一、国外宏观调控法律设计的主要调控模式

（一）美国

美国是西方资本主义国家中较早产生宏观调控法的国家。美国的市场经济是自由主义式的市场经济，主要依靠市场为导向，其宏观调控立法受该市场经济模式的影响，所形成的国家宏观调控模式也与其他国家存在较大的差异，其具有如下三个特征：

首先，以金融调控法律制度为主。罗斯福新政时期，罗斯福政府为应对经济危机颁布的《紧急银行法》，主要在于政府加强对金融体系的掌控，稳住银行。〔190〕20世纪70年代以来，美国出现了滞胀和失业。在这一历史背景下，美国对《联邦储备法》进行修正，规定联邦储备的货币政策是促进美国经济发展的重要手段。〔191〕在美国的宏观调控体系中，金融调控是居于主导地位的，国家主要通过对银行的调控以及制定货币政策实现经济的持续、稳定增长。

其次，一般都是采用间接调控方式。在西方主要资本主义国家中，美国极其鼓励自由竞争，限制政府过度干预市场，其宏观调控的间接化程度也最高。与法国、日本等国家不同，美国一般不采用计划法或产业政策法等直接的宏观调控方法。美国主要通过财政法、货币政策、税法来调控经济。经过罗斯福的新政实践，人们认为，相比之下，运用财政杠杆进行调节比搞计划调节具有明显的优势。政府用借款的办法增加开支，只会获得朋友而不会树立敌人；而实行计划调节则涉及重新安排生产与分配结构，很容易触及不同集团的既得利益。〔192〕美国这种调控的特性与美国的文化也相关，美国是一个崇尚自由的国度，他们对自由竞争有着天生的向往，人为干预经济总是不太能被理解和接受。他们甚至觉得一些产业政策、计划、人为的重新安排和分配有违宪之嫌。而在干预不可避免的情况下，间接的调控方式不至于破坏市场自身的调节功能，同时又能对经济起到一定的导向作用。这些决定了美国的宏观调控模式主要是一种间接的调控。

最后，具有临时性和短期性。美国政府的短期经济调节主要通过间接的财政制度和货币政策实现。财政制度主要表现为国家直接投资、财政转移支付、财政补贴、税收扶植等法律手段；货币政策主要表现为调整存款准备金率、银行贴现率以及公开市场业务。美国宏观调控行为的短期性是有其原因的。一方面，美国民主、共和两党常常交替执政，两党的执政理念、施政纲领、经济政策不一致，导致其经济调节行为具有短期性的特征。另一方面，美国的宏观经济调控更多的是应对危机，一旦渡过经济危机，政府的调控就减弱很多，这也导致美国宏观调控模式具有临时性和短期性的特点。

（二）德国

德国的宏观调控模式是社会市场经济调节模式。德国是市场经济体制的国家，但作为第二次世界大战的战败国，战后德国的经济处于瘫痪状态，国民经济濒于崩溃的边缘。战后的德国非常重视市场秩序的重建，保障市场机制作用的发挥，政府通过间接的干预，促使经济向良性循环的方向发展。〔193〕1948年西德货币改革后，德国便正式确立了这一经济调控模式。二战后的二十多年，德国虽然注意到国家对宏观经济的调节，但这种干预毕竟有限，很多宏观经济的调节都不是全局性的。1967年联邦议会通过了《经济稳定与增长促进法》，规定在实施经济政策时，必须注意总体平衡，同时要采取措施，在市场经济秩序范围内达到物价稳定、充分就业、对外经济平衡和适度的经济增长。〔194〕这一时期，国家对宏观经济的干预得到加强。1990年两德统一后，社会市场经济调控模式在全国才得以推广。

德国社会市场经济调控模式的特点有如下几个方面：

首先，以市场为经济调节的基础，辅以适度的国家干预。市场是第一位性的，凡是市场能够解决好的都应该让市场自己去解决。德国的社会市场经济坚持这样一条原则：凡是市场失败的地方，国家干预或参与就是合适的，如治理环境等；凡是国家能够比市场机制提供更好服务的地方，国家就应当积极参与，如公路、桥梁、电力、铁路、通讯等基础设施建设等。〔195〕

