第二节 上海土地使用管理制度改革的突出成就

改革开放40年，上海土地使用管理制度发生了巨大变化，至今已建立起适应市场经济要求的土地使用管理体制，确立了市场在土地资源配置中的基础性地位，建立了各级土地市场及其运行机制，为满足经济社会发展和改善城乡居民居住条件对土地的需求，推进经济持续、快速、健康发展发挥了积极的作用。

一、通过土地使用权有偿出让获取城建资金

1998年8月，上海第一个国有土地使用权出让成功，拉开了试行土地使用权有偿出让制度的序幕。从此，上海的土地使用制度发生了质的飞越。在城市土地所有权为国家所有的前提下，赋予土地使用权特殊商品的性质，以适应社会主义市场经济发展的需要，有偿出让获得的土地使用权能进入市场，才使房地产市场全面活起来有了基础。

1992年，在邓小平同志南方讲话精神的指引下，上海的土地使用制度改革从试点转向全面展开。1992年初，原卢湾区“斜三基地”改造，首开利用土地使用权出让的方式改造上海“危、棚、简”地区的先河。此后，上海的旧区改造都采取土地出让方式来推进。上海市政府制定了旧区改造的一系列优惠政策，加快“危、棚、简”地区的改造速度。

旧区改造引入土地出让制以后，为上海各级政府取得了相当可观的土地级差收益。整个20世纪90年代，上海共批租土地总面积达18500公顷，获得了土地出让金11000亿元。这些外资和外地资金的引进，为市、区、县的城镇基础设施建设和中心城区的改造做出了极大贡献。

二、利用土地批租级差地租实现“退二进三”

现阶段我国社会主义土地有偿使用制度，是在坚持城镇土地国有制和农村土地集体所有制的前提下土地使用权的让渡与交易。它包括土地使用权的出让和转让。

目前城市土地使用权的有偿使用制度包含两个层次：一是指国家以土地所有者的身份将土地使用权在一定年限内让与土地使用者，并由土地使用者向国家支付出让金的行为。土地使用权转让是指土地使用者将土地使用权再转移的行为，包括出售、交换和赠与。其次，土地使用权转让是土地使用权出让的继续和发展，是土地商品属性的必然。如果没有土地转让市场，整个土地市场就不可能活跃起来。

我国实行土地有偿制度使得土地使用由无偿向有偿转换，从而根据不同地区的繁华程度将土地单价分为不同的层次。地价较高的城市中心地区更加适合发展金融、外贸等第三产业；工业企业、住房选址更加适合在城郊接合处或郊区地段落户；而农业就分布在离中心最远、地价最便宜的边缘地带。

在级差地租的调节下，城市中经济效益低下的工业项目逐步退出黄金地段，改由第三产业进驻。工业项目在城郊或远离城区的工业集聚区选址落户，以获取地租差额。其结果是，第二产业和第三产业各自找到了应有的位置，土地利用实现了经济效益的最大化。

整个20世纪90年代，上海国有企业改制过程中，为偿还债务、兑现职工工资、置换职工身份、扩大企业再生产，许多企业就是通过这种方式获得了大量启动资金。因此，推行土地有偿使用制度大大加快了上海“退二进三”的发展。