- 京津冀协同发展背景下首都立法问题研究
- 刘小妹编著
- 2290字
- 2021-10-20 20:06:24
引言
2015年4月30日，中共中央政治局召开会议，审议通过《京津冀协同发展规划纲要》。该纲要指出，推动京津冀协同发展是一个重大国家战略，核心是有序疏解北京非首都功能，要在京津冀交通一体化、生态环境保护、产业升级转移等重点领域率先取得突破。这意味着，经过一年多的准备，京津冀协同发展的顶层设计基本完成，推动实施这一战略的总体方针已经明确。
在京津冀都市圈规划和发展的大布局中，主导或参与京津冀规划的不仅有两市一省本身，国家发改委、住建部等部门和有关单位也各有其主导的相关规划。由此，新的总体规划的管理和实施必须从中央的层面设置机构，界定职权职责，在顶层设计上、组织机构上保障北京首都功能定位与疏解的有序实现。一方面，一个跨省市的发展区域的立法体制、权限、程序机制如何确立是一个亟须研究的重大问题。特别是党的十八届四中全会关于全面推进依法治国的《决定》提出，重大改革决策要坚持立法先行，京津冀协同发展背景下的立法问题具有重要的指导价值和实际意义。另一方面，京津冀协同发展是与首都核心功能定位与非首都功能疏解相关联的，由此京津冀协同发展的立法问题也应当置于首都建设和发展的语境与目标之下。
因此，京津冀协同发展的立法问题不仅是一个地方立法问题，更是一个超越一般行政区划的“首都立法”问题。即京津冀协同发展背景下的地方立法，不是《宪法》 《立法法》和《地方组织法》所构建的“统一、分层次”[1]的立法制度中的一种地方立法类型，不是一般意义上的地方立法，也没有明确的宪法法律依据。具体来说，京津冀协同发展的相关立法有三个方面的独特性，使其在全国的立法体制中都是独一无二的：
第一，北京、天津和河北是互不隶属、彼此独立、相互平行的三个省级行政单位，各自拥有独立的地方立法权。京、津、冀作为三个独立的省级地方，《京津冀协同发展规划纲要》所面临的立法问题就不同于一个省内跨市的协同发展立法问题，比如《珠江三角洲地区改革发展规划纲要》《长江三角洲城市群发展规划》等，因此广东省为推动珠三角地区科学发展提供法律保障而先行先试制定《广东省实施珠江三角洲地区改革发展规划纲要保障条例》的经验，并不能完全回应京津冀协同发展中的立法现实与需求。
第二，北京既是首都又是直辖市。《宪法》第138条规定：“中华人民共和国首都是北京。”为了疏解非首都功能，解决北京“大城市病”带来的系列问题，中共中央政治局审议通过《京津冀协同发展规划纲要》，又将北京置于京津冀区域中协同发展。因此，北京的城市定位有三个面向：一是作为首都的北京。作为首都的北京，要区分并同时保障北京的首都功能和直辖市职能，厘清中央首都职权与北京市地方政权的关系。二是京津冀协同发展框架中的北京。京津冀协同发展是在保障首都核心功能实现和非首都功能疏解的国家战略布局中提出的，因此京津冀协同发展规划必须具有足够的权威性、刚性和合法性，来保障规划在各个地方的实施。三是作为直辖市的北京。北京是中央党政机关、部队的驻地，中央机构的正常运转、首都功能的实际实现都依赖于北京市政府的保障措施和落实情况。实践中，北京市地方政府要承担保障首都功能实现的职责，小到交通治理，大到规划决策，都需要不同于一般省、直辖市的事权。
第三，京津冀协同发展是以首都核心功能实现和非首都功能疏解为目标和重心，不同于长三角、珠三角城市群发展的价值取向。与此对应，关于京津冀协同发展的立法也应该以首都及京津冀城市的功能定位和功能实现为重点。城市的功能定位和功能实现主要通过城市规划来引导、建设和管理，因此在关于京津冀协同发展的立法中，城市规划应是一项重要内容。
在一定意义上，京津冀协同发展实质上就是为了在更大的空间范畴解决首都功能定位和功能实现的问题。社会、媒体和文件为描述和界定这样的“跨区域合作”，相继提出了“京津冀一体化”“首都经济圈”“首都特区”“大北京特区”“畿辅新区”等概念，但现行法律和总体规划在这方面却缺乏一个相应的法律概念和法律机制，来指引、规范和保障“跨区域合作”的推进。为此，本报告结合日本、韩国、美国、英国、加拿大、澳大利亚、越南等国家的首都立法经验，立足京津冀协同发展的实际和实践，提出了比“首都经济圈”涵盖范围更广的“首都圈”概念，并从首都城市发展规模与布局以及首都功能定位的视角，对“首都圈”的机构设置与职权职责进行研究，并从国家立法、北京首都立法和京津冀地方立法这三个立法主体、三个立法层次，提出保障首都功能实现和京津冀协同发展的立法架构。
北京首都功能战略转型要有针对性地解决城市发展中凸显的矛盾和问题，也应该在全面推进依法治国的时代背景下，以法治思维和法治方式保障首都核心功能的实现和京津冀的协同发展，而完善立法正是法治建设的首要环节。目前关于首都立法、京津冀首都圈立法的立法体制机制、立法事权应该怎样设置，以及这些立法与京津冀的地方立法之间是什么关系，如何协调和衔接等，这些都缺乏深入的研究。国外关于首都的立法，特别是加拿大、澳大利亚、日本、韩国关于首都以及首都圈规划和发展的立法和研究成果比较丰富，但国内法学界对这些立法和研究成果的介绍和研究尚不充分。因此，本报告的研究立足于首都功能定位和功能实现的立法保障、京津冀协同发展的立法指引和规范，以及北京市保障首都功能方面的地方立法事权等理论和现实问题，既对跨行政区域的立法问题、首都和首都圈的立法问题进行开拓性研究，又配合首都功能定位和功能疏解的发展规划、服务于京津冀协同发展的需要，对首都功能实现与城市发展立法、首都圈立法和北京市地方立法开展应用对策研究。