其次，不排斥国家对经济的直接干预。市场经济本质上是反对国家的直接干预的，然而在联邦德国并不排斥计划法、产业政策法等的运用。联邦德国各级政府一般都有经济计划，但是这些经济计划通常是通过财政、税收等手段实现的。其中，税收手段还是纵向财政平衡的主要形式。类似的经济政策也是一直在推行，但始终未能提出明确的产业政策。直到1967年通过《经济稳定与增长促进法》后，政府才开始制订明确的中期经济计划，全面推行产业政策。1968年，政府又制定了《部门和地区结构政策的基本原则》，把产业结构政策用法律的形式固定下来。

同年德国出台《煤炭适应法》，通过煤炭公司的重组，使煤炭的生产能力有计划地、逐步地适应能源经济的发展，解决鲁尔区煤炭产量过剩的危机。1970年《改善区域经济结构共同任务法》生效，使鲁尔区的结构调整得到区域政策的支持。1975年德国钢铁工业出现大量生产过剩，政府通过对钢铁业发放投资津贴的方式，对经济转型的社会冲击实行“减震”的“适应性”措施。〔196〕此后德国迫于财政压力开始改变消极应付危机的产业政策定位，以市场竞争为前提主动地陆续扶持电子工业、生物技术、微电子技术、计算机信息技术等新兴产业的发展。20 世纪90 年代中期，德国联邦政府又通过“生物园区竞争计划”全力推进在德国具有良好生物技术研发基础的生物技术产业的发展。〔197〕21世纪后为应对新工业革命的冲击，德国政府于2006 年发布《国家高技术战略》，首次在国家层面发布中长期创新战略，将创新驱动发展战略作为后续制定产业政策的指导思想，即提高渐进式创新模式对激进技术创新的容纳度，充分发掘创新的潜在经济价值，以创新促进本国产业升级和商业模式创新。〔198〕2010年，德国联邦政府推出《国家高技术战略》的升级版——《国家高技术战略2020》，针对气候和能源、健康和营养、交通、安全及信息通讯等五大重点领域展开优先示范项目以实现德国工业绿色发展，同时特别强调了产业集群化战略。欧盟于2012年10月发布的《指向增长与经济复苏的更强大的欧洲工业》明确设定了“再工业化”战略目标〔199〕。为响应欧盟的产业政策，2013 年德国聚焦制造业领域进一步推出《德国工业4. 0 战略计划实施建议》（简称“工业4. 0”计划），延续对中小企业创新及产业集聚的支持政策，并突出强调了“官产学研”结合的目标实施战术途径。〔200〕依托灵活的产业政策与强劲的实体经济，德国形成全球高端制造业的领先市场。

最后，重点采用货币政策进行宏观调控。由于德国历史上曾经历过第一次世界大战后和第二次世界大战后两次恶性通货膨胀，人们对通货膨胀有一种特殊的反感和畏惧，认为稳定的和有效的货币体系是经济发展的重要前提。因此，与英、美宏观调控手段相比较，德国主要用货币政策来稳定经济，而不是主要用财政政策来刺激经济。战后德国的历届政府都把稳定货币和防止通货膨胀作为国家干预经济的一个重要目标，同时在宏观调控中突出强调货币政策的运用和中央银行的独立性。

战后初期，德国出台《币制改革法》（1948年）和《兑换法》（1948年）进行货币改革，以重建货币秩序。1957年联邦议院通过《德意志联邦银行法》，将各州的中央银行和德意志州际银行合并，创立了世界上独立性最大的中央银行——德意志联邦银行，将维护币值稳定作为联邦银行的首要任务，并明确规定不允许德意志联邦银行向联邦政府或州政府贷款，从而从法律上确保其“信贷独立性”，使在具体货币政策的制定与实施上免受政府的干预。〔201〕此后德国始终坚持联邦银行体制的独立性，还通过颁布《货币法》《银行法（信用业法）》《德国合作银行法》《储蓄银行法》和《投资银行法》等一系列法令保证联邦银行发挥稳定货币的作用、落实货币政策、抑制通货膨胀，促使德国经济在战后迅速恢复，并得以可持续发展。〔202〕

