并就若干方面提出指标，英国这种年度《经济概览》形式的经济计划延续到50年代。60年代初，英国面临国际收支危机，英国政府为了寻求发展经济的新办法，又发布了三个“计划文件”，它们分别是《1961—1970年全国计划》《1964—1970年全国计划》《目前任务：到1972年的经济估计》。与此同时，1962年英国政府成立了国家经济发展委员会作为主要的计划机构，国家计划发展总署也同时成立起来。70年代中期，英国工党政府发表的《英国工业再生》白皮书实际上也具有国家经济计划的性质。〔269〕

经济计划法是英国政府在推行国有化法的基础上，经济法调整范围的又一次扩大。早在1947年的法案中，英国政府就明确了订立经济计划的宗旨和目的：“根据国家整体的利益，通用全国的资源”，“逐步建立比较理想的全国经济计划机构”。〔270〕

4．财政调控法律制度

1945—1951年，英国政府主要通过财政政策来调控经济，促进就业。〔271〕这一时期的财政政策目标对内是促进就业，恢复和发展经济；对外是保护英镑，发展对外贸易。在首相艾德礼（C. R. Attlee，1883—1967）的得力助手、财政大臣克里普斯（Sir S. Cripps，1889—1952）的主持下，当时政府采取了表面上似乎相互矛盾的宏观调控制度：一方面紧缩私人消费，另一方面扩大“公众福利”。〔272〕当时，主要通过提高税率、减少进口等方式紧缩私人消费；通过增加政府的公共支出扩大公众福利。但是，这种调控制度的弊端是财政赤字的扩大，这给经济的持续发展带来了不好的影响。

1952年开始，英国通过松动银行信贷、银行协助发行公债弥补财政赤字，经济获得新的发展。20世纪60年代，英国曾采用控制工资增长的财政政策去抑制通货膨胀，但没有成功。此后，英国一直实行比较宽松的财政政策以刺激消费和投资。这种持续宽松的财政政策扩大了财政赤字和通货膨胀率，并最终促成70—80年代经济的“滞胀”局面。

英国的预算法包括中央政府预算、地方政府预算、预算外专用基金和国营企业财务。其中，中央政府预算由财政部编制，经内阁会议讨论通过后，提交议会批准，预算期为一年。每年11月份政府先发表《秋季声明》，即政府提交议会的正式预算报告草案。12月份政府各部门将本部门的财政年度支出概算提交财政部，经财政部汇总后形成预算方案。第二年春季，财政大臣向下议院提交《财政状况与预算报告》。最后，英国议会在7月份对《财政法案》进行表决。〔273〕

5．金融调控法律制度

由于战后的英国仍然是世界的金融中心，所以英国比任何国家都要关注国际收支和对外投资。在20世纪50、60年代，为了平衡国内外经济目标，英国实行时紧时松的货币政策。1951年，英国实行从紧的货币政策以应对通货膨胀。到1954年，通货膨胀得到有效控制，失业率开始上升，英国政府为了解决就业问题，又开始实行宽松的货币政策，这导致了物价水平的飞涨。到1957年，通货膨胀引发了英镑危机，英国政府转而又实行紧缩的货币政策。〔274〕1958年，通货膨胀控制住了，但失业人数达到战后的顶峰，英国政府在1959年又实行宽松的货币政策。情况好转后不久，1961年又出现英镑危机，英国政府在1962年开始又实行从紧的货币政策。然后又是出现通货膨胀，1963年开始实行宽松的货币政策。接着，1964年爆发危机，1966年开始又实行从紧的货币政策。

英国经济学家批评这样的货币政策是一种“停停走走”的政策，认为这是导致英国的经济增长率落后于欧洲经济共同体的其他国家和日本的原因之一。〔275〕英国这个时期货币政策反反复复，一方面是由于所面临的经济形势不断地变换，另一方面也与保守党和工党两党轮流执政有关。因为，保守党和工党所奉行的经济理论是不一样的，这难免不带来两党所推行货币政策的差异。与此同时，1946年2月14日，英国国会通过了《英格兰银行国有化法案》，将英格兰银行收归国有，并具备了控制其他银行的权力。1946年英国政府根据国有化令重新颁布的《英格兰银行法》确立了英格兰银行作为中央银行的地位，其基本职能是：（1）发行的银行。英格兰银行享有在英格兰和威尔士发行钞票的垄断权；（2）银行的银行。凡在英国经营业务的银行都由英格兰银行管辖，管辖的目的是维持金融秩序；（3）政府的银行。英格兰银行可以代理国库、经营政府收支、经理国家债务并代表政府参加国际金融机构。〔276〕