第四节 上海土地使用管理制度改革的案例分析

一、上海土地使用管理政策调整的落地情况

党的十八大以来，党中央对推动城乡土地制度深化改革及新型城镇化建设等问题做出一系列重要部署，对上海市土地使用管理制度改革提出了新的任务与要求。面对资源环境“紧约束”的挑战，为实现“创新驱动发展、经济转型升级”的任务，上海近期已启动实施新一轮土地管理政策调整。

（一）松江区小昆山镇存量土地二次开发案例

松江区小昆山镇通过城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩，以宅基地为主的村庄占地中腾出土地复垦，盘活土地资源、优化用地结构，成为一个亮点。

松江区小昆山镇在2008年被列为全国第二批、全市第一批小城镇发展改革试点。围绕“统筹城乡规划，发展特色经济，提高公共服务能力和深化相关制度改革”小城镇项目试点的要求，经过大量的调研、走访、研讨，小昆山镇在确定的4531.77亩项目区里，实施城乡建设用地以增减挂钩政策为核心的小城镇发展改革试点，其中拆旧区2305.42亩，建新区2226.35亩。通过对该镇永丰村、汤村、荡湾村、泾德村和大港村等5个村184个零星农民住宅地块实施拆旧搬迁，腾出的土地则进行复垦整理。

根据规划，这项涉及2269户、6770名农民的搬迁计划，将全镇的土地资源经综合整治，对实施搬迁腾出的土地则进行复垦、整理，在建设用地总量不增加、耕地面积不减少、质量不降低的基础上，试点项目区将腾出耕地1769.79亩，在为该镇“腾挪”出1500多亩建设出让用地指标的基础上，还净增耕地面积501亩，也就是说，在原有的规划中，还多出了501亩的建设项目耕地占补平衡指标。

小昆山镇的农村居民建筑，大多修建于20世纪80年代，多以单层平房和两层楼房为主，占地面积大。一边是农村建设用地大量闲置，一边是城镇建设用地指标不足，小昆山镇针对这一市郊乡镇普遍存在的问题，以节约集约利用建设用地破题，进一步推动城乡用地科学合理布局，着力打造产业经济集中区、集镇建设示范区、人口转移集聚区、文化旅游发展区和农田设施规模区。目前，新型城镇化在小昆山镇已初露端倪，在全镇中心位置一个包括三期近80万平方米的动迁安置房和约1500亩的土地出让区的“新区”已启动建设。

零星的农民住宅地块拆旧搬迁、复垦整理再利用，有利于集体土地基础性建设，拆旧区变耕地便于连片耕种，而集中建设新区也有利于开展基础设施建设并便于管理，能有效提高土地利用率和产出率。

（二）青浦区华新镇完善农村土地承包关系案例

青浦区华新镇积极探索农村土地承包经营权流转管理与服务创新，形成一大亮点。2009年至今，根据“分类指导”的原则，华新镇采取先摸底调查登记、后调整的方法，逐村、逐组做好二轮延包后的完善工作，确保各项工作顺利推进。

（1）开展农村土地承包经营权落实情况摸底调查登记工作。按照先摸底调查登记、后调整的工作方法，开展对现有农村土地承包经营权的落实情况、权证发放情况、人员变动等情况的全面摸底调查。重点做好各类矛盾的梳理，拟定对策措施，为完善延包工作做好准备。

对已经落实第二轮土地承包的村、组，着重摸清以下情况：一是1999年承包经营权共有人基本情况及其至2009年5月的变动情况；二是承包合同的签订情况以及权证发放情况；三是1999年实际承包情况及多要少要情况；四是1999年至2009年5月承包面积的变动情况及流转情况；五是至2009年5月失地农民的镇保落实情况等。

对暂缓开展第二轮延包的村、组，着重摸清以下情况：一是1999年5月31日所有农户家庭在册农业人口的基本情况，至2009年5月底前农业人口变动情况；二是摸清1999年5月31日至2009年5月底前的土地变动情况。

