第二节 领导干部考核评价的制度演变

一、不同时期的考核评价制度

（一）审查制度时期的制度建立与调整

党在革命斗争和新中国成立初期，对干部考核有“审查”“鉴定”“考察”等多种叫法，这一历史阶段领导干部的考核处于探索、初创时期，大体上具备了考评体系的主要部分，对当时领导干部队伍建设有着不可磨灭的作用。

1.干部审查制度

1928年7月，《中国共产党组织决议案草案》提出了考核党员干部的标准：考核一个党员应该以其政治认识、纪律性及对工人阶级利益的牺牲性为标准。此外，还加上他与广大工农群众的联系，他在这些群众中的威信和影响，指导群众的能力的标准。明确规定了以思想觉悟、组织纪律、对敌斗争的立场和群众工作的能力作为评判党员干部的内容和基本标准。

党的六届六中全会做出了《关于各级党委暂行组织机构的决定》，确定在各级党委之下设组织部，明确将干部考察作为组织部的重要职责之一。

1940年，中共中央《关于审查干部问题的指示》明确指出，干部的政治品质是否纯洁，和干部的工作是否分配恰当，对于保障党的路线之执行，具有决定意义。为着统一而有计划地审查、配备和提拔干部，中央决定在各级党委部门设立干部科，负责干部的审查、考察与教育。党对干部审查的内容做了明确规定，要求从历史上和工作现实表现上仔细观察每一个党的干部对党的忠实程度、工作能力、长处和弱点，明确了必须从德与才、历史和现实、优点和缺点等方面完整、全面地考核干部。方式上，由被审查者自主填写履历表格，接受干部科人员谈话；同时阐述了干部审查的对象范围、审查内容、审查范围和结果应用。

1943年，《关于审查干部的决定》提出了考核的基本组织形式。该决定指出，在整风中审查干部，采取首长负责，自己动手，领导骨干和广大群众相结合，一般号召与个别指导相结合，调查研究，培养干部等方针，明确了审查主体、审查方法等内容。

1953年，中共中央《关于审查干部的决定》更加详细地指出了干部考核的目的、内容、主体、范围、周期、程序、结果反馈等方面，形成了比较全面的考核评价体系。阐明审查干部的目的是为了全面地了解干部，主要从政治上进行；审查范围包括各级党政机关、人民团体及文教等部门的干部，同时明确了审查的步骤；审查组织在各级党委的统一领导下，由各部分工负责，逐级进行；结果反馈上，本人参加结论的确定，允许申辩和向上级党委申诉，对可靠、有能力的干部大胆提拔使用，有问题的调离或逮捕；审查干部与加强和改进干部结合，完善干部管理工作。

2.干部鉴定制度

1949年11月4日，中共中央组织部颁布了《关于干部鉴定工作的规定》，明确了干部鉴定工作的目的、主要内容、方法、周期等。规定指出，对干部的鉴定延续了我党在抗战时期的才德标准。“才”即工作的能力和水平；“德”就是政治品质，包括立场、作风、守纪、联系群众、学习态度等方面。干部鉴定方法主要采取自我检讨、群众讨论、领导负责审查三方面结合进行。规定还明确了鉴定结果的应用，要求将鉴定结果尽可能地与选举劳模结合起来。

3.干部考察制度

1964年中组部在《关于科技干部管理工作条例试行草案》给党中央的报告中又进一步明确了干部考核的内容：“在政治思想方面，考察了解他们对党的路线、方针、政策的认识和执行情况；在马克思列宁主义和修正主义、社会主义同资本主义的政治斗争中的表现；和他们的政治历史、道德品质、思想作风。在业务方面，考察了解他们完成工作任务的情况和在工作中的贡献、科学技术水平和业务能力。对高、中级干部，还应当考察了解他们培养新生力量的状况。”通过阶级斗争、生产斗争、科学实验这三大革命运动深入了解并考察各级领导干部的日常表现、业务实践和学术活动，严格按照“又红又专”的标准对各级领导干部进行区分，符合标准的提拔重用，不符合标准的剔除出队伍。

（二）考核制度时期的制度建立与发展

新中国成立后，随着我们党由革命党向执政党的转变，历史任务、工作重心也随之而变，建立现代行政管理体制成为时代之需、现实之要。在逐渐发展的过程中，党政领导干部管理和考核工作逐步走向正轨。

