1.合作前的权能状态对比

改革之前的总体性的社会结构，体现的是强政府、弱社会的管理体系，其政治结构被不少学者称为全能主义的（totalism）。政治领域，行政权力全面而强大，政府以外的组织被严格抑制；经济领域，计划经济高度集中，政府统一配置资源；社会领域，政府统一提供公共物品，政府直接办社会。这样的一种社会结构，使得政府的权力和能力都呈现了一种非常强的状态，反之社会组织只能是一种非常弱甚至是无的状态。改革后，国家启用市场经济模式代替计划经济模式，改变资源的配置方式，由全面介入生产、分配和消费领域到退出实体经营，只起宏观调控的作用。正是从经济领域的退出导致了紧接着的政治领域的改革，政府开始着手改革机构和转变职能，中央、地方政府开始精简机构，改革治理理念、模式，其核心就是转变政府职能，建设服务型政府，途径是通过放权让利，实现政企分开、政事分开和政社分开。与此同时在社会领域，随着政府职能的转移，一部分原来由政府提供公共服务的功能被转移给社会组织。而在改革取得重大效果的同时，也出现了相当多的问题，公共服务供给不足就是其中的一个。也就是说政府原先的强权力、强能力的状态发生了改变，同时也产生了问题。在国家权力没有过多下放的情况下，政府执行公共服务的能力却在不断下降，邓正来把这种能力的下降称为“有组织的无政府状态”，并用“政策缝隙加大”和“政府能力下降”来描述中央政府的命令在地方得不到完全一致的执行这种现象（邓正来，2000/3）。“在一般人的印象中，中国政府是一个很强的政府、一个威力无边的政府，或简言之，一个集权的政府。这个印象已不适合于描述当今的中国政府。实际的情形是：在过去十几年中，中国政府的国家能力已受到极大的削弱”（王绍光，胡鞍钢，1994/2）。所以，可以看出政府与社会组织合作之前，政府的权力和能力上就出现了权力仍然集中、公共服务能力日渐不足的现状。