第07章 权力分工制约原则

国家权力的行使是为了人民，是为了保障人民的权益、增加人民的福祉、满足人民的美好生活需要。然而，权力是把双刃剑：用好了，能够造福百姓；用不好，就会对百姓的权益造成损害。为了防止权力滥用，把权力关进制度的笼子里，就需要将权力分别授予不同的国家机关来行使，划定权力的边界，对权力加以制约。权力分工制约原则（principle of separation of power and power by restrictied）已成为一项重要的法律原则。

§7.1 权力分工制约原则的历史渊源

一 权力分工制约原则的宪法和制度溯源

权力分工制约原则与权力分立原则都要求国家权力分别由不同机关行使，都强调避免权力过于集中。相比而言，权力分立原则的确立时间更早，是由资产阶级革命胜利后制定的宪法确立的。

资产阶级革命爆发之后，资产阶级等主张打破君主主权，通过权力分立限制国家权力。资产阶级革命胜利后，权力分立的诉求被写入了纲领性文件中。1789年8月26日颁布的《人权宣言》第16条规定：“凡权利无保障和分权未确立的社会，就没有宪法。”

在《人权宣言》的影响下，各国纷纷制定宪法确立了权力分立原则。最早将该原则写入宪法的是法国。1791年《法国宪法》第3篇第3条规定：“立法权委托给由人民自由选出的暂时性的代表们所组成的国民议会，由它协同国王的批准按照下面所定的方式行使之。”第4条规定：“政府是君主制；行政权委托给国王，在他的统辖之下由部长和其他负责官员按照下面所定的方式行使之。”第5条规定：“司法权委托给由人民按时选出的审判官行使之。”由此明确了立法权、行政权和司法权分别由国民议会、国王和审判官行使。

1787年制定的《美国宪法》不仅规定立法权、行政权、司法权分别由国会、总统、法院行使，而且确立了国会、总统、法院之间的相互制衡。一是国会有权弹劾总统。这形成了国会对总统强有力的制约。二是总统有权不批准国会通过的法律。如果总统不批准，参、众两院再次以三分之二多数通过，该法案就生效。如此一来，总统可以影响立法权的行使，但法律是否生效的最终决定权仍然掌握在国会手中。三是总统提名并经参议院同意后，有权任命联邦法院法官。联邦法院法官是终身制。法官去世、辞职或违法，总统才有权提名和任命法官。此外，联邦最高法院在1803年的马伯里诉麦迪逊案中明确了联邦最高法院对法律是否违宪作出的决定是最终决定。在审查法律和行政命令是否违宪的过程中，联邦最高法院经常不得不在诸多价值立场之间进行选择，如自由多元与传统精神、个人自由与公共利益、形式平等与实质平等。联邦最高法院的立场不仅影响法律和行政命令的合宪性，而且对整个美国社会的观念产生影响。就此而言，法院的影响力并不弱于国会和总统。

而后，许多欧洲国家纷纷通过宪法或宪法性法律确立了权力分立原则。需要说明的是，西方国家虽然都将不同的权力授予不同的国家机关行使，但是不同国家机关之间的关系不尽相同。如前所述，美国是典型的三权分立，国会、总统和联邦最高法院之间是相互制衡的。在欧洲国家，分别行使立法权、行政权和司法权的国家机关之间并非相互制衡。

英国的国家机关之间虽有分权，却是奉行“议会中心主义”。英国的立法权、行政权、司法权分别由议会、首相组织的内阁、法院行使。但三个机关的地位不同，其中议会的地位最高。基于议会的地位，法院难以审查议会制定的法律。但是，1998年英国制定《人权法》之后，情况发生了变化。依据英国《人权法》，英国法院有权依据法律已经规定的基本权利审查议会立法，形成了弱司法审查。[1]

和英国类似，德国的立法机关地位较高。德国《基本法》（1949）规定，行政权与司法权应受立法权与法律之限制。《基本法》同时规定，立法权应受宪法之限制，并设立专门审查法律合宪性的宪法法院。德国通过《基本法》建立宪法审查制与盟军有关。二战后盟军占领联邦德国，在联邦德国制定《基本法》的过程中占据首要地位。盟军尤其是美国不仅“建议”德国《基本法》建立宪法审查制，还“建议”将审查权赋予普通法院。[2]但德国没有机械执行盟军的指令，而是把盟军设定的《基本法》主要制度与本国的法律传统相结合，通过《基本法》设立宪法法院来行使宪法审查权。[3]

不仅欧洲国家，第二次世界大战后深受美国影响的日本也没有建立和美国一样的分权制衡体制。二战后盟军占领日本，在盟军的强烈要求下，日本开始修改明治宪法，制定新宪法。《日本新宪法》（1946）不仅改革了天皇制，放弃了战争权，而且广泛借鉴了美国宪法。和美国一样，日本宪法确立了三权分立和司法审查制，但日本宪法还规定国会是国家的最高权力机关，这一点和美国的分权制衡是不一样的。此外，依据日本宪法，日本最高法院和美国联邦最高法院一样，有权对法律、行政命令是否符合宪法进行审查，而且其作出的决定是最终决定。但是，日本最高法院秉承司法消极主义的立场，并未对法律和行政命令进行严格的审查，也没有对立法机关、行政机关形成有力的制约。这和美国联邦最高法院显然有别。[4]

