07 我国流域水污染治理困境及对策
流域水污染是指污水排放量超过流域自然纳污能力所引起的流域水资源功能丧失状态。因此，流域水污染不仅和流域水资源环境承载力有关，更与社会生产方式和流域水污染治理制度安排直接关联，流域水污染治理取决于流域自然属性和社会属性的和谐程度。
随着我国人口激增和粗放型生产方式副作用的累积，自从20世纪中叶特别是80年代以来，人们在感到水量紧缺的同时，也意识到水质恶化越来越严重了。我国主要江河、湖泊的污染源是工业污染和城镇生活污染。2005年1月，对全国七大水系的175条河流、345个断面的监测显示：Ⅰ—Ⅲ类水质占46.7%，Ⅳ—Ⅴ类占24.9%，劣Ⅴ类水质占到28.4%。七大水系主要污染指标是高锰酸钾指数、氨氮和石油类。随着城市规模的进一步扩大和农业面源污染的失控，我国流域水污染呈现出成分复杂、量多面广、危害加剧等特点，严重危害到人民的生活质量，其治理是我国和谐社会建设中的重大现实课题。然而，由于地方行政分割体制的制约，流域水污染自然属性和社会属性处于矛盾状态，流域内不同层级的行政区很难顾及整个流域水资源的共同利益，致使我国流域水污染治理陷入困境。
一、我国流域水污染治理困境的原因
流域水污染治理是典型的准公共物品，具有消费的非竞争性和受益的排他性特征。从准公共物品的角度来看，政府、市场和自治等三种组织都可提供这种治理服务。因此，从理论上来说，治理困境一方面是指提供和生产这种准公共物品的技术工艺问题，另一方面则是指在提供和生产这种准公共物品的过程中三种组织之间的关系问题。是政府的行政干预多一点，还是市场交易多一点，或者是自治协议多一点？三种治理机制之间的关系反映着不同的治理结构，即治理制度如何安排。在现行体制条件下，即便我们改进了环境技术和工艺并且采取了相应的工程措施，仍然没有从根本上解决流域水污染治理问题，可见治理困境的深层次原因是治理制度安排不当。
在我国，水污染防治技术与工具落后由来已久，主要集中在项目规划、工程设计不合理以及设备配置、工艺水平落后等方面。我国大部分企业的污水处理工程采用的是露天水池，先是通过自然净化，然后再辅之以一定的化学措施，很少有生态结构上的考虑。污水处理设备老化严重，容易腐蚀。污染处理介质利用效果差，污水处理效率低。从现状来看，排污管网的规划、排污口的布置以及污水处理厂的建设都由政府来统一实施，然后由环保部门来负责监督排污行为并依法征收排污费。但是，由于采用的是单因子收费方式，当同一排污口排放多种有害物质时，只对污染物质排放收费最高的进行收费，因此，一旦没有制定新的标准，监测部门就没有动力去主动更新检测设备。企业也因为污染收费相对较低的原因，缺乏污染控制的动力而宁愿缴纳排污费，这就使得从整体上控制多种污染物的排放难上加难。目前，国家环保部门制作了新的排污费征收软件，但有些地区因为现有的电脑太落后而无法安装使用。一些地区环保局甚至连检测氨氮的仪器设备都没有，无法进行现场采样检测。我国环保产业起步晚，规模小，技术含量普遍不高，国内环境技术和产品难以适应成分复杂、量多面广、危害加剧的流域水污染的监测和治理的需要。
我国流域水污染治理实行属地管理原则。《中华人民共和国水污染防治法》第4条规定，各级人民政府的环境保护部门是对水污染防治实施统一监督管理的机关。《中华人民共和国水法》第13条规定，县级以上地方人民政府有关部门按照职责分工，负责本行政区域内水资源开发、利用、节约和保护的有关工作。属地管理原则的确立，使得流域水污染的治理处于不同行政区之间的“分治”格局之中，并且要服从于不同行政区的经济发展以及行政区域等级结构的安排。行政区域政府的自利化取向和片面追求经济增长的倾向，使得地方政府趋于把自己错误定位为区域或者部门的企业化政府。这就容易造成流域水污染治理上的单一行政方式以及各部门的职能分割。这种属地管理下出现的流域水污染治理块块分治、部门分割、单一行政方式以及等级控制的权力运作方式，可以简称为地方行政分割体制。在地方行政分割体制下，流域作为有机的自然生态系统呈现出被不同利益主体人为分割的局面，流域的完整性被打破，作为利益载体的可用水源被大小不同的行政区截留，而废水则被排放到行政区以外，造成负的外部效应。
流域反映着各个行政主体的利益关系。流域的生态系统一旦失去平衡，就会发生严重的水污染事故。而在地方行政分割状态下，流域水污染治理实际上存在着边际成本上升的趋势，提供流域水污染治理这一准公共物品的价格会随着流域所处的地理位置越往下游越呈现边际递增。如果没有合理的利益补偿机制，没有合理的治理制度安排，最终的情形是流域内各辖区自行其是，追求单体利益最大化，尽量将污染危害外部化，流域水污染治理失效不可避免。简言之，地方行政分割无法治理流域水污染，地方行政分割越严重，则流域水污染治理失效的后果越严重。
二、流域水污染治理制度设计
结合以上分析，可以发现我国流域水污染治理困境，一方面是由于污染防治工程技术与工具的落后无法改变流域水污染的自然累积属性，另一方面则是流域水污染治理制度安排的不合理而导致。因此，寻找流域水污染有效治理的出路也就必须从现实困境这一基点出发，从污染防治工程技术与工具的改善以及制度安排的创新这两个方面来展开。