（2）开展土地承包经营权的落实工作。在摸清上述情况的基础上，对各类情况进行梳理分类，按照“因地制宜、分类指导”的原则，做好土地承包经营权的落实工作。对已经落实第二轮土地延包的村、组，承包土地经营权期间，人员、土地面积没有发生变化情况的，原则上不做调整，维持现有承包关系并保持不变，重点做好新版土地承包经营权证的换证工作。

对已落实二轮土地延包期间，因征地、土地换镇保等原因，部分家庭成员落实社会保障的，不再享受土地承包权，要按规定调整土地承包经营权面积，并变更土地经营权证；对年未满16周岁没有落实镇保的家庭人员，应按确权确利的办法执行；如家庭人员全部落实镇保的，应收回土地承包权证。对婚入人员，原居住地未取得承包地的，要落实承包经营权。对在1999年暂缓开展第二轮延包的村、组，根据1999年延包政策，采用“确权确利”的办法，落实农户土地承包经营权，确保权证发放到户。

（3）规范土地承包合同、经营权证书的管理。已落实二轮延包的，因原权证与目前实际情况和经营权管理要求已不相适应，全部收回原有权证，统一发放新版权证；原有权证遗失的，通过交书面申请后再补发新权证；对延包后承包土地面积和人数发生变动的，重新签订变更承包合同。新版土地承包经营权证启用后，原承包经营权证自动失效。新落实土地延包的，签订统一格式的承包合同，统一发放新版权证。同时，认真做好土地承包合同、经营权证的发放记录等相关资料的备案登记工作。

（4）进一步规范土地承包经营权流转行为。按照依法、自愿、有偿的原则，农户自主决定承包地流转方式。对已经由集体统一流转，但尚未签订委托流转协议的，做好委托协议的补签工作，逐步加以完善。委托协议和流转协议应使用市农委统一规定的文本，协议内容不得超越委托的相关法律和政策的规定。对未使用标准文本、内容不符规定或内容超越委托授权的协议，做好清理工作，逐步加以规范。

（5）建立和完善土地承包与流转的信息化管理体系。充分利用市、区土地承包、流转信息平台，加强相关数据的及时更新，实现土地承包和流转信息的动态管理，并作为村务公开的重要内容予以及时公布。

（三）宝山区罗店镇工业园区用地二次开发案例

上海市的工业用地利用一直存在的问题：

（1）结构上工业用地比例畸高，与国际城市差距甚远。近十年来工业用地年供地总量比重始终在50%左右，给整个城市的生态环境建设带来严峻挑战。

（2）工业园区用地方式仍粗放，土地利用效益有待提高。近年对上海全市开发区土地利用绩效评价显示，全市41个国家级开发园区间用地效益不平衡，差异达数倍，区际用地效益甚至达数十倍。

（3）产业能级虽显著提升，但行业间耗地量差异明显，其中电子、汽车、钢铁、石化等支柱产业耗地量相对较小，纺织等传统耗地大的产业，迫切需要压缩、向区域外转移或进行技术升级改造。

宝山区位于上海市北部，是上海大都市区的重要组成部分，具有特殊的区位优势，一方面宝山区是未来上海发展的拓展区域，具有承接中心产业转移的先发优势；另一方面，宝山区南部属于中心城区，面临产业升级与提升要求，北部区域处在城市化过程中，后备土地资源相对丰富，但局部也面临土地资源短缺的现实。近年来，围绕工业园区土地二次开发问题，宝山区探索了一些行之有效的切实举措：

（1）提高容积率，增加自身建筑面积。宝山区罗店镇，因受限于工业厂房地基承重能力，采用厂房扩建提高建筑密度来提高容积率，实现企业新增建筑面积25577平方米，新增年产值14400万元。

（2）零地招商在不新增供地面积的情况下，通过企业挖潜扩大投资规模，或对新落户项目不供地，利用租用、购买闲置厂房等实现投资与招商。2013年，宝山区罗店镇通过回购上海复星朝晖药业有限公司原有3块闲置土地，分别引进3家新企业，在不增加一点土地的前提下，当年新增年产值11200万元。