1974年起，联邦银行对整个银行体系实现宏观管理和监督，每年都预先宣布次年货币供应量增长率指标，并将其货币政策的中间目标从调控商业银行的信贷规模转向年度中央银行货币供应量，这一货币政策体系在具体实施中取得了满意的效果。〔203〕1994年，德国国会通过《德意志联邦银行法修正案》，将“联邦银行在规定限额内对政府机构、专门公共财产机构提供短期保证贷款”的条文予以废除，切断了央行与政府的直接信贷关系，从而在资金运用方面进一步强化了央行的独立性。〔204〕

两德统一后，欧共体成员国首脑于1991年签署《欧洲联盟条约》（即《马斯特里赫特条约》，以下简称《马约》），单一货币的建设正式启动，并进入欧洲货币联盟的第三个阶段，即实现统一的货币“欧元”、统一的欧洲央行和统一的货币政策。在《马约》的谈判中，德国坚持欧洲中央银行的独立性，坚持将保持物价稳定作为欧洲央行唯一的货币政策目标，并促成《马约》从机构独立性、人事独立性、资金预算独立性等三个角度保障中央银行的独立性原则。为保证欧元的稳定、防止欧元区通货膨胀，欧盟于1997年在阿姆斯特丹首脑会议上制定《稳定与增长公约》。1999 年初，欧洲央行成立以后，德国央行作为欧洲央行的组成部分，在货币政策方面执行欧洲央行的货币政策，但其主要目标依旧是维护本国货币的稳定。

为了适应欧洲货币联盟及一体化的进程，德国于2002 年颁布《德意志联邦银行法第七修改法》，调整后的法律并没有改变德国央行的基本职能，而是在欧洲央行的体系下重新构建了其体系。〔205〕2008年德国颁布《金融市场稳定法》以应对金融危机。欧债危机爆发后，为维护欧元区体系的稳定，欧洲央行在反对声中于2012年推出了直接货币交易计划（OMT计划）以保证货币政策的有效传导和货币政策的单一性。但欧元持续下跌增加了德国出口的竞争优势，德国凭借稳健的货币政策，配合实施“债务刹车计划”，在欧债危机中逆势增长，银行业在金融危机中仍保持稳定。

概言之，德国的社会市场经济调节模式自成特色，这与其在市场调节基础上的经济调控方式是分不开的。与美国不同的是，德国并不排斥国家对经济的直接干预。所以，德国的经济计划调控相对美国较为发达。

（三）日本

日本的宏观调控是政府主导型模式，其特色是强有力的经济计划和富有成效的产业政策。二战后，日本经济招致毁灭性打击。日本一方面要在战争的废墟上重建经济，另一方面要赶超英、美，外部压力以及本国国情都决定了日本不能走英、美等国家经济发展的漫长道路。为此，日本选择政府主导型的宏观经济调控模式。日本这种模式既富有效率，又能促进经济的持续、高速增长，在资本主义国家中堪称典型，其实质是将欧美国家市场经济体制经验与本国市场经济发展的具体状况相结合。这种宏观调控模式的显著特点是：

首先，强有力的经济计划。日本战后发展经济的一个主要方式是制订经济计划，主要有三种：一是中长期经济计划，其作用是说明计划期内政府的政策目标及实现目标的政策手段。中长期计划由企划厅做出，一般为5—7 年；二是年度经济预测，由企划厅做出，用以说明政府下一年度的政策要点及经济状况的预测，通常被作为政府编制预算的依据；三是国土开发及地区开发计划。〔206〕日本的这种经济计划具有连续性和稳定性，能够看出政府调控经济的整体趋势和经济的未来发展方向。由于经济计划为私人企业生产经营计划提供了比较准确的经济情报，加之政府把计划诱导和政策刺激结合在一起，因此对企业具有很强的指导性。〔207〕值得一提的是，经济计划通是过议会以法律或法案的形式公布，因此，“计划所蕴涵的实质法律意义进一步显现出来，并且也被赋予了法的形式意义”。〔208〕