在社会主义国家，权力分工制约原则是逐步确立起来的。作为推翻资产阶级统治、建立无产阶级政权第一次伟大尝试的巴黎公社并没有确立权力分工制约原则，而是实行议行合一。1871年3月28日，巴黎公社成立。公社实行普选制和罢免制。由人民直接选举能够代表人民利益、为人民服务的公职人员。与此同时，人民对公职人员进行监督，有权罢免他们，以此确保作为社会公仆的公职人员不会演变成社会主人。普选选出的市政委员组成的公社既是行政机关，又是立法机关。对此，马克思在《法兰西内战》一书中写道，公社是由巴黎各区普选出的城市代表组成的。这些代表对选民负责，随时可以撤换。其中大多数自然是工人或者公认的工人阶级的代表。公社不应当是议会式的，而应当同时是兼管行政和立法的工作机关。[5]也就是说，议会和行政机关合而为一，成为最高权力机关。后来学者称之为“议行合一”。但是，不久巴黎公社会议建立社会治安委员会的决定，遭到少数派的强烈反对。社会治安委员会掌握执行法令所需要的一切权力，反对者认为社会治安委员会将成为专制机构，这是绝不能容许的。这一分歧直到巴黎公社于5月21日举行最后一次正式会议都没能解决。5月底，巴黎公社被镇压了。[6]

列宁肯定了巴黎公社的议行合一，主张一切政权归苏维埃。但是，列宁在组建苏维埃政权时，并没有照搬代表机关直接行使行政权的做法。根据1918年苏俄宪法的规定，最高国家权力机关是全俄苏维埃代表大会及其常设机关——中央执行委员会，人民委员会是专门行使行政权的国家最高管理机关。人民委员会由最高权力机关任免，并受最高权力机关的指导和监督。从全国性的政权来说，苏维埃政权组织不是实行巴黎公社式的“议行合一”的原则[7]，而是将行政权和立法权区分开来，将行政权授予由最高权力机关任免的人民委员会。

此外，列宁还特别重视监督。列宁建立监督制约制度，以应对在十月革命胜利后出现的官僚主义作风和贪污受贿等现象。一方面是加强党内监督。1920年俄共（布）第九次全国代表大会通过的《关于党的建设的当前任务的决议草案》明确提出要建立一个同中央委员会平行的监察委员会，由受党的培训最多、最能大公无私并最能严格执行党的监督的同志组成。[8]1921年，党的监察委员会成立。监察委员会对本级党委、苏维埃委员会的一切会议有参与权和发言权。对于监察委员会的决议，同级党委必须执行，无权撤销。另一方面加强对国家权力的监督制约。1918年，苏维埃成立国家监察部。1920年改为工农检察院。工农检察院的主要任务是通过检查、监督等方式对国家机关的工作和苏维埃政府中法律、法令执行的情况进行监督。由于工农检察院没有达到预期目标，列宁提出把党的监察委员会与工农检察院合并，合并之后的机构有权监督从中央到地方的所有国家机关，还有权监督党和国家的领导人。同时从工人和农民中选拔监察委员会委员，进而提高监察的权威。[9]由此，权力分工制约成为苏维埃的一项重要原则。

二 权力分工制约原则的理论渊源

权力分工制约原则的理论基础是主张将国家权力授予不同机关行使的分权理论。分权理论可追溯至古希腊著名思想家亚里士多德。亚里士多德认为，一切政体都有三个要素——议事职能、行政职能和审判职能。这样能够避免权力过分集中，限制权力的运行，避免出现腐败。因为“大泽水多则不朽，小池水少则易朽”。[10]

到了近代，洛克进一步发展分权理论。洛克认为国家权力分为三种，即立法权、执行权和对外权。立法权是指制定和公布法律的权力，执行权是执行法律的权力，对外权是关于决定战争与和平以及同外国开展一切事务的权力。这三种权力不能集中到同一个人或同一批人手中，否则会给人们的弱点以绝大诱惑。实际上，立法权和执行权往往是分立的，但执行权和对外权往往是联合在一起的。可见，洛克虽然提出三种权力，但执行权和对外权归并未分开。[11]

孟德斯鸠在洛克的基础上，将国家权力分为立法权、行政权和司法权。他同样主张国家权力不能集中在一个人或一个机关手中。他认为：有权力的人总是容易滥用权力，而且往往把权力用到极致才算罢休。这是一条千古不变的规律。当立法权和行政权集中在同一个人或同一个机关之手，自由便不复存在了；因为人们要害怕这个国王或议会制定暴虐的法律，并暴虐地执行这些法律。如果司法权不同立法权和行政权分离，自由也就不存在了。如果司法权同立法权合而为一，则将对公民的生命和自由施行专断的权力，因为法官就是立法者。如果司法权同行政权合而为一，法官便将握有压迫者的力量。他还主张不同的权力相互制约，以防止权力被滥用。[12]

对于分权理论，马克思、恩格斯认为该理论具有一定的历史进步性，但资产阶级取得政权之后，分权制的性质发生了变化。总统掌握着全部行政权，国民议会只是作为一种道义力量悬浮在行政权之上。[13]与此同时，马克思、恩格斯也肯定了分权有利于对国家权力的监督。马克思高度评价1831年的黑森宪法。他认为：“没有哪一部宪法对执行机关的权限作过这样严格的限制，在更大程度上使政府从属于立法机关，并且给司法机关以如此广泛的监督权……高等法院有权对有关任免制度的一切问题作出最后决定。众议院从议员中选出一个常任委员会，组成类似雅典最高法院的机构，对政府的活动实行监督，并把违反宪法的官员送交法院审判，即使下级执行上级的命令时违反法律，也不得例外。于是，官员便摆脱了王权的控制。”[14]恩格斯也认为，在那些确实实现了各种权力分立的国家中，司法权和行政权是完全独立的。在法国、英国、美国就是这样，这两种权力的混合必然导致无法解决的混乱；这种混乱的必然结果就如让人一身兼任警察局长、侦察员和审判官。[15]

§7.2 权力分工制约原则在中国

一 权力分工制约原则在宪法法律中的体现

作为一项重要的法治原则，权力分工制约原则在新中国第一部宪法（即“五四宪法”）中就已确立。“五四宪法”第2条规定：“中华人民共和国的一切权力属于人民。人民行使权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。”此外，“五四宪法”还明确了，人民代表大会、人民委员会、人民法院、人民检察院分别行使立法权、行政权、审判权和检察权，并且人民委员会、人民法院、人民检察院对人民代表大会负责并报告工作。