（3）二次招商是工业项目因多种因素未实施、暂停建设或停产后，重新引进投资者进行开发建设与经营。2013年以来，宝山区罗店镇采用招租方式，对原低效劣势企业的闲置厂房进行盘活，二次招商共盘活厂房面积9300平方米，新增年销售额3500万元。

（四）浦东新区外高桥保税区自贸区地块二次开发案例

上海自贸区原有土地规划是按功能区块划分，分为行政办公用地、商业金融业用地、研发生产用地等11个功能区块。但自贸区挂牌后，欲在区内开设业务的国内外企业蜂拥而来，未来像产权交易所、贸易仲裁中心、税务管理机构，以至各方关注的离岸交易中心、跨境金融资产交易平台、知识产权及技术交易所等名目繁多的机构、公司都将涌入这一区域。土地供求矛盾将凸显。

以外高桥为例，占地10平方千米，其中封关运作面积8.9平方千米，占上海自贸区总面积28.78平方千米的三分之一强。由于保税区性质，土地多以仓储、物流等工业用地为主，区内办公项目不足，目前主要有汤臣国际贸易大厦、东方国际文化贸易中心、外高桥大厦、东华金融大厦，以及一些中低端物业。而这些大厦建设年代久远，与自贸区管委会一墙之隔的汤臣大厦建于1995年，截至2013年，楼龄已有18年之久。尽管如此，2013年10月上旬，自贸区办公租金已经达到均价4.9元/平方米/天，较年初上涨207%。

由于区内新增土地有限，现存土地又以工业用地为主，因此通过改变土地性质，“盘活”既有土地，解决“地荒”问题已迫在眉睫。

2014年8月，上海市规土局和上海自贸区管委会联合印发《关于中国（上海）自由贸易试验区综合用地规划和土地管理的试点意见》，标志着上海自贸区土地“二次开发”正式启动，工业用地转型入市也有了政策依据。

《意见》指出，上海自贸区将鼓励地块用途兼容，用地类型实现两种或两种以上用途混合；且上海自贸区管委会将按相关规定，组织实施存量建设用地盘活，存量用地可以通过补缴土地价款的方式转型为综合用地。

“综合用地”这一概念提出尚属首次。所谓“综合用地”，是指土地用途分类中，单一地块具有两类或两类以上使用性质（商品住宅用地除外），且每类性质用地，地上建筑面积占地上总建筑面积比例超过10%，包括土地混合利用和建筑复合两种使用方式。而在此之前，工业用地在成交后，要想转变用途难度极大，原则上试用期内是不能转变用地性质的。

《意见》还鼓励“租让结合，先租后让”的出让方式供应土地。中标人或竞得人先行租赁土地进行建设，通过规划土地综合验收或达产验收，符合租赁合同约定使用条件的，再按照协议方式办理出让手续。与此同时，对于出让年限，《意见》也进行了规定：涉及用途为新增工业用地产业项目类、仓储物流产业项目类用地出让年限不超过20年。国家和本市重大产业项目、战略性新兴产业项目，按照本市相关规定和程序认定后，以认定的出让年期出让，最高不超过50年。涉及用途为工业用地标准厂房类、研发总部产业项目类、研发总部通用类、仓储物流通用类用地的最高出让年限为50年。

这一政策的出台贴近了现代产业发展对物业的功能需求，有利于自贸区地块产业园区配套水平的升级，也有助于产业园区焕发出更大的运营活力。其效应还将在以后持续显现。

二、上海土地使用管理存在问题与基本特点

上海经济社会发展中土地规划利用和管理工作面临极大挑战。定位国际大都市的奋斗目标，使得上海的建设用地供需矛盾将更加突出。市域内耕地后备资源潜力严重不足，极大影响耕地占补平衡任务的完成。郊区工业用地布局分散且用地效率较低，农村零星居民点用地依然大量存在，土地利用的集约程度远低于国外发达城市水平，土地利用结构调整和效率提高任重道远。