其次，富有成效的产业政策。与一些国家重点扶植某一企业不同，日本的产业政策所扶植的是一个产业。通产省作为产业政策的制定与执行部门，其主要的职能便是引导、发展有前景的产业，加速淘汰一些没有竞争力的产业。在20世纪40年代末到50年代中期主要扶植电力、运输产业；50年代中期到60年代中期主要扶植的是汽车、电子产业；70年代中期以后则主要扶植电子计算机产业；进入21世纪以后，主要扶持网络、信息、航空航天和尖端科技（如医疗、机器人等）产业。这种不同时期不同扶植的产业政策紧跟社会、经济发展的潮流，体现了日本产业政策调控的灵活性和针对性。

最后，经济计划具有很强的针对性和可执行性。制订经济计划的正式程序是由内阁总理大臣向经济审议会提出请求，要求他们准备一个全国经济计划，经济审议会准备好报告后再提呈交内阁大臣。当这个报告被内阁会议采纳时，它就变成了政府管理经济的一个指导方针。不得不说的是，日本的经济审议会是一个咨询委员会，成员由大企业董事长或总经理和准机构的官员组成，还包括一些学者、工会领袖和消费者代表。因此，整个经济计划制订过程其实是企业界和政府之间的信息和观点的交流过程，这样制订出来的经济计划显然不同于直接由政府制订的计划，具有更强的针对性和可实施性。

总之，日本的经济调控行政性色彩非常浓厚，这与其战后重建经济自然是分不开的。为了在战后尽快恢复经济，受实用主义的影响，凡是有利于经济发展的方法，不管是土生的，还是舶来的，不论是姓资的，还是姓社的，都被拿来采用。〔209〕而且，日本号称大和民族，集体主义本位是其民族之魂。所以日本经济的计划调控与其民族特性也有关联。正如1949年成立的新中国一样，集体主义原则导向下的经济调控必然是强力政府在主导，必然注重对经济计划、国家产业政策的运用。

（四）法国

法国对宏观经济的调控主要是计划调控模式。法国是一个有着计划调控传统的国家，早在1929年11月，法国内阁就通过“国民装备计划”，决定在五年内拨款50亿法郎，用于内政、公共建筑、卫生和社会救济、农业、公共工程、商业船队、电报与电话建设等。〔210〕之后，从1947年到1997年，法国政府共实施了11个经济计划。由于与现实经济形势的脱节，法国经济计划也在慢慢退出历史舞台，并在2006年撤销了服务60年的计划总署。鉴于经济计划贯穿法国宏观调控的历史，我们有必要对其进行探讨。法国的计划调控有以下几个特点：

首先，法国的经济计划具有多面性。工业、农业、交通、文化、教育、卫生等无不囊括，但轻重缓急视经济发展情况而定，并根据预测而予以适当调整。〔211〕在国家经济发展计划的基础上增加了地区计划和社会发展计划，再辅之以中期计划及短期计划。法国的计划模式突破了单一的经济领域，渗透到社会等领域，并广泛覆盖在各个产业及部门。

其次，法国计划调控的灵活性。法国的计划调控不是一成不变的，伴随着经济形势的变化，法国的计划调控也在不断的调整。法国在1947年后，先后共实施了11个经济计划，每一次计划的制订与实施都是对当时经济形势变化所做的调整。这种主动适应市场经济形势的调整正是法国计划调控得以长期执行并行之有效的重要原因。

再次，法国的经济计划突出了协商性。经济计划的制定过程是政府和各界人士充分讨论协商的过程，通过协商，沟通了政府和各界人士对社会经济发展的认识，使计划的目标、方针、政策兼顾了各方的利益。这是计划成为社会各阶层和各个经济主体的共同纲领的基础，也是法国指导性计划得以实施的最重要的保证。〔212〕

