06 地方行政分割与流域水污染治理悖论分析
随着我国人口激增和粗放型生产方式副作用的累积，自从20世纪中叶特别是80年代以来，国人在感到水量紧缺的同时，也意识到水质恶化越来越严重了。我国主要流域的水体呈现恶化趋势，表现在水质下降、水污染范围扩大、危害程度加剧等诸多方面，流域水污染治理迫在眉睫。然而，当前我国流域水污染治理的地方行政分割却违背了流域水污染治理的准公共物品属性，使得流域水污染无法实现有效治理，从而成为我国流域水污染治理中的悖论。
一、流域水污染治理具有准公共物品属性
从萨缪尔森经济学的角度来看，流域水污染治理是介于纯公共物品和私人物品之间的准公共物品。该属性是由两种原因引起的：其一是由流域水资源在一定区域范围内的外部效应引起。如果治理成本大且边际成本递增，则负的外部效应也是边际递增的。其二是由流域水污染治理作为物品本身具有消费的非竞争性又具有受益的排他性引起。这种理论划分也可以从流域水污染基本特点、治理途径以及治理结果上得到验证。流域水污染的基本特点是跨界流动、污染自然累积。无论是畅流流域还是非畅流流域，污染物总量总是成比例地增量扩大。即使有行政边界的限制，单一地方政府也总是能够采取措施让污染物随着水体流动通过行政边界，决定多少污染物保留在本地区或转移到下游邻近的地区。但无论是选择保留还是转移，流域水污染本身都具有负的外部效应。在这种情况下，当水资源的消费者达到相当多的数量时，必须靠治理水污染的办法为水量紧缺寻找出路，治理污染的边际成本便开始上升，并随着水污染规模的继续扩大其治理的边际成本迅速上升甚至达到无穷大。这时，即便地方政府、企业和公民个人都可以单独进入到流域水污染治理中来，但由于治理的初始成本大而且边际成本递增的原因而使得任何单一的地方政府、企业或个人都无法承担如此大的投入。所以，流域水污染治理属于典型的准公共物品，其治理会因为治理成本大且边际成本递增的原因而具有非竞争性的特点，除非提供必要的激励，治理主体才会有行动的积极性。这就要求流域水污染治理适应受益的排他性特点，在实际治理过程中贯彻谁治理、谁受益的原则。
准公共物品的基本属性要求政府、市场和公民自组织都能够参与到流域水污染治理中来，而不是单纯地采用政府管制方式、市场交易方式或公民自治方式。任何单一方式的应用，都会造成流域水污染治理的悖论和行动困境。
二、我国流域水污染治理的地方行政分割
地方行政分割根源于我国流域水污染治理相关法律所确立的属地管理原则。《中华人民共和国水污染防治法》第4条规定，各级人民政府的环境保护部门是对水污染防治实施统一监督管理的机关。《中华人民共和国水法》第13条规定，县级以上地方人民政府有关部门按照职责分工，负责本行政区域内水资源开发、利用、节约和保护的有关工作。因此，流域水污染治理是按照地区划分来进行的。这一属地管理规定和原则的核心是强化地区政府的管制责任，以政府的行政方式直接进行流域水污染治理。由于不同行政区各自对辖区内的水污染治理负责，因此各行政区域只能根据属地管理的原则对范围巨大、结构复杂的流域水污染实行“分治”，由此产生不同行政区划之间明显的块块分割，并进而形成同一行政区之中的部门分割、单位分割、产业分割和城乡分割。这就是当前我国流域水污染治理的地方行政分割，其主要特点表现在以下三个方面。
单边控制主要表现为地方政府对流域水污染治理的单一行政控制，即块块分割与块块治理，它在实际治理过程中暴露出诸多弊端。
（1）区域内水污染治理的动力为单一的行政力量。由于区域内发生的污染事故单纯要相应地区负责，因此，区域内水污染治理的动力实际上主要是各级地方政府，并具体落实到水事务行政部门以及行政组织的授权单位。我国目前的排污收费制度则是政府管制的典范。我国采取的是一种单因子收费方式，即同一排污口含有两种以上有害物质时，按照收费最高的一种计算。政府单方面负责收费办法和标准的订立，也是由政府全面负责实施、执行等，强化了政府的单一行政方式。特别是自1993年全面实施取水许可制度以来，由区域水行政主管部门负责管理范围内和限额内的取水许可管理，负责区域水域的保护；区域环保部门负责区域内排污行为的监督管理。区域对这部分水资源和水环境容量的配置掌握了实际控制权，但本质上却是强化了属地管理的原则。