（一）土地供需矛盾日益加剧

至2008年末，上海市户籍人口达到1371.04万人，全市常住人口达到1888.46万人，城市化水平达到73%左右，是全国城市化进程最快的城市之一。但从上海市土地利用现状看，建设用地面积占辖区面积已达到许可的建设用地极限。上海在改革开放以来的城市建设过程中，以开发区、综合配套改革试点区、物流园、大学城等多种形式，加上密集的基础设施投入建设，大量圈占土地，占用了不少耕地，导致土地资源透支，难以在数量上满足日益增长的城市用地需求。

（二）建设用地集约利用率偏低

在上海城市用地大规模外延扩张的同时，城市已占用土地的利用效率不高，有一定数量的闲置或废弃地。同时，城市中存在住宅建设项目用地、商服建设用地等各类建设用地的容积率偏低、工业建设项目用地的投资强度大、产出水平低下等现象。如上海在2000年后曾涌现出大量别墅、度假旅游景区，其建筑容积率普遍偏低，且大多占用耕地，近年来国家紧急叫停别墅类住宅建设的新政就是一个佐证。

从占用土地利用效率来看也是如此。2005年，上海市二、三产业地均产出为3.81亿元/平方千米，处于全国前列，但与一些国际大都市如纽约、伦敦、东京和巴黎等相比仍然较低，仅为后者的十六分之一至四分之一。从工业用地的土地产出角度分析，若采用“开发区地均产出”这一指标作为衡量标准，以上海市国家级开发区——漕河泾新兴技术开发区为例，其2006年地均产出为85.97亿元/平方千米，位于全国经济技术开发区前列，但与台湾地区新竹工业园区315.7亿元/平方千米相比却相差甚远。总体而言，上海城乡建设土地使用效率远远达不到集约用地的要求。

（三）城市用地结构比例略显失调

上海城市用地结构不够合理，主要体现在工业用地比例过大，商业服务业及市政环境用地比例过小。根据上海市规划和国土资源管理局编制的《上海市土地利用总体规划（2006—2020年）》显示，截至2005年底，上海市城镇工矿用地1612平方千米，占全市土地面积的20%。至2009年底，这个数字略微增加，逼近建设部关于工业用地占建设用地控制比例15%~25%的极限，而发达国家城市工业用地比例一般不超过15%。

此外，全国城市人均道路广场用地、绿地、市政公用设施与国外综合性城市相比低五至十个百分点。城市的工业用地比重过大，影响了土地的价值收益率及城市商务中心功能的发挥，有碍城市经济的协调发展。

（四）土地利用规划管理执行力不高

我国土地利用规划体系包括：土地利用总体规划、土地利用专项规划和土地利用详细规划，土地利用详细规划又分为城镇土地利用规划和乡村土地利用规划。但目前我国土地利用规划主要进行的是土地利用总体规划，而对其他的土地利用规划则关注较少，尤其是土地利用详细规划，只在土地利用总体规划与城市规划中有部分体现。

2004年，由于城市低效用地问题严重，国土资源部发布了《工业项目建设用地控制指标（试行）》，上海市编制了《上海市产业用地指南》《上海市基础设施用地指标（试行）》《上海市社会事业用地指南（试行）》等多项规范文件。但这些文件也仅从某类用地的角度对城市用地进行了控制，而缺乏对城市用地的系统性、整体性的规划。

城市土地利用数据反映了当前城市土地的利用情况，是对各类城市用地进行有效控制、提高土地利用集约度，开展城市土地利用规划的基础。目前上海的土地与规划部门对城市中各类土地的利用情况掌握不足，一些建设项目用地相关数据记录上存在着数据缺失、不详等现象；随着时间的推移，相关统计数据不能做到及时更新与存储；记录在案的资料繁杂、混乱，缺乏系统规范的整理，不能将现代先进的管理信息系统与土地数据的管理相结合。土地与规划部门对城市用地信息的掌握不足必然会导致对土地利用效率低下、布局不合理等管理不到位的问题出现。