“文化大革命”期间通过的《七五宪法》改变了“五四宪法”对国家权力的配置。1975年1月17日通过的《七五宪法》虽然规定全国人民代表大会行使立法权、国务院行使行政权，但是第22条规定：“地方各级革命委员会是地方各级人民代表大会的常设机关，同时又是地方各级人民政府。”据此，在地方，立法权和行政权都由地方革命委员会来行使。此外，《七五宪法》第25条第2款规定：“检察机关的职权由各级公安机关行使。”这和“五四宪法”规定的“地方各级人民检察院和专门人民检察院，依照法律规定的范围行使检察权”显然不同。

“文化大革命”结束初期通过的《七八宪法》部分恢复了五四宪法对国家权力的配置。一是规定地方各级人民代表大会是地方国家权力机关，行使立法权。二是明确了“地方各级革命委员会，即地方各级人民政府，是地方各级人民代表大会的执行机关，是地方各级国家行政机关”，将立法权和行政权分开。三是恢复了人民检察院的建制，规定最高人民检察院、地方各级人民检察院和专门人民检察院行使检察权。但是，与“五四宪法”不同，《七八宪法》没有规定人民代表大会设立常设机构。

在《七八宪法》的基础上，1982年12月4日通过的现行宪法进一步落实权力分工制约原则。首先，进一步明确人民代表大会与人民政府、人民检察院、人民法院之间的关系。《宪法》（1982）第3条规定：“中华人民共和国的国家机构实行民主集中制的原则。全国人民代表大会和地方各级人民代表大会都由民主选举产生，对人民负责，受人民监督。国家行政机关、监察机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生，对它负责，受它监督。”其次，恢复人民代表大会常设机关的设置。《宪法》第57条规定：“中华人民共和国全国人民代表大会是最高国家权力机关。它的常设机关是全国人民代表大会常务委员会。”第96条规定：“地方各级人民代表大会是地方国家权力机关。县级以上的地方各级人民代表大会设立常务委员会。”再次，取消地方各级革命委员会，明确规定“地方各级人民政府是地方各级国家权力机关的执行机关，是地方各级国家行政机关”。最后，明确了办理刑事案件过程中不同机关之间的关系。《宪法》第135条规定：“人民法院、人民检察院和公安机关办理刑事案件，应当分工负责，互相配合，互相制约，以保证准确有效地执行法律。”

2018年3月11日第十三届全国人民代表大会第一次会议通过的《中华人民共和国宪法修正案》进一步完善国家权力的配置。《宪法修正案》（2018）在宪法第三章“国家机构”中增加一节即第七节“监察委员会”。该节对监察委员会的法律地位、产生和组成等作出了规定。依据《宪法修正案》，各级监察委员会是国家的监察机关，由人民代表大会产生，对它负责，受它监督。也就是说，和人民政府、人民法院、人民检察院一样，监察委员会是居于人民代表大会之下的。此外，《宪法修正案》还规定，“监察机关办理职务违法和职务犯罪案件，应当与审判机关、检察机关、执法部门互相配合，互相制约”。由此明确了监察机关、审判机关、检察机关和执法部门之间的关系。

除了宪法，权力分工制约原则在地方各级人民代表大会和地方各级《人民政府组织法》《国家监察法》《人民法院组织法》和《人民检察院组织法》等法律中也有所体现。《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》（2015）不仅明确了地方各级人民代表大会和地方各级人民政府分别行使立法权和行政权，而且将“人民政府、人民法院、人民检察院由人民代表大会产生，对它负责，受它监督”加以具体化。第一，规定县级以上的地方各级人民代表大会有权选举本级人民代表大会常务委员会的组成人员；省长、副省长，自治区主席、副主席，市长、副市长，州长、副州长，县长、副县长，区长、副区长；本级人民法院院长和人民检察院检察长。第二，明确了地方各级人民代表大会有权罢免本级人民政府的组成人员。县级以上的地方各级人民代表大会有权罢免本级人民代表大会常务委员会的组成人员和由它选出的人民法院院长、人民检察院检察长。第三，对县级以上的地方各级人民代表大会常务委员会的组成人员，乡、民族乡、镇的人民代表大会主席、副主席，省长、副省长，自治区主席、副主席，市长、副市长，州长、副州长，县长、副县长，区长、副区长，乡长、副乡长，镇长、副镇长，人民法院院长，人民检察院检察长的人选提名程序作出规定。第四，确立县级以上的地方各级人民代表大会举行会议的时候，主席团、常务委员会或者十分之一以上代表联名，可以提出对本级人民代表大会常务委员会组成人员、人民政府组成人员、人民法院院长、人民检察院检察长的罢免程序。第五，明确了人民代表大会及其常务委员会对人民政府行使质询权的程序。第六，规定了在本级人民代表大会闭会期间，人民代表大会常务委员会的任免权包括：决定副省长、自治区副主席、副市长、副州长、副县长、副区长的个别任免；在省长、自治区主席、市长、州长、县长、区长和人民法院院长、人民检察院检察长因故不能担任职务的时候，从本级人民政府、人民法院、人民检察院副职领导人员中决定代理的人选；根据省长、自治区主席、市长、州长、县长、区长的提名，决定本级人民政府秘书长、厅长、局长、委员会主任、科长的任免；任免人民法院副院长、庭长、副庭长、审判委员会委员、审判员，任免人民检察院副检察长、检察委员会委员、检察员，批准任免下一级人民检察院检察长；决定撤销个别副省长、自治区副主席、副市长、副州长、副县长、副区长的职务；决定撤销由它任命的本级人民政府其他组成人员和人民法院副院长、庭长、副庭长、审判委员会委员、审判员，人民检察院副检察长、检察委员会委员、检察员，中级人民法院院长，人民检察院分院检察长的职务。第七，规定地方各级人民政府对本级人民代表大会及其常务委员会负责并报告工作。

