议会政治是程序政治

“没有程序，就没有民主。”这是议会政治的一条重要原则。议会是以承认“人民主权”为前提的。因此，它是作为代议机构代表人民行使主权权力的。但是，人民究竟怎样选举自己的代表？又怎样“通过他们的代表行使最后控制权”？这就必须要有规定的程序，因为在不同利益人群中，要选出一定数量的代表来，没有规则和程序，是不可能的。同时，又由于选出来的代表是以不同利益要求为背景的，因此，在必然会发生意见分歧和利益冲突的条件下，没有共同认可的程序而要代表人民行使最后的控制权，同样是不可能的。正是从这些意义上说，在现代议会政治中，要实行议会民主，就必须有民主程序。

从议员选举到议会组成到议会运作和期满更届，从会议召开到审议事项，在整个议会政治过程中都充分表现了“程序政治”的特点。“程序政治”与“人治”是不相容的。议会的更届不是任何人，也不是哪个议会党团能决定的，只能根据预先决定的程序进行。美国国会只能在预先规定的任期满后按时按程序改选。卢梭在论述人民怎样维持主权权威时就曾说过，人民“必须有固定的、按期的、绝对不能取消或延期的集会，从而到了规定的日期，人民便能合法地根据法律召开会议”。显然这样的程序是为了防止个人或集团的专横和野心，保证人民的权力不被篡夺。当然，程序是人为制定的，但必须事先得到公认。英国议会更届的程序与美国国会不同，在运作过程中要复杂得多。英国议会更届只限于下院。它可以期满更届，但也可以由首相按法定程序请求英王解散下院，提前大选；还可能由于下院通过对政府的不信任案，在这时首相也可以呈请英王解散议会，提前大选，让人民作最后的选择。如果执政党竞选失败，那么就与反对党换一个位子，这在程序上表明政府要负双重责任，即既要直接对议会负责，又要间接对人民负责。

程序虽是人为制定的，但一定要事先得到公认。一旦得到公认便宣告合法，不得中途被非法改变。这就是说，如果要改变，必须依法废除，制定新的程序。例如，美国国会众议院原先大会辩论没有钟点规则的限制，议员可以不受时间限制发表冗长的演说，并以此阻碍议案的通过，但是，众议院早在1812年美英发生第二次战争期间，当时有议员以此战术阻止美国对英宣战，随后众议院就制定了钟点规则。因此，今日众议院辩论就只能按排定的时间程序正反两方面轮流发言。一般来说，议会的程序和规则是随着议会政治的发展逐步积累和完善起来的。同时，程序和规则作为人造的制度，不仅受议会内政党和派别斗争的制约，而且常常因为这种斗争的需要而不断变化。因此，程序和规则必须是事先制定的，是普遍服从的，但又是相对的。

在现代议会政治中，程序并不都是以法律表现的。有的是惯例，是传统，并且有时是和议会的某些仪式结合在一起的。但是，不管形式如何，它们都在议会内起着维持法治和秩序的作用。在这方面，要选择研究典型，可能非英国莫属，因为与惯例、传统、仪式联系在一起的程序和规则在英国议会政治中是不胜枚举的。例如，英国下院对政府政策的辩论，一般是在国王致开幕辞以后作答词和讨论财政预算时进行的，除此之外，必须得到政府的同意。还有英国下院的全院大会尽管通常到会的人数不多，但是由仪式、传统、程序交织起来的场面，却正如有的学者所说，很像一幅带有印象主义色彩的图画。在议会大厅的一端，坐着一个古老装束的威严的人物，他把传统和惯例结合起来形成一种权威，他按程序和规则，以不偏不倚的姿态主持议会的活动。分坐在两边长椅的议员们，右面是执政党，左面是反对党。他们在议长所做的程序安排下，双方进行此起彼伏、彬彬有礼的发言，彼此不可打断对方发言，尽管可在会场上走动。议会对审议的事项可以辩论，但议长提出的秩序问题是不可辩论的。因为对下院的规则和习惯的普通解释，是议长的职责。议长的职权与司法裁决权相似，双方发言时，似乎都只是向议长说的，而不是直接与对方辩论。如果提及对方某议员，都要加上尊敬的称呼和尊贵的头衔。因此，英国议会活动场面留给人们的印象是严肃的秩序。不少旁听过英国辩论的外国学者，都颇感这个场面虽然人数寥寥，但气氛是严肃的，个个几乎都是聚精会神的，绝不像是一个胡乱吵闹的交易所。

