3.“制度逻辑——行动策略”分析框架

本文旨在研究社会改革、政府职能转移、社会组织蓬勃兴起的社会大背景下，政府向社会组织购买服务这一实践创新中政府与社会组织的关系建构过程，建构了“制度逻辑——行动策略”这一分析框架，深入具体的个案中，分析双方作为理性的法人行动者之间的利益关系，及其由于利益关系和权能问题而产生的制度逻辑和行动策略，进而从中观察两者关系的策略性建构过程及伴随这一过程而产生的权力格局变化。通过上述研究，我们可以得出如下结论。

首先，公共服务购买中政府与社会组织关系的建构与政府和社会组织所选择的制度逻辑和行动策略密切相关，而两者的制度逻辑和行动策略的起点在于双方作为法人行动者，其身份上所蕴含的多重利益和权能关系。正是政府和社会组织中公共利益和自身利益的不同体现，也就是其一致性和冲突性的存在，使得双方依循各自双重制度逻辑衍生出多样的行动策略。同时，随着利益的变化，我们认为制度逻辑和行动策略同样会发生相应的变化，而且在变化的过程中，制度逻辑和行动策略还是相互影响、相互型构的。

其次，政府购买服务推出后，从形式上看，政府和社会组织似乎成为平等的互动主体。但实质上，政府与社会组织之间的关系是不平等的依赖关系，政府占绝对主导地位。“小政府、大社会”的格局表面看来正在建构，可实质上仍旧是“强政府、弱社会”的模式，表现为社会组织目前还只有微弱的能力和权力。从组织自然发展周期看，新生的组织需要一段时期成长，它的能力在初期肯定是弱小的。但是若在发展的过程中，过多地依赖于政府的权威、体系等因素的话，会对其能力的提升产生负面的影响。自主性、独立性、行动力都不足，一个真正的社会组织就不能真正发展成熟起来。但是即使在“强政府、弱社会”的模式下，我们也能发现社会组织还是并未发展成为准政府部门，而是走向了脱离母体之路。而且这样的一种脱离不仅仅来自社会组织自身，还来自政府。因为无论是社会组织还是政府，都对社会组织的专业化服务能力有共同的需求。而政府购买服务这一方式，也是这一需求和脱离过程的表现，因为至少从形式上能表现出双方的独立地位。

再次，在购买服务过程中，政府与社会组织在互动的过程中形成的并不是一种制度化关系，而是一种策略性选择。国家对社会组织选择性支持和隐性化控制的行动策略，其驱动是利益基础为导向的制度逻辑，社会组织对国家的依赖与配合在先、拓展在后策略也同样如此，这就导致了政府与社会组织在互动的过程中形成的并非一种制度化关系，而是一种策略性选择。表现为公共服务购买中法律制度的缺失和购买机制的不完善、关系的超常规运作和策略的不断运用等特征。而策略性关系建构的影响是不利于社会组织与政府权力格局的改变。所以我们观察到的事实是：通过公共服务的购买，政府引入社会组织来转移自己的职能，实现了能力和权力的双提升；社会组织由于有赖于国家行政力量的扶持和推动，目前仅仅停留在能力提升的层次，权力的提升就受到很大的限制。这个限制很大的原因就是政府不会也不愿放权，而且目前的关系是策略性建构的，并没有正式的法律来规范双方的权力边界。虽然双方在关系形式上有多种创新和发展，其实质依然是脆弱且易变动的。

最后，在权力和能力上，现阶段的政府购买服务中，政府转移的只是政府公共服务的职能，而不是权力。社会组织提高的也只是其公共服务的能力，权力有了提高，但仍然微弱。可以说，“政府购买服务没能让政府从社会领域回撤，也没能削减政府的权力，甚至有可能让政府权力渗透得更深更广，成为国家权力再生产的过程”（吕纳、张佩国，2012/6）。所以从某种程度上看，“国家是加强了控制而不是放松了控制，只是控制手段有了创新；而社会的能力虽然有了一定程度的加强，但只是在量上得到了积累，并没有发生质的改变”（吕纳、张佩国，2012/6）。

（1）什么是社会组织的未来发展之路？

案例中的社会组织，我们看到它存在独立性弱、自主性弱、行动力弱等特点，这也是国内社会组织普遍存在的问题。一部分原因是社会组织是新生事物，缺乏基础；另一部分原因是政府过于强大，束缚了社会组织发展。而政府购买服务方式的创新，可以赋予更多社会组织以合法性，提高社会组织的公共服务能力，但目前还是很难改变社会组织独立性不足的现状，但可以让社会组织在力量上得到积累。我们认为，在发展之路上至少有几种途径可以提升社会组织的能力，并进而为其获得权力做好准备。

——去行政化。

社会组织行政化色彩过浓、过度依赖政府都是社会组织自身不足的表现。而通过去行政化，可以让社会组织脱离政府的扶持，脱离政府的权力控制，形成独立的法人资格，跟更多样化的社会实体形成合作关系，这有利于社会组织独立性和自主性的形成。当前，去行政化最有效的方法就是增加资源获得途径。

——专业化。

社会组织存在的最大优势是其有灵活专业的服务，所以，我们认为在社会组织未来发展上，专业化发展道路是最应该走的。专业化的拓展能够增加政府对社会组织服务的专业化需求依赖，进而平衡社会组织对政府的资源依赖，增加其与政府讨价还价的砝码，更利于平等合作关系的形成。