权力分工制约原则在《中华人民共和国监察法》（2018）中主要体现在两方面。一是明确了监察委员会的职权，即监督、调查、处置。二是将“监察委员会由人民代表大会产生”加以细化。具体而言，明确了国家监察委员会主任由全国人民代表大会选举，副主任、委员由国家监察委员会主任提请全国人民代表大会常务委员会任免；地方各级监察委员会主任由本级人民代表大会选举，副主任、委员由监察委员会主任提请本级人民代表大会常务委员会任免。

《人民法院组织法》不仅规定了人民法院行使审判权，而且将“人民法院由人民代表大会产生，对它负责，受它监督”加以具体化。第一，明确了最高人民法院对全国人民代表大会及其常务委员会负责并报告工作，地方各级人民法院对本级人民代表大会及其常务委员会负责并报告工作。第二，规定各级人民代表大会及其常务委员会对本级人民法院的工作实施监督。第三，确立了人民法院组成人员的产生和罢免方式：一是最高人民法院院长由全国人民代表大会选举，副院长、审判委员会委员、庭长、副庭长和审判员由院长提请全国人民代表大会常务委员会任免。二是最高人民法院巡回法庭庭长、副庭长，由最高人民法院院长提请全国人民代表大会常务委员会任免。三是地方各级人民法院院长由本级人民代表大会选举，副院长、审判委员会委员、庭长、副庭长和审判员由院长提请本级人民代表大会常务委员会任免。四是在省、自治区内按地区设立的和在直辖市内设立的中级人民法院院长，由省、自治区、直辖市人民代表大会常务委员会根据主任会议的提名决定任免，副院长、审判委员会委员、庭长、副庭长和审判员由高级人民法院院长提请省、自治区、直辖市人民代表大会常务委员会任免。五是各级人民代表大会有权罢免由其选出的人民法院院长。在地方人民代表大会闭会期间，本级人民代表大会常务委员会认为人民法院院长需要撤换的，应当报请上级人民代表大会常务委员会批准。

《人民检察院组织法》（2018）不仅规定了人民检察院行使检察权，而且在宪法的基础上进一步对人民检察院与人民代表大会、人民政府、人民法院的关系加以细化。第一，将“人民检察院由人民代表大会产生，对它负责，受它监督”加以具体化。一是明确了最高人民检察院对全国人民代表大会及其常务委员会负责并报告工作，地方各级人民检察院对本级人民代表大会及其常务委员会负责并报告工作。二是规定了任免人民检察院组成人员的主体。第37条规定：“最高人民检察院检察长由全国人民代表大会选举和罢免，副检察长、检察委员会委员和检察员由检察长提请全国人民代表大会常务委员会任免。”第38条规定：“地方各级人民检察院检察长由本级人民代表大会选举和罢免，副检察长、检察委员会委员和检察员由检察长提请本级人民代表大会常务委员会任免。地方各级人民检察院检察长的任免，须报上一级人民检察院检察长提请本级人民代表大会常务委员会批准。省、自治区、直辖市人民检察院分院检察长、副检察长、检察委员会委员和检察员，由省、自治区、直辖市人民检察院检察长提请本级人民代表大会常务委员会任免。”第39条规定：“人民检察院检察长任期与产生它的人民代表大会每届任期相同。全国人民代表大会常务委员会和省、自治区、直辖市人民代表大会常务委员会根据本级人民检察院检察长的建议，可以撤换下级人民检察院检察长、副检察长和检察委员会委员。”三是明确了各级人民代表大会及其常务委员会对本级人民检察院的工作实施监督。第二，规定人民检察院对人民法院行使职权的合法性进行监督，包括对诉讼活动实行法律监督；对判决、裁定等生效法律文书的执行工作实行法律监督；最高人民检察院对最高人民法院的死刑复核活动实行监督；对报请核准追诉的案件进行审查，决定是否追诉。第三，人民检察院对监狱、看守所的执法活动进行监督。人民检察院的法律监督对监狱、看守所形成一定的制约。

1989年4月4日通过的《行政诉讼法》规定人民法院有权对行政机关作出的具体行政行为进行审查，正式确立了“民告官”制度。这是对行政权的监督和制约。2014年《行政诉讼法》进行了修改。一方面，将“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼”。改为“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼”。从“具体行政行为”改为“行政行为”，意味着公民、法人或者其他组织可以对作为抽象行政行为的“规章以下的规范性文件”提起行政诉讼，受案范围扩大了。另一方面，明确列举的人民法院能够受理的行政争议增加了四项，包括“认为行政机关侵犯公民、法人或者其他组织依法享有的土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权，认为行政机关侵犯农村土地承包经营权，认为行政机关违法集资、征收征用财产、摊派费用，认为行政机关没有依法支付最低生活保障待遇或者社会保险待遇”。由此，扩大了行政诉讼的受案范围，增强了人民法院对行政机关的制约，为公民、法人或其他组织的权益提供更加有力的保障。2017年《行政诉讼法》修改，增加了行政公益诉讼。行政诉讼法第25条增加第4款规定：“人民检察院在履行职责中发现生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等领域负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为，致使国家利益或者社会公共利益受到侵害的，应当向行政机关提出检察建议，督促其依法履行职责。行政机关不依法履行职责的，人民检察院依法向人民法院提起诉讼。”据此，人民检察院在特定情况下有权提起行政公益诉讼，启动人民法院对行政机关行使行政权的审查。

二 坚持权力分工制约原则的理论依据

权力分工制约原则在我国的宪法和法律中都有所体现。那么，为什么要坚持权力分工制约原则？为什么要在人民代表大会统一行使国家权力的前提下，对国家机关进行分工？彭真同志在1982年代表宪法修改委员会《关于中华人民共和国宪法修改草案的报告》中做了详细的解释。他指出，“在社会主义制度下，形成了全体人民根本利益的一致。因此，我们国家可以而且必须由人民代表大会统一地行使国家权力；同时在这个前提下，对于国家的行政权、审判权、检察权和武装力量的领导权，也都有明确的划分，使国家权力机关和行政、审判、检察机关等其他国家机关能够协调一致地工作。国家主席、国务院、中央军委、最高人民法院和最高人民检察院，都由全国人大产生并对它负责，受它监督。全国人大、国家主席和其他国家机关都在他们各自的职权范围内进行工作。国家机构的这种合理分工，既可以避免权力过分集中，又可以使国家的各项工作有效地进行”[16]。概言之，权力分工制约既能够避免权力过分集中，又能够保障权力的有效行使。

