二、公产房“使用权”的法律性质

公产房的“使用权”或称“承租权”的性质，是理论和实务上争议颇多的一个问题。大致有如下几种观点：第一种观点认为，公产房使用权系因房屋承租人与公房管理部门签订公房租赁合同而产生，故该使用权属于合同债权。第二种观点认为，公产房使用权人对房屋享有占有、使用、收益、（有限制的）处分等各项权能，且该权利具有永续性和经济价值，故应当将其认定为用益物权。亦有学者认为，公产房的承租人“通过实物工资分配的方式取得的权利，当然具有所有权性质”，“考虑到这种房屋的分配并不能直接用工资来衡量，所以公房租赁中的承租人所享有的权利已经成为一种‘类所有权’或‘相似所有权’”，这种物权本质上是“民事权利主体以自己劳动获得的权利”，“是比较充分的自物权”。[3]第三种观点认为，公产房使用权实质上具有用益物权的性质，但由于我国物权法没有将其规定为法定的物权种类之一，受物权法定原则的制约，在现阶段只能认为公产房使用权是一种高度物权化的债权，或者也可以将其视为一种属性模糊的财产权。这种观点实际只是第二种观点的变通而已。

如果认为公产房使用权是物权，实务中许多争议的问题或将迎刃而解。既然公产房使用权是物权，自然可以作为遗产继承，在原承租人死亡后，其他继承人都有权要求实际取得公产房使用权的继承人给予相应的补偿，在房屋遇到拆迁时，也可以获得与继承份额相当的拆迁安置补偿权益；在离婚的时候，也可以比照私有住房有关规则进行分割，由实际继续承租的一方给予另一方补偿；而对于强占公产房的案件，则无论经过多久，公产房使用权人都可基于物上请求权要求无权占有人返还房屋。

如果认为公产房使用权就是普通的基于房屋租赁合同而产生的债权，则很多问题要么面临无法解释的困难，要么会得出极其不合理的解释结论。公产房使用权虽然需要同房管部门签订公房租赁合同之后方能取得，但其与一般的因房屋租赁合同而取得的房屋使用权显然具有重大区别。第一，公房使用权的存续具有永续性。公房使用权不受期限限制，租期届满后自然续期，非因特定事由，房管部门不得终止公房租赁合同。承租人死亡的，其配偶、子女、父母等还可以申请继续承租公房。这样，承租人对公产房就获得了永久性的占有和使用权，这与一般的私有房屋租赁是明显不同的。第二，公房使用权因其租金远低于市场租金水平，因而具有高度的价值性。公产房的租金由政府统一规定，一般只相当于同地段同档次私有住房租金的5％～10％，承租人缴纳的公房租金基本只用于房屋维修的成本费用支出，房管部门并不从公房租金中经营获利。由于公房承租人只需支付很低的租金即可获得远高于租金价值的房屋使用收益，其对房屋所取得的使用收益与其支付的租金明显不构成对价关系，这与一般的私有住房租赁存在本质不同。第三，公房使用权的取得需要支付对价，遇拆迁时可以获得补偿。公产房虽然租金低，但其最初取得使用权却需要支付其他对价，初始投入成本巨大。对于私有住房承租权的取得，承租人只需按期支付租金即可，在签订租赁合同时无需支付其他对价。但公房承租权的取得或是因计划经济时代作为实物工资的一部分分配给承租人，或是公房政策改革后，由承租人通过市场置换（使用权有偿转让）等途径从前手承租人处出资购得，其置换价格往往相当于同地段同档次私有住房价格的90％～95％。可见，公产房虽名义上属于公有，但其绝大部分价值构成，却应归承租人享有。与之相对应，当公产房遇拆迁时，按照部分地区现行的拆迁政策，被拆迁公产房补偿金额的95％应给予公房承租人，而房管部门只能得到补偿金额的5％。而出租私有住房遇拆迁的，承租人通常不能获得补偿。第四，公产房使用权可转化为完全所有权。按照现行公房政策，直管公房的使用权人只需支付很小的价款（大致相当于同地段同档次私有住房价格的5％～10％），即可购得公房所有权。该购房资格只有承租人才具有，非承租人不能以如此低廉的价格购得公产房的所有权。承租人购得公产房的所有权后，公产房即转化为私有房屋，其完全受物权法的规制。第五，公产房使用权具有实质上的可处分性。由于公房租金远低于市场租金水平，使得公房使用权具有极高的经济价值。按照现行的公房政策，承租人在向房管部门备案后不仅可以将公房以市场价格对外转租，而且承租人还可以通过置换的方式以市场价格将公房使用权转让。而对于私有住房而言，由于私有住房按照市场价格确定租金，支付市场化的租金，随时可以租到相同的私有住房，使得私有房屋承租权不具有在市场上进行有偿转让的现实需要。

上述区别说明，公产房使用权具有迥异于一般私有房屋租赁使用权的性质，其所具有的永续性、支配性、可转让性等特征，使其在性质上更接近于物权而非债权。将公产房使用权界定为普通的合同债权，无法准确、全面地反映其法律特质。虽然公房使用权实质上具有用益物权的特征，但需要注意的是，由于我国物权法没有将其规定为法定的用益物权种类，受物权法定原则的制约，将公房使用权界定为用益物权，在目前的法律框架下难以获得法理上的有力支撑。在公产房使用权的法律定性上，不宜突破物权法定原则。鉴于此，我们认为，将公房使用权界定为一种高度物权化了的特殊债权，较为可行，在适用法律的时候也相对容易些。实则，无论是债权还是物权，公产房使用权是一项具有财产价值的财产权，这一点应该是没有疑问的。不可否认，在立法上承认公产房使用权的物权性质是最佳的解决方案，但在目前的法律框架下，做好法律解释的工作才是处理公产房纠纷的当务之急。