一、公产房的概念与特征

公产房也称公房、公有住房、国有房产，系指政府以及国有企业、事业单位投资兴建、销售的房屋，在未出售之前，其产权归国家所有。公产房主要分为三类：1.直管产：指由政府接管、国家经租、收购、新建、扩建的房产（房屋所有权已正式划拨单位的除外），大多数由政府房地产管理部门直接管理、出租、维修，少部分免租拨借给单位使用（指拨用产）。直管产又分为：中央级、市级、区县级、拨用四类。2.自管产：国有房产的一部分，包括国家划拨给全民所有制单位所有以及全民所有制单位自筹资金购建的房产，俗称“企业产”。自管产分为：中央机关、市机关、区县机关、中央企业、市区县企业、其他六类。3.军产：国有房产的一部分，指中国人民解放军部队所有的房产，包括由国家划拨的房产、利用军费开支购建的房产以及军队自筹资金购建的房产。

公产房以住宅为主，也存在一部分商业用房。所谓的公产房，是相对于所有权属于个人的私有住房而言的，一般个人只有承租权而没有所有权。公产房使用者在法律允许范围内，对公有房屋享有占有、使用、部分收益和有限制处分的权利。公产房的所有权人名义上是“国家”，实质上是劳动者所在的工作单位或者当地政府，所以公产房有所谓的“单位产权”“地方产权”的说法。不过“单位产权”在我国现行政策上被称为“国有单位自管的公有住房”，“地方产权”被称为“各地房屋管理部门直管的公有住房”。[1]除此之外，还有所谓的“央产房”，即中央在京单位管理的公产房。目前居民租用的公产房，按房改政策分为两大类：一类是可售公有住房，一类是不可售公有住房。

公产房是中国特殊体制下遗留下来的产物，公产房的“使用权”或称“承租权”，与我国传统福利住房分配政策和计划经济体制密切相关，它是政府对劳动者广泛实行的变相工资分配方式。在住房制度改革以前，取得公产房使用权的承租人，必须符合一定的条件，一般要求是在国家机关或者国有企事业单位工作，其工作达到一定年限，组织上就会根据其工龄长短、职务高低、工作业绩大小、家庭人口等诸多因素，确定分配给其家庭一定面积的房屋，并建立起职工与国家或单位之间的房屋租赁关系。公产房的使用权实际上隐含了价值，是职工多年工资中住房消费的补偿，也是劳动力价值的组成部分。[2]住房制度改革以后，符合一定条件的公产房使用权被允许上市交易，并且限制条件呈逐步减少的趋势。对于进入市场的公产房使用权，已经体现了市场交易价值。但是，由于法律对公产房使用权的性质界定不清，纠纷的解决缺乏统一的法律规范和裁判标准，加之住房政策带有浓厚的地方特色，不同法院对此类案件的处理方式差异很大，当事人的合法权益不能得到及时有效保护。