避免权力过分集中是1982年修宪的重要目标。关于为什么要避免权力过于集中带来的问题，邓小平同志做过深入的分析。1980年8月18日，邓小平同志在中国共产中共中央政治局扩大会议上作题为《党和国家领导制度的改革》的讲话中指出：“权力过分集中，妨碍社会主义民主制度和党的民主集中制的实行，妨碍社会主义建设的发展，妨碍集体智慧的发挥，容易造成个人专断，破坏集体领导，也是在新的条件下产生官僚主义的一个重要原因……党成为全国的执政党，特别是生产资料私有制的社会组改造基本完成以后，党的中心任务已经不同于过去，社会主义建设的任务极为繁重复杂，权力过分集中，越来越不能适应社会主义事业的发展。对这个问题长期没有足够的认识，成为发生‘文化大革命’的一个重要原因，使我们付出了沉重的代价。现在再也不能不解决了。”[17]

1980年8月31日，中共中央政治局讨论通过了邓小平的讲话。随后，中共中央向第五届全国人民代表大会第三次会议提出关于修改宪法和成立宪法修改委员会的建议。1980年9月10日，第五届全国人民代表大会第三次会议接受中共中央的建议，决定成立宪法修改委员会，主持修改宪法。1982年12月4日通过的宪法将权力分工贯穿始终，确立了“人大之下一府两院”的政治架构。

党的十八大以来，中国共产党更加重视对权力的监督，进一步强化权力分工制约原则。习近平总书记多次强调对权力的制约和监督。2013年1月22日，习近平总书记在中国共产党第十八届中央纪委第二次全会上强调，“要加强对权力运行的制约和监督，把权力关进制度的笼子里”。只有将权力关进制度的笼子里，才能避免权力任性，防止权力滥用。这样的制度就是对权力进行分工和制约的制度。2014年1月14日，习近平总书记在第十八届中央纪律检查委员会第三次全体会议上强调要对权力进行分工和制约。他指出：“权力不论大小，只要不受制约和监督，都可能被滥用。要强化制约，合理分解权力，科学配置权力，不同性质的权力由不同部门、单位、个人行使，形成科学的权力结构和运行机制。”[18]

2014年9月5日，习近平总书记在庆祝全国人民代表大会成立60周年大会上发布重要讲话，指出“评价一个国家政治制度是不是民主的、有效的，主要看国家领导层能否依法有序更替，全体人民能否依法管理国家事务和社会事务、管理经济和文化事业，人民群众能否畅通表达利益要求，社会各方面能否有效参与国家政治生活，国家决策能否实现科学化、民主化，各方面人才能否通过公平竞争进入国家领导和管理体系，执政党能否依照宪法法律规定实现对国家事务的领导，权力运用能否得到有效制约和监督”。对权力的有效制约和监督成为评价一国政治制度的重要指标。

党的十九届四中全会通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》指出，“完善权力配置和运行制约机制。坚持权责法定，健全分事行权、分岗设权、分级授权、定期轮岗制度，明晰权力边界，规范工作流程，强化权力制约。坚持权责透明，推动用权公开，完善党务、政务、司法和各领域办事公开制度，建立权力运行可查询、可追溯的反馈机制。坚持权责统一，盯紧权力运行各个环节，完善发现问题、纠正偏差、精准问责有效机制，压减权力设租寻租空间”。进一步明确各个机关的权责、对权力进行分工、对权力加以制约、把权力关进制度的笼子里成为国家治理现代化的重要组成部分。

§7.3 权力分工制约原则的基本内容

一 权力与权利

权力与权利既是一对法学范畴，也是国家治理必须面对的关系。权力是指国家以强制力来保障实施的、对社会公共事务进行管理的支配性力量。权利是指公民依法享有的，自已可以做或不做某件事的自由，或者要求其他主体作出一定作为或不作为的法律资格。权力和权利的享有主体不同，前者是国家机关，后者是公民。尽管如此，二者之间具有紧密的联系。

首先，国家权力源自人民的授予，国家权力意志来自人民的意志。我国《宪法》第2条明文规定：“中华人民共和国的一切权力属于人民。”国家的权力，归根结底是人民的权力。

其次，保障公民权利是行使国家权力的目的。行使权力是为了服务人民，为了保护公民的权利，为了保障公民现实地享有权利。

再次，权力能够保障权利，也可能侵犯权利。这和权力的特殊性有关。一方面，权力以国家强制力为后盾，具有强有力的支配性，不仅为权利的实现提供必要的前提条件，而且当权利受到侵犯时提供必要而充分的权利救济；另一方面，权力可能被滥用，一旦被滥用，就会让国家机关自身成为侵权者。因此，法治国家所面对的任务是：既要发挥好权力的作用，又要对权力进行有效的监督和制约。要把权力关进制度的笼子里，需要对权力进行分工，并对权力加以制约。

二 权力分工制约原则的内涵

权力分工制约原则是指不同的权力由不同的国家机关来行使，并由一个国家机关的权力对另一个国家机关的权力进行监督和制约。这个原则包括两个方面。一是不同的国家机关行使不同的权力，避免权力过度集中。如果国家权力集中到一人机关或少数人手里，权力就难以受到约束，掌控权力者就可能滥用权力，导致权力腐败。因此，权力分工是对权力监督和制约的前提，权力的分工对于防止权力滥用而言至关重要。二是对权力进行约束和限制。权力之所以被加以制约，是因为拥有权力的人容易滥用权力。孟德斯鸠曾说：“一切有权力的人都容易滥用权力，这是一条万古不变的经验。有权力的人使用权力一直到遇有界限的地方才休止。”[19]不可否认，一心一意为人民服务的公仆大有人在。理想信念教育有助于提升公职人员的道德情操，提高公职人员的自控力和抵御金钱诱惑的能力。但仅靠个人的高尚情操，仅靠个人的自觉，仍不足以确保权力不被滥用。为了防止权力滥用，需要制约权力，确保权力行使的正当性。

