一 首都功能定位及其历史沿革

（一）首都功能定位概述

1.首都的基本概念

首都是首都城市（Capital City）这一复合名词的缩略词。从词义上讲，“首”即是“头”之意，英文中的“Capital”则来源于拉丁文中的“Capitalis”，词根为“caput”（头），具有“居于首位的”“起首要作用”的含义。德语中的“haupstadt”的词根“haupt”也同样意为头部，具有同样的解释和来源。而“City”则无须多言，它源于拉丁文 civitas，是城市、城邦之意。

首都城市首先是城市，但又绝不能和城市简单地画等号。城市实际上是由团体的人所形成的有一定秩序的有组织社区，为人们的生产生活提供一定的社会空间；首都则首先是一个政治概念，是一个具有极强的政治内涵的国家政权中枢。首都对国家政权范围内的公民和社会生活影响极大，在一定程度上体现了其代表的政治内容在全国范围内的影响。这包含两个方面的内容：一是影响力的全局性，区别于区域中心的影响局限于一定区域，首都的影响力是全国的；二是影响力的政治性，即首都的影响力依托于行政关系所决定的政治关系，同时又服务于政治关系的建立与维持。首都是一个承载国家政治中枢功能的区域政治实体，它的功能定位、建设管理是一个国家政治生活的重要内容。在政治发展要求法治保驾护航的今天，首都问题也是一个重要的宪法、法律问题。我国《宪法》第138条明确规定了“中华人民共和国首都是北京”。

从历史发展的视角看，古代社会的首都是以帝王为核心的统治集团的根据地，是其政治、军事及消费中心；而现代社会的首都城市则是中央国家机关的所在地、民族国家政治与精神凝聚力的中心，通常为国家的政治中心、文化中心、国际交往中心，在有的国家也是经济中心、科技中心，是集中展示国家物质文明与精神文明建设成就的窗口。

2.首都的特征

首都是国家最高政权机关所在地，是国家政治管理与权力的中心。这种中心地位一般是由国家最高权力机关决定、公布，立法机关颁布法律确立其法律地位，并由国家行政机关负责规划建设与具体功能设计、实现。正如人们常常以北京、华盛顿（Washington District of Columbia）、巴黎（Paris,Ville de Paris）、东京（Tokyo,とうきょう,トウキョウ）作为中国、美国、法国、日本及其中央政府的代名词一样，首都首先传达的便是国家政权的各个方面的象征之意。

美国政治学家阿尔蒙德和鲍威尔用政治输出来衡量政治体系的实际作为，并将其概括为“提取、分配、管制与象征”[1]，这一理论框架亦适用于对首都政治管理功能的分析。从“提取、分配”的角度看，首都以其压倒性的政治优势提取全国的资源，是对国家各种资源，包括政治资源、经济资源、文化资源等，进行提取与分配的最重要的中心。从“管制”的角度看，首都同国家的政治统治和权力紧密连接。首都的“管制”性质最充分地体现为国家赋予其在政治、经济等方面的决策控制功能，且这种基于主权的控制是对国家版图全域的控制，这是首都最本质的特征。从“象征”的角度看，首都具有强烈的政治象征意义，承载着国家认同和民族感情，起着维系国家稳定和统一的纽带作用。

3.首都功能的定位问题

从一国的领域中选择甚至新建一个城市作为首都城市，依靠政治力量赋予其政治地位，并从法律制度上保障它特定的性质、地位，设计和建设其功能，是一个重要的政治问题。无论是在传统社会还是现代社会，首都的功能定位问题都是关系到国家发展的重大问题。因此，首都的确立通常需要由最高国家权力机关决定，并由宪法予以载明。

首都功能定位并非是一成不变的，而是随着经济社会发展而不断发展变化。从总体上看，变化的大趋势是首都功能的不断叠加。社会随着劳动分工的发展而复杂化，一个城市需要增加功能的种类，以满足人们对生活居住环境的功能性需求，而首都作为国家政治中心，既要有一般城市的基本功能，又不可能仅满足于一般城市的功能定位。

首都的核心功能定位，是指反映首都本质的起主导作用的国家政权和全域管理功能，即国家政权通过各种政治制度、设施与行为，实现对国家治理的功能，其中就包括了政治功能、卫戍功能、国际交往功能。而所谓叠加功能，是指首都城市基于不同的历史文化传统与需要，在核心功能以外逐步叠加上去的其他功能，比如文化功能与经济功能。

从一般与特殊的关系来看，核心功能是首都城市之所以被称为首都应当具备的共同特征，叠加功能是反映不同首都城市的差异性的功能。就首都的经济功能而言，无可否认任何一个现代城市相对来说都是一个经济中心，首都作为一个城市也必然在一定范围内具备经济中心的功能。例如，明清时期的京师北京，成为华北地区甚至北方的经济中心是伴随北京成为全国首都而自然发展的过程。在全面深化改革的新时代，首都的经济功能并不一定必然包含全国性的经济中心这一内容，但也不能否认其自然生长为区域性经济中心的客观现实。首都功能的定位是一个“计划”的问题，而其功能定位的实现则是一个“市场”的问题。一个国家的首都到底集成了哪些功能，是与一个国家的国情与政治生态息息相关的。

此外，首都功能的发挥需要一定的“功能承载设施系统”，即为保障首都各种功能实现所提供的基础性或服务性设施。伴随着全球化、信息化与知识社会的到来，首都功能将发展到一个新的历史阶段。21世纪是城市文明高度发展的世纪，经济全球化使国家间与地区间的合作交流随之增加，城市发展市场化和功能多元化的趋势将更加明显，首都的功能定位与功能实现将是一个充满挑战而富有意义的问题。