最后，计划具备执行性。法国的国家计划一经国民议会通过，政府各部门必须执行。各部门还要制定实施计划的配套政策，特别是发挥财政、金融对实施计划的促进作用。此外，法国还采取合同制的形式，增强了计划执行的严肃性。国有企业被当做法国实施计划的重要手段。〔213〕

概言之，法国是资本主义计划的发源地，法国的市场经济体制以“计划化”而著称于世。法国不像美国政府那样主要依靠财政金融杠杆对市场秩序和环境进行调整，而是注重运用计划手段对国民经济进行调节和干预。〔214〕经济计划是法国实现经济发展导向的重要手段，曾经为法国的经济发展起到了巨大作用。

（五）俄罗斯

苏联是社会主义国家，采用的是中央集权的计划经济体制，通过行政指令对生产、资源分配和产品消费进行管控，这样的模式下国家并不存在市场，也就不存在宏观经济调控的问题。1991年苏联解体后，作为主要继承国的俄罗斯，于1992年1月2日正式启动向市场经济转型。〔215〕根据当时的国内情况，以叶利钦为首的民主派采用的是“休克疗法”式的激进改革，即一步到位的对经济体制进行转型。在宏观经济体制层面，主要是搬用了西方国家的一系列经验，如进行私有化、价格自由化等，对经济的管控程度较低。普京上台后，改变了这一状况，在“千年之交的俄罗斯”一文中，普京指出：“俄罗斯必须在经济和社会领域建立完整的国家调控体系。”〔216〕通过一系列立法，包括财政、税收、金融等方面，加强了政府的宏观调控，使俄罗斯的市场经济趋向于科学化和合理化。因此，俄罗斯的宏观调控模式主要有如下特征：

首先，实行三级财政体制，真正放权给地方政府。转型市场经济后，俄罗斯改变以往的中央集权体制，开始放权给地方政府。1993年俄罗斯新宪法第71条和72条对联邦政府、联邦主体政府（地区政府）和地方政府这三级政府的职权范围进行较为明确的划分。1998年的《俄罗斯联邦预算法典》对联邦预算、联邦主体预算和地方预算也进行了严格划分，保证中央和地方财政的稳定。1999年的《俄罗斯联邦税法典》将俄罗斯的税制分为联邦税、联邦主体税和地方税，以保证地方收入的稳定，缓冲地方财政压力。可以看出，俄罗斯的宏观经济体制划分为三级，通过放权给地方政府，促进宏观调控的科学性，从而建立一种能够促进国民收入有效分配和再分配的财政资金形成和使用机制。〔217〕

其次，制定统一的税法典。在俄罗斯刚宣布独立不久，就颁布了有关税收体制的一系列法规，包括《俄罗斯联邦企业和组织利润税法》《俄罗斯联邦增值税法》《俄罗斯联邦个人所得税法》和《俄罗斯联邦关税法典》，等等。这些税收法规构成俄罗斯税收体制的基本框架，但也带来一系列问题。当时联邦和地方税费一共47种，税收法规过于繁琐，税收负担也很沉重。1999年俄罗斯颁布了《俄罗斯联邦税法典》，这是一部统一的税法典，它的诞生标志着俄税制改革的深化。〔218〕这部税法典简化了税制，不仅方便税务局执法，也方便纳税人纳税。同时，它也将税种减少到了28种，大大减轻了税负。