三 权力分工与权力制约的关系

权力分工和权力制约的目的都是对权力进行监督，确保权力行使是为了服务人民。权力分工要解决的是不同国家之间的权力配置问题，是体制问题。国家权力的分工是指国家的立法、行政、监察、司法等机关之间的权力配置关系。人民代表大会制度是我国的根本政治制度。依据我国宪法规定，“人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会”，“中华人民共和国的国家机构实行民主集中制的原则。全国人民代表大会和地方各级人民代表大会都由民主选举产生，对人民负责，受人民监督。国家行政机关、监察机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生，对它负责，受它监督”。宪法还明确了，人民代表大会及其常务委员会行使立法权，人民政府行使行政权，监察委员会行使监察权，人民法院行使审判权，人民检察院行使检察权。据此，我国国家权力的配置实行的是在人民代表大会之下，一府一委两院分别行使行政权、监察权、审判权和检察权。

权力的分工为权力的制约提供了重要的前提和基础。通过分工，避免权力集中到一个机关或少数人手中。如果没有分工，权力过于集中，就无法对此权力进行约束。通过分工能够划定不同机关的权力范围，只有明确了各个机关的权限，才能对权力加以制约。

四 权力分工制约原则与权力分立原则

与权力分工制约原则类似的是权力分立原则。这一原则为西方国家所奉行。权力分立原则是指国家权力由不同的国家机关行使，不同的国家机关之间相互制约。无论是权力分工制约原则还是权力分立原则，都强调将国家权力分别授予不同的国家机关行使。但是，二者仍有不同。最显著的区别在于，西方的权力分立原则强调不同国家机关之间互相制约，权力分工制约原则却非如此。在西方国家，不同的国家机关之间是相互制约的。其典型是美国的分权制衡制度，立法权、行政权和司法权不仅是分立的，而且相互制约，形成三足鼎立之势。与此不同，我国的政治架构是“人大之下一府一委两院”。人民代表大会是国家权力机关。人民政府、监察委员会、人民法院和人民检察院由人民代表大会选举产生，对它负责，受它监督。人民政府、监察委员会、人民法院和人民检察院自然无权制约人民代表大会。这既能够避免权力过于集中，防止权力滥用，又能够避免不同国家机关相互扯皮，降低治理效能。所以，我国的权力分工制约原则与美国的三权分立原则有质的区别。

五 权力分工制约原则的具体要求

坚持权力分工制约原则是为了监督权力，确保权力行使合法正当。要实现这一目标，就要做到权力由法定、有权必有责、用权受监督、违法必追究。

1.权力由法定

权力由法定要求各个国家机关的权力都由法律明确规定。这是因为国家权力来自人民的授予。中国《宪法》明确规定，“中华人民共和国的一切权力属于人民”。只有获得了人民的授予，国家才能享有并行使这项权力。人民是通过制定法律的方式来授权的。因此，是否享有权力必须由法律来确定。当然，这里的“法律”是广义的，除了全国人民代表大会及其常务委员会制定的法律之外，还包括法规和规章。

权力由法定的内涵包括两个方面。一是只有通过法律授予的权力才是合法正当的，国家机关才能行使。二是权力的行使不得超越法律划定的范围。因为法律在授予权力的同时，也划定了权限的范围。简言之，“法无授权不可为”。

权力由法定强调，只有具备了法定依据，才能行使权力。如果没有法定依据，那就超越了权限，行使权力的行为是无效的。那么，是不是国家机关的所有行为都需要授权呢？回答是否定的。权力由法定的目的是防止权力滥用、保护公民的权益。而国家机关的行为包括两种：一种对公民的权利义务产生直接影响的法律行为，如行政处罚、行政许可；另一种对公民的权利义务不产生直接影响的事实行为，比如档案的收发和管理。事实行为对公民的权利义务不产生直接影响，不会直接对公民的权益造成侵害，是不需要法律授权的。接下来的问题是，所有对公民的权利义务产生直接影响的法律行为都需要法律授权吗？不尽然。只有那些限制公民权利或者增加公民义务的行为，才需要法律的授权。赋予公民权利、减少公民义务的行为，不需要法律的授权，比如某一省政府上调企业退休人员养老金。

2.有权必有责

法律在授予权力的同时，也赋予了责任。因此，国家机关及其工作人员在行使权力的同时，要承担起相应的责任。如果只行使权力，而不承担相应的责任，那么权力就可能不受约束，就可能被滥用。所以，享有权力必须承担责任。

与此同时，如果只要求国家机关及其工作人员承担责任，却没有授予其权力，那么这份责任是难以承担的。所以，权力和责任应当统一，权力和责任应当对等。这在法律中有明确的规定。《人民法院组织法》第8条规定：“人民法院实行司法责任制，建立健全权责统一的司法权力运行机制。”

要实现权责统一、权责对等，就要合理合法的设定权力和责任。一是依据特定国家机关承担的治理公共事务的责任，授予其相应的权力。只有授予相应的权力，国家机关才能对公共事务进行有效的治理。二是法律责任的设定应当与违法行为的性质、情节和危害程度相当，即过罚相当。三是行使权力者和承担责任者一致。如果行使权力者不用承担责任，承担责任者却未行使权力，那么不仅权力可能被滥用，而且对承担责任者也是不公平的。

3.用权受监督

权力的行使涉及公共事务，与国家利益、公共利益有关。行使权力的目的在于为人民服务。权力的行使并非一己之事，而是具有“公共”的属性。而且，权力可能被滥用。为了确保权力不被滥用，要让权力在阳光下运行。国家机关及其工作人员行使权力的过程要受到监督，也就是“用权受监督”。

