第七节 行政诉讼类型化的基本构想

行政诉讼类型化并非是局部性的规范，而是贯穿行政诉讼全流程的理念，其引进在完善行政诉讼制度的同时，也必将带来深刻变化，大而言之，主要有如下几个方面：

第一，立法目的。行政诉讼类型化立足于司法的性质和特点，围绕诉讼请求安排相应的制度设计，其直接目的在于尽可能实质性解决行政争议，最终目的是为当事人提供救济，监督和促进行政机关依法行政。以此观点衡量，《行政诉讼法》第1条规定的立法目的应当作出以下两点重要修改：一是明确行政诉讼“解决行政争议”的功能定位。二是把“维护和监督”依法行政中的“维护”换成“促进”。修改后的内容为：“为保证人民法院正确、及时审理行政案件，解决行政争议，保护公民、法人和其他组织的合法权益，促进和监督行政机关依法行使行政职权，根据宪法制定本法。”

第二，受案范围。行政诉讼类型化带来的变化主要有两点：一是所有的行政争议原则上都可以纳入受案范围，受案基准不再重要。设定受案基准是为了将受案范围局限于因具体行政行为引起的行政争议，排除其他行政活动引起的争议进入诉讼。所有的行政争议原则上纳入受案范围意味着受案基准由具体行政行为扩大到所有的行政活动类型，在行政活动方式上再无限制，受案基准自然也就失去了存在的价值。当然，这里有些问题还存在争议，有些争议还比较大。其中比较重要的是抽象行政行为的可诉性问题，有的认为应当纳入受案范围，有的则认为我国目前纳入的时机还不成熟。笔者认为，两种观点都有其合理性。考虑到抽象行政行为普遍适用的行为效果，一旦违法，其侵害相对人权益的后果比具体行政行为更为严重，纳入司法审查无疑是必要的，但考虑到其中规章以上的抽象行政行为具有“法”的属性，而《人民法院组织法》和《立法法》等法律并未赋予法院对立法行为的监督权，故此最多只能把规章以下的不属于法律渊源的规范性文件纳入。二是行政诉讼所保护的权利将突破人身权和财产权的范围，把涉及其他类型合法权益的行政活动纳入行政诉讼受案范围再无法律障碍。具体落实到条文，《行政诉讼法》第11条不再列举各种具体行政行为类型，而是列举法院可以处理的主要诉讼请求，并取消关于权利保护范围限于人身权、财产权的内容。第12条关于排除受案范围的条款保留，但第2项中“或者行政机关制定、发布的具有普遍约束力的决定、命令”删除。

第三，原告资格。总体来说，行政诉讼的原告资格限于能够提出主观权利保护主张的人。这一标准适用到不同诉讼类型，原告的范围并不相同。撤销之诉当中，如果是不利处分，一般是相对人；如果是有利处分，则一般是有利害关系的第三人。确认之诉的标的如果是行政行为，则原告的范围与撤销之诉相同；如果是某种特定的法律关系，则原告一般限于争议法律关系的当事人。给付之诉中，如果是义务之诉，原告一般限于申请人或者具有实体请求权的人；如果是停止作为之诉，原告的范围与撤销之诉基本相同；如果是一般给付之诉，原告的范围限于行政机关拒绝或者停止给付而受到实际影响并能够提出权利主张的人。从各国行政诉讼法来看，找不到如此细致的规定。即使有原告资格的规定，也基本上限于撤销诉讼。其他诉讼类型的原告资格基本上都依靠法院在实践中的探索。基于立法技术的考虑，我国的行政诉讼法未必规定得如此之细，但这些问题至少在司法政策的层面上应当统一认识和标准。

第四，起诉与受理。起诉与受理存在多道门槛，包括前述的受案范围、原告资格，也包括适格被告、管辖、起诉期限、复议前置等多项条件，其中受诉讼类型影响较大的是起诉期限。撤销之诉的起诉期限通常以行政行为的作出时间作为起算点。其中根据不同情况，起诉期限的长短会有不同。行政机关告知诉权和起诉期限的，一般为三个月；不告知诉权和起诉期限的，自实际知道或者应当知道之日起计算，但自获知行政行为内容之日起最长不超过2年。如果原告是无从知道行政行为内容的第三人，则起诉期限最长可以延至行政行为作出之日起5年，如果涉及不动产，则可以延至20年。确认之诉的标的如果是行政行为，则起诉期限与撤销之诉相同。如果是其他法律关系，则区分两种不同情况：若是法律关系处于存续状态，随时可以起诉，不受起诉期限限制；如果没有存续状态，则自终结争议法律关系的事实发生之日起计算，可以参照撤销之诉的规定。给付之诉可以分成三种情况：义务之诉中，如果行政机关作出了拒绝请求或者申请的决定，则适用撤销之诉的规定。如果行政机关不作任何答复，实践中对于是否受到起诉期限的限制，存在很大分歧。笔者认为，起诉期限不加限制的观点在实践中是行不通的，既然诉讼的标的是行政行为，可以参照撤销之诉的规定。一般给付之诉中，如果原告要求的是金钱等财产利益的给付，则可以参照民事诉讼的期限规定；如果是行政法上的给付义务，则可以参照撤销之诉的规定。停止作为之诉一般没有起诉期限的限制，只要在行政行为作出之前就可以起诉。

第五，审判方式。行政诉讼类型化将带来很大变化，其中比较重要的有如下几点：一是举证责任不同。撤销之诉、确认之诉和义务之诉由被告对被诉具体行政行为的合法性负举证责任。给付之诉则应由原告对于行政机关负有特定义务或者约定负举证责任。二是审理中的职权主义的程度不同。在撤销之诉、确认之诉和义务之诉中，职权主义色彩更重，一般给付之诉中，职权主义色彩较淡，尤其是行政合同履行之诉则基本上采用与民事诉讼接近的当事人主义。三是调解方式受到的限制不同，在撤销之诉、确认之诉和义务之诉中受到的限制较多，一般给付之诉中则限制较小。四是裁判时机成熟的条件不同。撤销之诉一般在被诉行政行为违法且侵害当事人合法权益时作出撤销判决。确认之诉则只要查明争议的法律关系是否存在就可以作出相应的确认判决。给付之诉则不仅要确认被告负有法律义务，还需要确认原告请求或者申请的理由成立，才能作出具有特定内容的给付判决。五是一并解决相关争议，可以借鉴日本的当事人诉讼模式，在起诉行政裁决或者行政确认(尤其是确认人身关系、财产关系)的案件中引入行政附带民事诉讼。六是非诉执行司法化。前文提到非诉执行背离了立法初衷，最有效的解决方案莫过于司法化。目前有两种不同方案：一是引入听证程序，并将司法解释中的审查标准进一步明确，吸收到法律条款当中。二是改造为执行诉讼。笔者个人更倾向于第二种方案，但其推行的难度很大。综合权衡，似乎第一种方案更为可行。