最后，重视金融领域的立法。俄罗斯转轨经济的制度变迁之核心是私有化及后私有化阶段的各种关键制度的形成。而这些关键制度的重中之重则是金融制度。〔219〕金融制度是宏观调控法律制度的一部分，它规范、引导一个国家金融领域的经济运行和发展，因此对国家经济现代化具有重要意义。俄罗斯非常重视金融领域的立法，并主要集中在银行体系、证券市场和汇率制度三个部分。如90年代初期颁布的《俄罗斯联邦国家银行法》和《银行及银行活动法》，将银行划分为中央银行和商业银行之二级银行体制，后又有《俄罗斯联邦中央银行法》《关于商业银行活动调节办法》《关于俄罗斯联邦银行体系的重组措施》和《信贷机构破产法》等对俄的银行体系进行规范；证券领域有1991年的《股份公司法》、1992年的《关于有价证券发行与流通及俄罗斯联邦证券交易所规则》、1996年的《有价证券市场法》《俄罗斯联邦民法典》和一系列私有化企业凭证流通法案；汇率领域有1992年的《外汇调节法》和《外汇调节与监督法》、2004年的《货币自由化法》等。

总之，俄罗斯的宏观调控法律制度和其国情相关，是伴随着经济体制向市场经济转轨而产生和发展的，为俄罗斯最近20年的经济发展做出了不可磨灭的贡献。在其不断的改革完善中，我们可以学到很多东西，包括它的统一税法典，金融立法等等，这些现代化的立法都是值得借鉴的经验。值得一提的是，在“千年之交的俄罗斯”一文中，普京对国家调控体系的要求是：“需要国家调控的地方，就要有国家调控；需要自由的地方，就要有自由。”〔220〕

（六）英国

英国资本主义的兴起发展，工业化得以顺利进行，首先依靠国家通过立法建立起良好、稳定、有效率的法制环境，并在这一过程中不断适时调整，大胆干预。〔221〕随着历史的演进，英国政府利用法律干预经济的手段愈来愈灵活、富有收缩性。但值得一提的是，英国实行的是市场主导型的市场经济，政府进行有限制的宏观调控，其行为和作用一般弱于德国、法国、日本等国的政府。因此，英国的宏观调控模式主要有以下两个特征：

首先，一般不采用经济计划和产业政策等直接调控方式。英国在第二次世界大战前是没有经济计划的，二战后为了促进经济稳定增长，保证充分就业，开始以工党1945年的政纲为基础制订经济计划。当时的经济计划主要是通过《经济概览》的形式体现，每年发布一次，这种状态持续到50年代末。〔222〕60年代以后，政府成立国家经济发展委员会作为主要的计划机关，当时制订了三个全国性的计划文件，包括《1961—1966年英国经济的增长》《1964—1970年全国计划》《目前任务：到1972年的经济估计》。虽然英国颁布了一系列经济计划法案，但经济计划在实际经济生活中所起的作用是有限的。英国的经济计划是指示性的，计划的实现取决于私人企业是否听从政府的计划。而且政府缺乏对经济进一步实行“计划化”的强有力基础，因此计划执行的效果不能令人满意。英国各届政府关于经济发展的计划从来没有完全实现，它越来越流于形式。

其次，一般采用财政和货币政策进行间接调控。英国推崇自由竞争，排斥中央集权和经济管制，政府很少直接干预经济，而是通过宏观的间接诱导来调控国家的经济总量。在英国的宏观调控体系中，财政预算体系和银行金融体系处于主导地位，国家主要通过制定各种财政和货币政策来实现宏观经济的均衡和经济稳定增长的目标。此外，税收政策也是政府经常运用的工具。〔223〕这里面有一些重要的法律，包括1946年的《英格兰银行法》《国民保险法》、1948年的《国家救助法》和1970年的《税收管理法》等。在英国，货币政策是调整经济运行的主要方式，而财政政策则是作为辅助性的政策使用，所以英国形成的是财政政策和货币政策互相配合并以货币政策为主的模式。

总体来说，英国主要是采用财政和货币政策来进行间接宏观调控，经济计划和产业政策作为一种调节方式，虽然偶有采用，但都是作为辅助手段限制性的使用，并不是宏观调控的主要方式。所以相对经济计划的法案，英国的财政金融法律制度较为发达。从这也可以看出，英国作为市场主导型的市场经济国家，英国政府注重经济活动的“量”和“趋势”，把“质”和“结构”留给市场去解决。〔224〕