法律对“国家机关受监督”作出了规定。《中华人民共和国监察法》（2018）第54条规定，“监察机关应当依法公开监察工作信息，接受民主监督、社会监督、舆论监督”。第55条还规定了监察机关的自我监督，即“通过设立内部专门的监督机构等方式，加强对监察人员执行职务和遵守法律情况的监督”。《人民法院组织法》第11条规定：“人民法院应当接受人民群众监督，保障人民群众对人民法院工作依法享有知情权、参与权和监督权。”与之类似，《人民检察院组织法》第11条规定：“人民检察院应当接受人民群众监督，保障人民群众对人民检察院工作依法享有知情权、参与权和监督权。”

监督权力的形式是多样的，包括党内监督、人大监督、民主监督、行政监督、司法监督、审计监督、社会监督、舆论监督等。

人民代表大会行使监督权不是代替其他国家机关行使职权，而是通过法律规定的方式监督其他国家机关依法行使职权，即向人民代表大会报告工作、人民代表大会及其常务委员会提出质询、撤销人民政府制定的同上位法相抵触的规范性法律文件等。为什么人民代表大会行使监督权，却不能代替其他国家机关行使职权？早在1986年9月6日省、自治区、直辖市人大常委会负责同志工作会议上的讲话中，彭真同志就谈到了这个问题。彭真指出，我们讲监督不要把应由国务院、法院、检察院管的事也拿过来。如果这样，就侵犯了国务院、法院、检察院的职权。而且第一我们管不了，第二也管不好。全国人大常委会组成人员有一百五十五人，其中担任过正、副部长，正、副省市长的有八十多位，还不算委员长、副委员长，这么多过去做党政工作的同志，如果按过去行政首长的习惯把政府应管的工作拿过来怎么行？我们应当在《宪法》规定的人大常委会的职权范围内进行工作，这是一个界限，不用越俎代庖。全国和地方人大、人大常委会把法制方面的监督工作抓起来，就会大大地推动民主法制的建设。[20]

就报告工作而言，《宪法》《国务院组织法》《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》《人民法院组织法》和《人民检察院组织法》规定人民政府、人民法院和人民检察院向本级人民代表大会及其常务委员会负责并报告工作。但是，无论是《宪法》还是《中华人民共和国监察法》，都没有规定监察委员会向本级人民代表大会及其常务委员会报告工作。如此一来，监察委员会到底应不应当报告工作？报告工作是人民代表大会行使监督权，确保国家权力按照人民的意愿行使、为了人民的利益而行使的重要方式。和人民政府、人民法院、人民检察院一样，监察委员会也是居于人民代表大会之下的国家机关，由人民代表大会产生，对它负责，受它监督。监察委员会也应向人民代表大会报告工作。只是监察工作较为特殊，有的事项在监察委员会作出政务处分、人民法院作出刑事判决之前不宜公开。因此，不宜公开的事项可在报告工作中略去，待政务处分、刑事判决作出后再予以公开。

作为国家权力机关的人民代表大会对其他国家机关进行监督，反之则不然。而有的国家机关之间是互相制约、相互监督的。《宪法》第127条规定：“监察委员会依照法律规定独立行使监察权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉。监察机关办理职务违法和职务犯罪案件，应当与审判机关、检察机关、执法部门互相配合，互相制约。”第140条规定：“人民法院、人民检察院和公安机关办理刑事案件，应当分工负责，互相配合，互相制约，以保证准确有效地执行法律。”据此，监察机关、人民法院、人民检察院、公安机关等机关在互相配合的同时，也互相制约、相互监督。这有助于确保法律的准确有效实施，确保监察权、审判权、检察权合法行使。

除了国家机关受监督，公职人员也受到监督。《公务员法》（2018）第6条规定：“公务员的管理，坚持监督约束与激励保障并重的原则。”《公务员法》还规定接受人民监督是公务员的义务，机关应当对公务员的履行职责等情况进行监督，建立日常管理监督制度。《中华人民共和国监察法》明确了对公职人员开展廉政教育，对其依法履职、秉公用权、廉洁从政从业以及道德操守情况进行监督检查是监察委员会的职责。

4.违法必追究

在监督权力的行使过程中，一旦发现国家机关及其公职人员有违反法律的情况，必须追究其法律责任。关于此，《中华人民共和国监察法》作出了规定。第11条规定：“监察委员会依照本法和有关法律规定履行监督、调查、处置职责：……（三）对违法的公职人员依法作出政务处分决定；对履行职责不力、失职失责的领导人员进行问责；对涉嫌职务犯罪的，将调查结果移送人民检察院依法审查、提起公诉；向监察对象所在单位提出监察建议。”2020年6月20日通过的《公职人员政务处分法》也做了相关规定。第39条规定：“有下列行为之一，造成不良后果或者影响的，予以警告、记过或者记大过；情节较重的，予以降级或者撤职；情节严重的，予以开除：（一）滥用职权，危害国家利益、社会公共利益或者侵害公民、法人、其他组织合法权益的……”

任何人违反了法律都应当受到追究，任何公职人员违反了法律都应当受到追究，任何人都不得有超越宪法和法律的特权。习近平总书记在首都各界纪念现行宪法公布施行30周年大会上强调，全国各族人民、一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织，都必须以宪法为根本的活动准则，并且负有维护宪法尊严、保证宪法实施的职责。任何组织或者个人，都不得有超越宪法和法律的特权。一切违反宪法和法律的行为，都必须予以追究。