1979年11月，中共中央组织部印发的《关于实行干部考核制度的意见》指出，今后干部考核要坚持德才兼备的原则，从德、能、勤、绩四个方面进行考核，尤其是在政治品德方面，提出了严格、明确的要求，即看一个干部是否在思想政治上同中央保持一致，以及“文化大革命”中的表现和思想意识等。考核干部要实行领导和群众相结合的方法，把平时考察和定期考核结合起来，要求恢复和健全民主生活会、年终鉴定、功过记实等传统的干部考察制度。党政干部，可结合年终鉴定，由本人提出工作思想总结，群众评议，考核组织评定；规定考核由各级组织、人事部门负责，定期考核可成立临时考核机构，吸收正派公道、原则性强，在群众中有威信的干部，在党委的领导下，进行考核评定工作。对考核结果确立了赏罚分明、有升有降的原则。干部考核的程序、方法、周期进一步具体、完善，对如今的考核体系有着重要影响。

1983年，中央批转的《全国组织工作座谈会的工作报告》明确提出，“抓紧建立各级党政机关及各种企业、事业单位干部的岗位责任制和考核制，是搞好干部制度改革的一个重要环节”，并对干部考核制度思路、方针、原则和重点，提出了比较系统的要求。在考核内容上指出：“主要是考德、考勤、考绩，其中要着重考核工作实绩。”这是我国中央政府第一次将干部的工作实绩摆在了干部考核工作的突出位置，自此以后实绩一直是我国干部考核内容的重点。

1983年10月，中组部制定了《关于改革干部管理体制若干问题的规定》，规定提拔干部必须坚持民主推荐或民意测验，凡没有走群众路线就上报的，不予审批。按规定应当民主选举的，必须按期选举，切实发扬民主，尊重选举人的意志。

1988年6月，中共中央组织部颁发了《县（市、区）党政领导干部年度工作考核方案（试行）》和《地方政府工作部门领导干部年度工作考核方案（试行）》；1989年2月，中组部和人事部联合下发了《中央国家机关司处级领导干部年度工作考核方案（试行）》。这三个方案对不同层级和不同类型领导干部的考核目的、对象、形式、内容、时间、机构、程序和考核结果的使用等进行了规定，领导干部的考核工作进入了科学化、规范化的新时期。^[1]

1994年3月，国家人事部发布的《国家公务员考核暂行规定》对公务员绩效评估的内容和标准等做出了具体的说明，我国公务员绩效评估制度逐步建立起来。

1994年9月，党的十四届四中全会做出了《关于加强党的建设几个重大问题的决定》，对新时期干部考核问题提出了新的要求：“衡量干部的德和才，应该主要看贯彻党的基本路线的实绩”，“要全面考核干部的德、能、勤、绩，注重考核工作实绩”。为了贯彻这一精神，中组部于1995年制定下发了《关于加强和完善县（市）党委、政府领导班子工作实绩考核的通知》，要求各地从实际出发，制定符合本地区实际的实施细则和考核评价标准。由此开始，干部考核制度改革工作尤其是干部实绩考核的探索在全国拉开了帷幕。

1998年5月，中组部颁布了《党政领导干部考核工作暂行规定》，对干部考核工作从考核方式、考核内容、考核程序到考核结果的评定和运用、考核机关等进行了系统的规范。在总结各地考核工作经验的基础上，建立了届中、届末考核制度；在考核程序中规定了述职、经济责任审计等环节；并将工作实绩规定为在经济建设、社会发展、精神文明建设、党的建设、推进改革、维护稳定等方面取得的成绩和效果。这一文件形成了比较系统的考核评价机制，标志着党政领导干部考核工作基本完善。

2000年，中共中央在《深化干部人事制度改革纲要》中对干部考核制度改革提出了明确要求，提出“要建立健全党政领导干部定期考核制度”。为了落实这一精神，中组部在全国部分省市中进行了干部考核制度改革试点，将干部考核制度改革的实践与探索推向了深入发展阶段。

2002年7月颁布的《党政领导干部选拔任用工作条例》，在德、能、勤、绩考核标准的基础上增加了廉的内容，注重考察工作实绩。

2006年1月，《中华人民共和国公务员法》正式实施，该法案对有关公务员的评估内容、评估方式、评估主体以及评估结果应用等做出了明确的规定。2006年7月，中组部印发了《体现科学发展观要求的地方党政领导班子和领导干部综合考核评价试行办法》（以下简称《办法》），要求各地根据《办法》的总体要求，结合实际制定具体的贯彻实施意见，并要求各地及时报告实施中的问题和建议。在科学发展观和正确政绩观的指导下，各地根据《办法》的要求，开展了广泛的调研工作，将建立健全领导干部考核制度推向了深入。