当然，英国的“议会政治”作为“程序政治”是由一部漫长而错综复杂的历史所产生的。在英国“非程序政治”也曾有过，只是比较罕见。可能正是因为“物以稀为贵”的缘故，英国把它们写进了政治编年史，以教训进入这古老场所的“后生们”。当然，外人读来，也颇有兴味。据记载：有人把一本书掷在一个大臣身上；有一次一个首相被人哄叫得坐下去；有一次一个大臣被呼为“犹大”，结果展开了一幕会场的厮打；有一次一个议员拿着权矛走了出去。今天，这些会场失风的事情已经成为往事，而是由传统、习惯、仪式和程序，通过议长捏在一起形成一种权威，维持议会一般的秩序。虽然议会也有惩戒议员的规则，但极少使用。议长要做的，有时用一个冷静的字眼，一句幽默的评语，通常就恢复了秩序，他没有铃，也没有锤，但他一站起来，议员们就得都坐下去，因此会场肃然。今天，经过一代一代传下来的这套“程序政治”已经把它捆得紧紧的，连英国学者都“认为它通常是一个死一般沉闷的地方”。

显然，我们把议会政治作为“程序政治”研究时，不能忽视它的另一个方面，因为“程序政治”并不是一切，“没有程序，就没有民主”，但也可能利用程序，扼杀民主。像英国下院这样，议会在种种束缚之下，就只能成为形式上的立法院，其真正的工作无非是充当内阁的登记机关。“程序政治”在议会政治实践中是非常复杂的。有政府利用程序扼杀反对党议员提案的，政府也有可能破坏程序以达到通过某项议案的目的，反之反对党议员当然也可以利用或破坏程序以达到自己所要达到的目的。这在有些国家的议会政治中是不乏例子的。据日本学者说，“在60年代朝野势不两立的尖锐斗争中，国会曾出现过在野党的牛步战术、占据会场、执政党的单独审议、强行通过等现象，这些都给国民留下了强烈印象”。1960年当时的内阁强使国会非法结束《新日美安全条约》的审议，在会场就出现过“全武行”的场面，用暴力赶走反对党议员，以清一色的自民党众议院“全体会议”，在前后不到30分钟的时间内就通过条约。后来，到1965年又再次围绕《日韩条约》发生了激烈冲突。毋庸置疑，这类事件也是可以像英国那样写入政治编年史的。在这些事件以后，日本国会体制内政党痛定思痛，自民党和社会党终于确定：

以国会运营为基本，（1）确保言论自由，尤其尊重少数意见。（2）不得进行物理的抵抗。

今后审议，按上述精神进行协商，其具体方案在议员运营委员会具有诚意地进行讨论。

这样的运营规则也许不能说是已经完全具体地得到实施，但是那种“全武行”的场面已经鲜见了，尽管国会的争斗仍然是不断进行。

一般来说，议会政治后发国家，与发达的资本主义国家“程序政治”是两种不同倾向的问题。后发国家多数表现为“异常议会”“乱斗议会”等。例如，1975年6月12日，印度阿拉哈巴德市高等法院宣布，当时的总理英迪拉·甘地因在1971年议会选举中有营私舞弊行为，判决她的议员资格无效。按印度宪法规定，总理必须具有众议员资格。因此，各反对党领导人纷纷提出要她辞职。对此，英迪拉·甘地随即在6月27日展开全国大逮捕，一天之内就逮捕反对党领导人数以百人计。还有韩国在1988年以前，由于选举制度明显有利于执政党，因而经常发生在野党占领会场和“武打”事件。在议会政治后发国家中，诸如发生相互厮打等非程序的“异常议会”，有的学者把它称为“议会民主主义的危机”。其实，这种情况对后发国家来说，更可以把它看作议会政治发展不成熟阶段的表现。因为正如前面已经分析过的，像英国这样被世人称为“议会之母”的国家，在议会政治发展史上也曾出现过“议场武打”的现象。议会运作不能没有公认的程序，其中包括惯例的、制定的，但合法的程序并不能保证立法和决策的绝对正确。因此，问题的关键不在于立法者怎样运用合法程序，而是在于为公共利益慎重立法和决策，发现错误能够按程序纠正和补救。还有，在议会政治中，“程序政治”还包含着防止阴谋政治、置议会活动于公民监督之下的内容，因为有了程序规定，要么按程序，要么破坏程序，才可能变秘密会议为公开会议。这在一定程度上可以说是一种防患于未然的措施。

一九九三