任何人都不得有超越宪法和法律的特权，这也是宪法法律明确规定的。《宪法》序言明确规定了，“一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织都必须遵守宪法和法律。一切违反宪法和法律的行为，必须予以追究。任何组织或者个人都不得有超越宪法和法律的特权”。第32条第2款规定，“中华人民共和国公民在法律面前一律平等”。《公职人员政务处分法》第4条规定，“给予公职人员政务处分，坚持法律面前一律平等”。同时还规定，“公职人员依法履行职责受法律保护，非因法定事由、非经法定程序，不受政务处分”。追究违法的过程、对违法行为作出的处分决定本身也应当是合法的。只有这样才能确保违法行为受到追究，确保非违法行为不受追究，保护公职人员的合法权益，在防止权力滥用的同时保障权力的有效行使。

§7.4 疑难问题与未来展望

宪法和法律已经对权力分工制约原则作出了明确的规定。党的十八大以来，制度建设不断加强，权力分工制约原则也得以强化。随着权力监督的进一步加强，权力分工制约原则将不断落实，该原则所具有的把权力关进制度的笼子里的功能也将得到更充分的发挥。

要不断落实权力分工制约原则，需要继续完善权力配置，完善对权力的分工。例如，探索侦查权与羁押权的分离，有效阻却刑讯逼供。刑讯逼供严重侵犯犯罪嫌疑人、被告人的人身权，容易迫使犯罪嫌疑人、被告人作出某种陈述，导致冤假错案产生。我国已明确严禁刑讯逼供。《刑事诉讼法》（2018）不仅明确禁止刑讯逼供和以威胁、引诱、欺骗以及其他非法方法收集证据，不得强迫任何人证实自己有罪，而且规定“采用刑讯逼供等非法方法收集的犯罪嫌疑人、被告人供述和采用暴力、威胁等非法方法收集的证人证言、被害人陈述，应当予以排除”。《刑法》第247条对刑讯逼供罪作出了规定。但实际上，仍有犯罪嫌疑人、被告人表示自己遭到刑讯逼供。对犯罪嫌疑人、被告人进行刑讯逼供的是主要进行案件侦查的司法工作人员。他们不仅负责案件侦查，而且有权羁押犯罪嫌疑人、被告人。权力过度集中容易导致权力滥用。通过权力分工，避免权力过度集中，才能形成对权力的制约。因此，探索将侦查权与羁押权分离，将羁押权授予司法行政机关行使，避免犯罪嫌疑人、被告人被侦查机关所控制，从而阻却刑讯逼供。[21]

此外，还要在分工的基础上探索如何更好地实现互相配合和互相制约。2018年宪法修改，对监察委员会作出了规定。不仅明确了监察委员会的法律地位、产生和组成，而且规定“监察机关办理职务违法和职务犯罪案件，应当与审判机关、检察机关、执法部门互相配合，互相制约”。《监察法》进一步细化宪法的相关规定。一是明确了监察机关对人民法院、人民检察院的公务员，以及参照《中华人民共和国公务员法》管理的人员进行监察。二是规定了人民法院、人民检察院、公安机关、审计机关等国家机关在工作中发现公职人员涉嫌贪污贿赂、失职渎职等职务违法或者职务犯罪的问题线索，应当移送监察机关，由监察机关依法调查处置。三是明确了监察机关和执法机关的案件管辖，规定“被调查人既涉嫌严重职务违法或者职务犯罪，又涉嫌其他违法犯罪的，一般应当由监察机关为主调查，其他机关予以协助”。四是对涉嫌职务犯罪的，监察机关将调查结果移送人民检察院依法审查、提起公诉。五是对审查起诉阶段案件的补充调查、补充侦查、不起诉等作出规定。六是明确了涉嫌职务犯罪的案件由人民法院审判，适用非法方法收集的证据排除规则。尽管监察法已经作出了较为详细的规定，仍需进一步明确监察机关和执法机关在移送案件和调查侦查过程中如何相互配合和制约，检察机关能否对监察机关采取的强制性调查措施进行法律监督，能否提起介入监督机关的调查过程，审判机关如何通过公正裁判和司法建议对监察机关形成制约。这些问题都需要深入研究，在此基础上不断完善相关制度。

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[1] 李蕊佚：《议会主权下的英国弱型违宪审查》，《法学家》2013年第2期。

[2] 刘晗：《宪法的全球化：历史起源、当代潮流与理论反思》，《中国法学》2015年第2期。

[3] 周婧：《美国宪法全球传播论析》，《世界经济与政治》2016年第7期。

[4] 周婧：《美国宪法全球传播论析》，《世界经济与政治》2016年第7期。

[5] 《马克思恩格斯全集》第41卷，人民出版社1995年版，第121页。

[6] 吴家麟：《议行不宜合一》，《中国法学》1992年第2期。

[7] 吴家麟：《议行不宜合一》，《中国法学》1992年第2期。

[8] 《列宁全集》第39卷，人民出版社1987年版，第288页。

[9] 《列宁选集》第4卷，人民出版社1995年版，第201页。

[10] [古希腊]亚里士多德：《政治学》，吴寿彭译，商务印书馆2009年版，第167、218页。

[11] [英]洛克：《政府论》，北京出版社2007年版，第124—127页。

[12] [法]孟德斯鸠：《论法的精神》（上），商务印书馆1982年版，第156页。

[13] 《马克思恩格斯全集》第13卷，人民出版社1995年版，第417页。

[14] 《马克思恩格斯全集》第13卷，人民出版社1962年版，第597页。

[15] 《马克思恩格斯全集》第41卷，人民出版社1982年版，第321页。

[16] 《彭真文选（一九四一—一九九〇）》，人民出版社1991年版，第456页。

[17] 《邓小平文选》第2卷，人民出版社1994年版，第321—339页。

[18] 中共中央文献研究室编：《习近平关于全面依法治国论述摘编》，中央文献出版社2015年版，第59页。

[19] [法]孟德斯鸠：《论法的精神》（上册），张雁深译，商务印书馆1982年版，第154页。

[20] 《彭真文选》（一九四一—一九九〇），人民出版社1991年版，第563页。

[21] 参见胡建淼、金承东《论司法刑事候查权与关押权的分离——阻却刑讯逼供的有效制度》，《浙江学刊》2001年第2期。