第二章 诉讼门槛之变迁(一)：受案范围^*注15

现代法律的一个重要发展是，越来越多的权利受到保护，且保护越来越周密，作为权利救济的主渠道，诉讼的作用越来越大，诉权的重要性由此凸显。^注16然而，一旦诉讼，被告(可能还有第三人)将付出成本，国家也须耗费有限的司法资源，所以，在任何国家，诉权都是有条件的。行政诉讼中，利益尤其是公私利益的权衡贯穿全程，使得诉权条件的不确定性和复杂性超过刑事和民事诉讼。现实之中，诉权的实现并不全由法条决定，往往取决于博弈，而结果之难期，由两造对比之强弱立判可以想见，先天不足的结构自然生出诉权保护之要求。而我国公权力的结构当中，行政更占据绝对中心，威势不仅远胜原告，甚至掣肘法院，诉权保护之需求更烈。近年来，在形势复杂多变、强调司法服务大局的背景下，有些地方法院走了极端，有案不收、有案不立。2009年上半年，全国一审行政案件数量同比下滑超过10%，损害诉权的现象有蔓延趋势。为扭转颓势，最高人民法院迅速下发《关于依法保护行政诉讼当事人诉权的意见》(法发［2009］54号)，经过上下的艰苦努力，取得了良好效果，最终全年案件数量反增10%。要认识到，诉权保护是一场持久战，必须运用一切可用资源，尤其是经验。伯尔曼说过，溺水的人在挣扎的瞬间，脑海会掠过一生经历，他要从中寻找摆脱困境的方法。^注17鉴于此，笔者梳理二十年来诉权条件方面积累的经验，试图找到摆脱诉权保护困境的方法，供实践参考。美国学者把诉权条件称为诉讼门槛(threshold of judicial review)^注18，笔者认为非常形象，故借用到本书。限于篇幅，诉讼门槛分为三个部分，本部分为受案范围。

受案范围是指哪些行政活动可以受到法院的司法监督，体现行政诉讼的广度。归纳《行政诉讼法》第2条、第11条、第12条、最高人民法院《关于执行中华人民共和国行政诉讼法若干问题的解释》(以下简称《若干解释》)第1条至第5条等规定，受案范围包括四个主要方面：受案范围基准、受保护的权利范围、肯定范围、否定范围，其发展也可从这四个方面观察：