要改善污染防治工程技术与工具，借助高新技术手段全面提升我国环保产业的总体水平。首先，要鼓励高科技创新，改进工艺水平。在污水处理循环系统上，既要改进处理设备，也要不断发现新的处理介质；其次，进一步加大产业支持力度，优先开展生态污染防治。在利用物理和化学方法处理污染物的同时，要扶持生态污染防治，利用自然生态的均衡能力来达到污染防治的目的；第三，要全面实施战略环评制度。战略环评有利于打破部门界限和地区界限，解决条块分割和部门分割，避免重复建设和盲目建设。要从“源头和过程控制”战略思想出发，对政策、法规、规划和计划中的资源环境承载能力进行深入的分析预测和科学评价，采取预防措施或其他补救措施，从源头上控制环境污染。战略环评要从法规、政策、规划三个层次展开。
流域水污染治理是为了实现流域水资源所承载的共同利益。但地方行政分割体制下的区域分治、单一行政方式、职能部门分割与层级控制使得流域水污染治理陷于分散割据、权力重叠、封闭保守、连带责任的恶性循环之中，还使得市场和自治这两种制度安排很难发挥其应有的作用。要实现流域水污染的有效治理，必须把政府、市场和自治这三种制度安排有机地结合起来，构建新的治理模式。
首先，新模式的构建要摆脱地方行政分割的分散割据、权力重叠、封闭保守、连带责任的恶性循环。要在多个政府、多层级政府之间建立信息披露、资源共享、沟通合作、联合行动的联动机制。要在基层政府、地方政府甚至是中央政府之间建立起合作沟通的平台，建立起多级联动机制，适用多级政府之间的“跳板原则”。也就是说，基层政府除了在本行政区划范围内和地方政府有层级联系外，还可以与另一个行政区划的基层政府、地方政府建立沟通协调的联系机制；也可以通过本行政区划的地方政府牵头来建立和另一行政区划的地方政府、基层政府的合作。基层政府要充分发挥在当地充分掌握时空信息、便于了解当地科学知识的优势。因此，基层政府要深入到公民个人和团体、市场之中，了解公民和团体的需求，把握市场的变化规律。基层政府要加强和当地的公民、团体和市场组织的协调、沟通与合作。要建立起监督协调机制。协调不仅仅是自上而下的，也有自下而上的。还可以发展非正式的协调机制，来弥补正式组织的不足。
其次，新模式要在行政区职能部门之间、行政区职能部门与流域管理机构之间建立良好的沟通、协调与合作。既要充分发挥地方政府职能部门在流域水污染治理中的区位优势，又要发挥流域管理机构的专业管理特长，打破流域水污染治理中行政区和流域分野的格局。
再次，新模式要实现政府、市场和自治三种制度安排的和谐统一。政府、市场和公民自治组织实质上是流域治理的铁三角。在流域水污染治理中，以流域为中心而形成的公民团体、市场和不同区域的政府之间又是一个“合力四边形”的关系。公民团体、市场既可以灵活运用“看不见的手”，也可以选择“用脚投票”的方式。在这个参与共治模型的四边形中，两条对角线的相交点和圆锥体垂直线的垂直点吻合时，意味着各个利益主体的行为达成集体行动，此时，社会福利和个人收益同时达到最优。
最后，新模式要发挥立法机构和司法机构的保障作用。与地方政府相对应的立法机构和司法机构要起到代言人和监督人的作用，还要加强和地方政府的互动。立法机构的主要任务是制定治理社会的法律，还可以通过监督政府，审查其是否保护了流域的共同利益等，对政府工作产生影响。立法机构代表人民并作为一种输入机制，接受大众要求并转达给政府。司法机构则要发挥其保障平等和公平的基础作用，保障流域内各个利益主体的法定权利。还要发挥它特有的强制力，保障政府行动得到强有力的执行，尤其是依法支持基层政府的行动。
综上所述，新的模式是在全流域共同利益基础上，由政府间强制力合力为主导和主干而形成多层次利益主体之间的协商合作。本文把这种模式称为“参与共治”。作为一种制度安排，必须由政府之间协商所形成的强制力合力来确保参与共治的建立，个人、团体和市场等利益主体作为参与者也是制度安排的一部分，立法机构和司法机构的参与对多方主体的集体行动是有益的约束。
参与共治新模式的建立，有利于流域内各个利益主体达成集体行动，有利于流域共同利益的实现。具体说来，需要落实以下几点：
1.建立协商治理委员会。协商治理委员会以多层级的政府合作为主导，有民间力量的参与，有市场的合作，还有立法机关和司法机关的监督。可以由政府领导或知名人士担任主管专员，通过建立联席会议制度和不定期召开联席会议，及时调解和处理流域水污染纠纷。
2.完善信访制度。提高社会以及民众对水污染事故的知情权、反映权、举报权以及监督权。遇到紧急情况，应按照国家赔偿法来处理污染事故给老百姓带来的损失。
3.建立生态补偿机制。解决好不同行政区之间的环境协调和补偿问题，同时还要建立健全维护行政区域界线附近地区稳定的协调处理机制。对通过境内非营利社会团体、国家机关向环保事业的捐赠依法给予税收优惠。要完善生态补偿政策，尽快建立生态补偿机制。中央和地方财政转移支付应考虑生态补偿因素，国家和地方可分别开展生态补偿试点。
4.完善相关法律制度。《国务院关于落实科学发展观加强环境保护的决定》指出，要健全环境法规和标准体系，努力使环境标准与环保目标相衔接。完善对污染受害者的法律援助机制，研究建立环境民事和行政公诉制度。在法律规范的约束下，在实际中贯彻科学发展观，才能确保辖区内环境质量稳定，促进经济、环境资源协调发展，促进社会和谐可持续发展。