（2）区域内水污染管理事务的决策权由地方政府垄断。由于与水污染相关的利益相关者很少有机会或者没有能力参与相关决策，这种决策就成为政府或区域单方面利益和要求的单边决策。在属地管理造成的块块分割中，流域机构没有明确的法律地位，权威受到削弱。在处理省、区之间的流域跨界污染问题上，只能调查研究和协调而不能仲裁。由于流域管理机构缺乏类似政府职能的严格规定性，也没有经济的手段作保证，因此甚至对行政边界地区上的一条小河沟或一个小引水口发生问题后的处理，都不能做出最后决策。1996年6月以来，国务院先后批准了海河流域、辽河流域、太湖流域、滇池等流域的水污染防治规划。规划是根据流域水体的环境质量要求，按比例确定各个地区的最大排污量和削减量；由此形成各地区根据流域污染削减配额的规定，在各自的额度限制范围内排污和削减排污量的比例配额管理制度。以淮河为例，《淮河流域水污染防治暂行条例》第5条和第11条规定：“四省人民政府应当将淮河流域水污染治理任务分解到有关市（地）、县，签订目标责任书，限期完成。”“淮河流域县级以上地方人民政府，根据上级人民政府制定的淮河流域水污染防治规划和排污总量控制计划，组织制订本行政区域内淮河流域水污染防治规划和排污总量控制计划，并纳入本行政区域的国民经济和社会发展中长期规划和年度计划。”可见，这种比例配额管理仍然是以政府单一行政方式利用层级控制来达到治理污染的目的，但在实施中很快陷入流域内各地区争夺排污配额的讨价还价怪圈之中。
（3）单一的行政监督手段难以应对复杂的污染物排放。从目前来看，控制污染物排放的监督是由各级环保部门负责，由环保部门决定污染的排放量以及排放标准。这种单一行政监督的方式经常由于行政编制和技术手段的限制，出现缺位和失位的现象，在流域水污染治理中往往显得力不从心。在划分流域水污染事故责任面前，各行政区内的环保部门往往成为该地区政府的代言人，很少从维护流域内水环境质量的大局出发，主动承担自己相应的责任，这就使得各个行政区块之间的利益协调和谈判异常艰难。
部门分割是指特定地方行政区内部针对流域水污染治理的部门分类管理。我国流域水污染治理在地方属地管理原则下长期实行多部门、多层次的管理方式，主要表现为水利部门负责水资源管理，往往也包含水污染防治，而水污染的监督控制主要由环保部门负责。管理的各项具体内容分割到各个部门负责，不同部门承担着具体的管理职能，从而导致将城市与农村、地表水和地下水、水量与水质等方面的分割管理。部门分割更多地强调专业分工，加之部门利益驱动而使得部门之间难以形成合作。地方政府针对辖区流域内的不同水污染来源在水污染治理权力方面进行了部门分割，这就不可避免地造成职能和权力冲突，使得各个部门都无力承担整个流域水污染治理的任务；水量与水质的“部门分割”管理缺乏有效的部门协调机制，作为自然生态系统的流域的自净能力受到进一步削弱，流域会因为流量供应的人为控制而出现污染程度的剧烈波动，最终导致流域水污染难以预测与控制。
同一行政区内或不同行政区之间的水事务职能部门的职能分割造成管辖权冲突，进一步加剧了块块分割和块块之间的利益冲突。部门分割下的职能错位、失位、缺位以及政府单纯行政方式和层级控制结合起来，则进一步强化了块块分割，单一的行政方式与层级控制则使得流域水污染治理的地方行政分割陷入分散割据、权力重叠、封闭保守、连带责任的恶性循环之中。
分散管理来源于我国水资源管理的分散化。水资源管理分散化直接导致了流域水污染的分散化治理。在当前体制下，我国水资源分散化管理主要表现为：区域和行业在水资源管理、开发、利用等方面的决策分散化；水资源不同物理属性之间分散，如地下水、地表水的管理分属不同的管理部门；不同用水部门之间管理权划分，如农业、工业、居民生活用水管理之间的分散；水管理决策权在政府领导人、技术分析人员和专职管理人员之间的分散。流域水污染治理的分散化也就相应地表现为地区分散化、决策分散化、部门分散化、管理权限分散化。分散管理使得各个地方政府之间、各部门之间、各行业之间在流域水污染治理中各行其是，从而出现流域水污染治理中的政府利益部门化、部门利益行业化的特点，进而导致各级政府的自利化倾向，使得流域水污染治理的地方行政分割的制度弊端和危害进一步加大。