2007年1月，中组部和人事部印发了《公务员考核规定（试行）》，提出“对公务员的考核，以公务员的职位职责和所承担的工作任务为基本依据，全面考核德、能、勤、绩、廉，重点考核工作实绩”，对公务员考核的标准、程序和考核结果的使用进行了更为具体、细致的规范，进一步完善了我国公务员绩效评估制度。2007年10月，党的十七大强调，完善体现科学发展观和正确政绩观要求的干部考核评价体系。

2009年6月，中共中央政治局通过了《关于建立促进科学发展的党政领导班子和领导干部考核评价机制的意见》，明确指出“建立促进科学发展的干部考核评价机制是深入贯彻落实科学发展观的必然要求”，要求“进一步健全考核制度，完善考核内容，改进考核方式，扩大考核民主，强化考核结果运用”。2009年9月，党的十七届四中全会通过的《中共中央关于加强和改进新形势下党的建设若干重大问题的决定》进一步强调，健全促进科学发展的领导班子和领导干部考核评价机制。为了贯彻中央精神，中共中央组织部于2009年7月印发了《地方党政领导班子和领导干部综合考核评价办法（试行）》、《党政工作部门领导班子和领导干部综合考核评价办法（试行）》和《党政领导班子和领导干部年度考核办法（试行）》，对一级地方政府组织和党政工作部门的领导班子和领导干部的综合考核评价的内容和要求做了进一步细分，同时将领导班子和领导干部的绩效评估与一般公务员绩效考核区分开来。前两个办法，适用于地方党政领导班子的换届考察，党政工作部门、办事机构、派出机构及其他直属机构领导班子的任期考察，以及领导干部的个别提拔任职考察。后一个办法，适用于党政领导班子及其成员的年度考核。

2011年，中组部专门出台了《关于加强对干部德的考核意见》，首次系统地对干部德的考核内容、程序、方法、结果应用等方面做出了明确具体的要求。这样，以德为先的导向越来越鲜明，关于干部德的考评的要求越来越具体，可操作性也越来越强。

2014年1月，中共中央修订《党政领导干部选拔任用工作条例》，全面考察党政领导干部的德、能、勤、绩、廉。采取个别谈话、发放征求意见表、民主测评、实地走访、查阅干部档案和工作资料、同考察对象面谈等方法，广泛深入地了解情况，根据需要进行民意调查、专项调查、延伸考察。划定了考核评价主体的范围，对有关情况做了具体规定。

综上所述，自建党以来，领导干部考核评价制度演变经历了大致四个阶段：干部审查制度、干部鉴定制度、干部考察制度、干部考核制度。在干部审查制度时期，中共中央立足于《中国共产党组织决议案草案》《关于各级党委暂行组织机构的决定》《关于审查干部问题的指示》《关于审查干部的决定》等相关意见与方案，确定了包括思想觉悟、组织纪律、对敌斗争的立场和群众工作的能力等在内的干部考核评价的基本内容和基本标准，在能力与态度方面，对领导干部的考核评价提出了要求。在干部鉴定制度时期，以中共中央组织部颁布的《关于干部鉴定工作的规定》为中心，明确了干部考核评价的目的、主要内容、方法、周期等，其中才、德标准涉及工作能力与工作态度的部分大致上构成了本时期的领导干部考核评价体系。^[2]在干部考察制度时期，以1964年中组部在《关于科技干部管理工作条例试行草案》给党中央的报告为代表，进一步明确了干部考核的内容，按照“又红又专”的标准对各级领导干部进行考核评价，其中，“在业务方面，考察了解他们完成工作任务的情况和在工作中的贡献、科学技术水平和业务能力”反映了这一时期对领导干部进行考核评价的情况。在干部考核制度时期，自1979年《关于实行干部考核制度的意见》起，大量政策文件出台，不断推动干部考核制度进一步完善，使得干部考核评价工作逐步科学规范。

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[1]张铁网.领导干部考核制度：改革与创新［M］.北京：中共中央党校出版社，2003：36-38.

[2]罗国亮，赵铮.新中国60年来干部考核制度的历史演变［J］.中共贵州省委党校学报，2009（5）.