第三节 上海土地使用管理制度改革的现实背景

由于上海经济发展长期对土地资源过度依赖，进入21世纪以来，各种问题不断凸显，主要表现在以下方面：

一、用地总量规模趋于极限

上海的建设用地已趋于极限规模。2013年底，上海建设用地已达3070平方千米，占城市陆域面积比重为45.7%。根据“上海2035”，到2035年上海建设用地总规模为3200平方千米，比重将达48%左右。相比之下，国外大都市建设用地占城市陆域面积比重一般在20%~30%。从人均水平看，2013年底上海为122平方米，而发达国家城市为82.4平方米，即便发展中国家城市也只有83.3平方米。

另一方面，建设用地结构中工业用地比例偏高。在上海建设用地中，2013年，工业用地占比约29%。这一比例在国外综合性城市为15%至17%，伦敦、纽约、东京等国际大都市则在5%左右。上海中心城区还存在大量工业用地性质的老厂房、老仓库，这与上海未来“四个中心”发展的定位明显不符，工业用地多，给整个城市的生态环境带来严峻挑战。相比较大的工业用地规模，其产出效率则较低。2009年，“商服用地”的产出效率是工业用地的1.74倍。由此可见，土地开发强度已接近极限，工业土地闲置或粗放利用现象却依然严重。

二、城市生态空间结构亟须优化

目前，上海郊区新城发展相对滞后。除了松江新城已具规模，嘉定初具新城形态之外，上海郊区新城聚集功能不强，服务功能不完善。新城还没有能够完全分担中心城市过于集中的功能，更没有与中心城区形成充分互补的功能关系。如果说新城是一种规划形式，其目的在于通过在中心城区以外重新安置人口，设置住宅、医院和产业，设置文化、休憩和商业中心，形成新的、相对独立的社会，那么，当前上海新城建设尚未达到这些要求。

上海城市中心城区存在的居住拥挤、环境污染和交通堵塞等问题，迫切需要新城地区分解中心城区功能空间，疏散中心城区过于集中的人口与产业，重塑城市空间结构，改变城市建成区呈“摊大饼”向外蔓延、无序扩展的态势。因此，上海必须改变单心、单核状的城市空间结构，才能使城市空间适应日益高级化的产业结构与复杂化、多元化的城市功能。

三、土地财政依赖度较高

土地财政虽然对地方经济发展有着一定的贡献，但过度依赖土地财政将会给上海经济的可持续发展提出严峻的挑战。

土地财政难以持续，上海经济转型将面临困境。王克强、刘红梅等学者指出土地出让金的本质是一种地租，而且是一种绝对地租；地方政府提前透支了未来70年、50年或40年的土地出让收入，这将导致未来地方政府面临无地可卖的境地，城市发展也将无地可用，土地财政模式难以持续。

依赖出让土地促进经济增长和城市发展的模式，刺激了新增建设用地需求，客观上加剧了供需矛盾，部分中心城区已经出现缺乏发展规划空间、后备资源补充短缺的困局。上海未来用地形势将更加严峻，土地供需矛盾日益突出，依靠投资拉动的发展模式不可持续，过度消耗和低效利用土地资源的粗放型发展方式已难以为继，而由于土地财政上既得利益的路径依赖，另创一种吸引资金发展经济的制度则需要大量的初始设置成本，转型阻碍重重。目前，上海土地财政引起的高房价和高商务成本，也限制了居民和企业的消费能力。因此，上海经济要实现从投资推动型向创新驱动型的转变还面临很大的困难。

四、土地交易市场发育不完全

近年来，上海对土地一级市场的管理已经做出了一些积极的探索，取得了一些经验（见表1-1）。但在土地利用过程中供给制度和收益分配制度仍存在一定的缺陷，具体表现为局部供给失控、圈地运动难以抑制，尤其是历年已批又尚未开发的存量土地囤积在房产商手中，圈而不用，坐享土地增值（见表1-2）。

当前上海城市土地收益分配制度存在一定的缺陷，使得应该由政府获得的级差收益流失，而房地产开发商则大肆展开“圈地运动”，这至少带来三方面的问题：

（1）“圈地运动”扭曲了土地级差地租收益的分配，有不少开发商用很少的定金就“巧取豪夺”了公共投资带来的级差地租收益。

（2）“圈地运动”助长了土地市场的投机行为，某些房地产开发公司由于历史的原因，与各级政府有说不清道不明的联系，通过各种名目，往往优先获取一些具有增值潜力的土地，待取得土地使用权后伺机炒作。

（3）“圈地运动”迫使政府角色错位，政府难以实现投资收益的良性循环，为了弥补市政追加投资的财力不足，只能被迫组建一些带有政府职能的综合投资公司，以参与营利性的房地产开发或者通过增加地方性规费、搞摊派的办法来积累资金，这样显然并不符合市场经济发展的原则与方向。

五、不合理供地方式导致房地产过热发展

在房地产开发的各种资源中，土地作为载体无疑是最重要的资源。地方政府“非饱和”限量供应土地政策导致土地市场供求关系越来越紧张，土地价格迅速上涨。同时，地方政府使用土地出让金以及银行贷款投资待售地块的基础设施建设使得地块升值，出售这些地块后，又将获得的土地出让金再投资于该区域内的其他地块。

地方政府的工作使得该区域的土地升值，进而带动周边土地价格上涨。另外，城市扩张、土地占用以及房地产开发所带来的税收收入，均归地方政府所有。其中，房地产业营业税、企业所得税和土地增值税成为房地产业税收增长的主要动力，也正因为如此，地方政府才会主动充当房地产商的保护者，而不是坚定地执行中央政府的调控政策，积极挤压房地产泡沫。

据中国指数研究院的数据显示，2009年上海市每平方米商品房销售均价为12840元，比2000年上涨了近400%。高房价已远远超出了居民的支付能力，目前，上海中低收入居民在很大程度上失去了购买能力，严重抑制了有效需求的持续增长。