三、我国流域水污染治理悖论
在地方行政分割的状态下，不同行政区首先是作为一个独立的经济实体而存在的。而行政区域政府的自利化取向和片面追求经济增长的倾向，使得地方政府趋于把自己错误定位为区域或者部门的企业化政府。这就会出现流域作为自然整体单元被不同的利益单位人为分割的局面，流域的完整性被打破，作为利益载体的未被污染的水源被行政区截留，而废水则被排除到行政区以外，造成负的外部效应。不同层级行政区划的存在，形成了对流域水污染不同行政边界的控制。从表面上看，这种地方政府的行政性控制可以使得上游地区通过控制污染来减轻对下游地区的危害。但所谓边界控制在实质上，一是人为损害了控制区内流域水资源的自然纳污能力，使水体即使不受到严重污染，也会使水质变差；二是控制区内的水资源由于污染物的沉淀而加剧污染，一旦排放，必然会加重下游地区水体污染的程度，从而削弱下游水资源系统的环境承载力。这就是流域水污染表现出来的乘数效应。当分割控制的污染水源客观上要求通过流域的自净能力来稀释时，流域整体又因为行政分割的控制而无法得到充足的清净水源，污染就必定发生并有可能酿成重大环境事故。如果处于上游的地区1和地区2在决定本地区的污染物削减量和污染物转移量时，完全按照本地区的经济成本函数进行决策，则势必造成下游地区污染物在扩散和转移中的累积效应，从而最终导致流域水污染治理失效，如图1所示。
图1 地方行政分割下流域水污染治理失效机理图
从图1可以看出，如果地区1和地区2的排污总量只考虑本地区经济结构以及本地区内经济产业组织的排污分配，假定P为排污量，R为污染削减量，max为最大值，min为最小值，那么，进入地区3的污染物总量=P1max+P2max-R1min-R2min。而当P1max+P2max-R1min-R2min≥0时候，地区3的最优决策方案是不减少本地区P3的数量，也就是排放量达到P3max，而向地区4排放P1max+P2max+P3max-R1min-R2min的污染量。这样，无限制的地区利益竞取会产生破坏性的竞争，从而会导致整个流域的用户群体的利益遭受损失。而不同行政区之间或同一行政区内的不同水事务部门之间的职能分割和冲突，则使得各自的管辖权都难以得到有效行使，甚至产生部门职能错位、失位、缺位的严重后果，进而加剧了不同行政区之间的块块矛盾。这样，特定流域区内特定行政区的经济实体越庞大，流域作为统一的自然水文单元的完整性就会被破坏得越严重，流域所承载的共同利益就有可能遭到覆灭的命运。
同理，地区2、地区3额外增加的排污量也会造成累积效应。不断累积的污染物使得整个流域的治理成本累积上升，而且治理的边际成本也因为各个地区追求经济利益最大化的决策行为和污染的累积效应而出现递增。如图2所示。
图2 地方行政分割下流域水污染治理边际成本曲线
因此，在地方行政分割状态下，流域水污染治理实际上存在着边际成本上升的趋势，提供流域水污染治理这一准公共物品的价格会随着流域所处的地理位置越往下游越呈现边际递增，而不会发生集体物品本身所存在的提供第一批集体物品的价格会高于其后所提供集体物品价格的情形。这就会间接导致不同于美国学者奥尔森所描述的“集体行动困境”的情形，即行动开始的时候由于成本过高而没有人愿意提供，只有解决了提供的激励问题，才会取得集体物品的最大化效应。在流域从上游到下游范围内，如果不能改变污染加剧的趋势，水污染治理开始的成本就会较高，而且呈现出边际成本递增的趋势。这样就会出现一种困境：要想更多地提供流域水污染治理这样的集体物品，各地方行政区付出的成本要比所获得的收益成比例地增大。因此，如果没有合理的利益补偿机制，没有合理的治理制度安排，最终的情形是流域内各辖区自行其是，追求单体利益最大化，尽量将污染危害外部化，流域水污染治理失效不可避免。简言之，地方行政分割无法治理流域水污染，如果地方行政分割越严重，则流域水污染治理失效的后果越严重。