——市场化。

社会组织的市场化发展道路，并不是说要让社会组织像经济组织一样追求市场的利润，而是要让社会组织在发展过程中重视市场的运作，达到低投入、高效率、高产出。比如政府购买服务中的公益项目招投标、公益创投等方式，都是将风险投资理念和技术应用到公益领域的一种创新模式。既能化解社会组织资金短缺和能力不足等困境，又能在整合社会资源、推动社会组织发展、提升社会服务的能力等方面起到积极作用。还如目前刚刚兴起的“社会企业”，都可合理发挥社会组织的市场化潜能，达到提升社会组织能力的作用。

（2）政府治理是否走向了技术化路线？

公共服务购买方式的形成，是政府职能转移、创新社会领域治理方式的表现。所谓治理指的是政府除了促进经济建设的职责外，更要承担对社会公平的保护和对公共事务的管理。渠敬东等认为，在政府治理过程中，政府职能的发挥不仅依赖其已获授权的权威，而且也依赖其不断改进的程序和技术（渠敬东，等，2009/6）。政府治理呈现的是一种技术化路线，表现在政府制定的法律法规、行为方式、管理标准等的技术化和理想化，还表现在科层制行政机构中注重行政效率、程序公正，更表现在政府自上而下层级间量化考核的专项化和项目化等上，表现在其以指标管理为主要特征的行政管理体制上。从表面上看，政府向社会组织购买公共服务也是政府技术化治理的一种新形式，在这种形式中，达到了将政治治理和学者专家论证相结合的技术化路线，效率、理性、专业化上升到一个非常重要的位置，在招投标过程中，各种项目的外包、评审及评估的指标化衡量标准等等更是将这些特征表现得淋漓尽致。但这是一种技术化的治理吗？我们认为它还不是一种真正的技术化治理路线，只是展现了一种技术化的形式，而不具有其实。招投标的购买方式，一方面强化了政府与社会组织合作的规范，但案例的分析中，政府与社会组织多项策略的运用，以及策略性关系的形成让我们看到并没有从根本上遏制和杜绝寻租现象的产生。虽然指标、数据、专家论证都在显示政府购买服务的规范化和科学化，但政府选择社会组织时的偏向性、关系性和利益性都仍然存在。更何况政府购买服务并没有形成政府一致性的法律法规，都还是停留在地方基层政府改革探索的阶段，而且在探索的过程中，由于政府自己多重利益的存在，都会引起策略的变化，导致合作关系的变化。

另外，倘若公共服务购买真的走向政府治理的技术化取向，我们还有另外一种担忧。乌尔里希·贝克（Ulrich Beck）提出的风险社会理论，将风险社会作为理解现代性社会的核心概念。其中将风险社会定义为现代性的一个阶段，在这一阶段里，工业化道路上所产生的威胁开始占主导地位（乌尔里希·贝克，2001：10）。人类社会的风险可以分为三个层次：由环境危机（如环境污染）带来的最初的风险；由发展制造的危机（价值观丧失、诚信滑坡）导致的风险升级；以及新社会下的风险之巅，此时的风险被界定为系统地处理现代化自身引起的危险和不安全感的方式，即当工业文明达到一定程度后，风险不再是可被具体化的问题，也不再仅仅是社会的一种特征，而成为社会的本质。由此可见，政府治理技术化路线的实质是政治和科学相结合的一种治理路线，表面上有着光鲜的外衣，但实质上也隐患无穷。因为在科学、理性、效率的外在下，很有可能是政治界不可告人的预谋。运用制度性和规范性的治理手段对各种风险加以控制，而政治与科学两者的合谋是对专业知识和理性的垄断，这种垄断还会让人民失去民主治理的机会。所以即使打算走政府治理的技术化路线，也要注意技术化导致的风险和制度化导致的风险。同时还要警惕如詹姆斯·斯科特在《国家的视角》一书中所说的人类社会工程的失败，而失败的主要原因就在于大量的社会工程的产生于国家的视角而不是社会的视角，这里有国家过于强大的原因，更有社会过于弱小的原因（詹姆斯，2004）。

（3）国家与社会关系是终极还是过渡态

社会组织并没有形成市民社会理论中那样一种独立于国家以外的社会力量，可以与国家相抗衡，也没有形成法团主义理论中那样的利益联盟，可以在与政府的互动中，通过确立其垄断地位，进入国家结构中，影响国家的政策。但我们也不能保证，随着政府与社会组织关系的持续发展，社会组织力量不断增强，其权力会有继续扩大的可能。那么社会组织权力继续扩大到一定程度，是否会形成西方社会里那种平等合作关系呢？国家与社会互动理论提出：“国家与社会互动可以达致四种可能的结果：第一是整体转型，即国家对社会的渗透导致国家全面控制社会。第二是国家与现存社会力量合作，即国家吸纳新的组织、资源、符号和力量，使它可以对现存的社会组织进行控制，建立一个新的统治模式。第三是现存社会力量改变国家，或者国家控制社会力量，但没能建立一个新的统治模式；或者产生了新的统治模式，但是由非国家的力量占主导。第四是国家未能有效整合社会，这将导致国家与社会的分裂”（李姿姿，2008/1）。公共服务购买模式的兴起和发展是国家社会关系的一次重要变革，从案例和国内普遍的事实中，我们可以观察到，第一阶段的整体转型已经进行了几十年，公共服务购买等形式让国家与社会关系进入第二个阶段，那么随着这一实践的继续完善，会否迈向国家与社会关系的第三个阶段呢？公共服务购买方兴未艾，正如我们的经济、政治和社会改革，都在持续深入地进行，而且在此过程中，很多因素都是多变的和动态的，政府与社会组织的关系也是多样、复杂且策略性的。目前的这种策略性建构关系会是一种过渡状态，或会持续向第三或第四阶段推进，还是要走出一条中国特色的道路？由于个案研究的特殊性和无法涵盖性等因素，这一切有待未来的研究做进一步深入的讨论。