三、中国式产能过剩的风险及治理对策

产能过剩的危害无须赘述，价格下跌、利润下降甚至亏损、债台高筑等种种表现，说到底是资源配置的浪费。除此之外，容易被忽视的一点，则是不合理结构或体制扭曲的固化，以及对新动能、新产业的挤出。事实上，产能过剩之所以屡治屡犯，一次比一次严重，固然有体制机制的沉疴痼疾，但自身的“大而不倒”也是一个重要因素。每次集中治理过剩产能，都倾向于在原有技术路径基础上提高准入标准，整顿后行业集中度虽不断上升，但也会因此固化行业发展的技术路径，人为错过一些颠覆性创新。即所谓“大者为王”的生存法则虽屡受诟病，但在历次清理整顿中倒也屡试不爽，幸免于“去”。钢铁、化工、船舶、电信等产能过剩行业之所以大而不强，既有产业政策对市场需求和技术发展路径的误判，也是对现有利益格局的人为迁就使然，新技术新产业新动能的发育空间自然受限。

以上关于中国式产能过剩症结的种种分析，投资回报软约束也好，要素价格、税收激励不当也罢，甚至包括产业政策转型不及时在内，归结到一个基本点，就是政府和市场关系的失衡。与此同时，随着中国经济步入新常态，治理过剩产能已从过去简单的数量增减、转移和创造需求，转变到提质增效、技术进步和劳动生产率提高上来。这一背景下，治理产能过剩风险的总体思路，也要围绕党的十九大指出的贯彻新发展理念、建设现代化经济体系的总体目标，以市场化为导向，围绕让市场出清机制如何更好地发挥作用展开；政府的作用，也要相应转向创造优质的市场环境和市场秩序，退出微观领域的过度干预。正如党的十九大所指出的，经济体制改革要以完善产权制度和要素市场化配置为重点，实现产权有效激励、要素自由流动、价格反映灵活、竞争公平有序、企业优胜劣汰。按照这一改革方向，未来一个时期治理产能过剩在体制机制上的改革重点是：

搞对价格。以市场供求为基础，正确、灵活反映资源稀缺性的价格形成机制，是市场经济实现资源优化配置的基础。如果市场有效，量上的扭曲（产能过剩）和价上的扭曲实际是同一问题的两面。尽管产能过剩行业的产品价格早已放开（PPI持续下跌就是明证），但形成产能的土地、能源、资金以及税费等要素价格仍受到不同程度管制，需要加快改革。需要指出的是，较之20世纪改革开放中早期以放为主的价格改革，当今的价格改革需要更多触动体制机制等深层矛盾。比如提高工业用地价格固然有利于抑制产能过剩，但如果不改变至今仍然基本沿袭的计划经济土地供应体制，形不成有效的土地市场，则可能带来新的扭曲而影响资源配置效率。再比如利率市场化改革如果不能有效解决国有企业和民营企业信用评价的双轨制，则放开资金价格就仍可能有利于国企不利于民企融资，抑制产能过剩和提升产能效率就仍可能受到影响。正因如此，这里所强调的搞对价格，并非狭义上商品和服务价格放开，甚至也不是更为广义意义上要素价格放开，而是包括市场公允价格形成机制在内的要素自由流动、企业优胜劣汰的公平竞争环境的创造。

转变职能。价格等市场机制对资源配置发挥决定性作用的前提，是政府更好地发挥作用。为此政府职能要从直接的资源配置，转向为市场竞争机制发挥作用创造良好环境。这其中，首先需要完善中央政府对地方政府的政绩考核体系，重构地方官员激励机制，弱化以GDP为导向的政绩考核指标，强调就业、环保和民生改善等项目的重要性，促使地方政府由生产型、建设型政府向服务型政府转变。其次，创造公平竞争的营商环境。根据世界银行发布的基于截至2017年6月1日数据进行评估的营商环境报告，我国总体得分在190个经济体中位列第78位，排名与上年持平。其中，中国通过改革，在开办企业和企业纳税两大方面进步较大。但在信贷获取、办理破产、执行合同、保护少数投资者和财产登记方面，仍有较大提升空间。应围绕党的十九大提出的产权有效激励、要素自由流动、竞争公平有序等要求，不断改善营商环境。最后要理顺中央和地方政府的关系。从宪法层面明确各级政府的职能、权限和责任，建立权责清晰、财力协调、区域均衡的中央和地方财政关系，增加属于地方税的税种和提高共享税的地方政府分成比例，在现行财政分权制度下，建立弹性转移支付制度，增强地方财力的稳定性；同时在精减财政层级的基础上，实现各级预算相对独立自求平衡。通过多种途径加强政府能力建设，提高决策的科学性。

鼓励创新。创新是从根本上提升供给质量和产能竞争力的关键。一是创新重在市场需求、重在应用、重在调动市场主体积极性，相关政策支持应更多向企业倾斜。通过深化科技体制等改革，建立以企业为主体、从市场为导向，产学研深度融合的技术创新体系。二是重在营造宽容、公平的营商环境，倡导创新文化，加强知识产权保护，容忍失败，舍得花钱买小概率事件。比如鼓励创新的税收政策，要从中后端向前端转移；加大研发费用加计扣除力度，健全鼓励创新的股权激励税收优惠；有效保护知识产权等各类产权，保障创业创新的积极性。三是创新重在人才，要从制度上尊重人力资源对创新的关键作用，大幅度提高科研经费支出的人力资源比重，加大对创新人才在住房、教育、医疗等方面的保障和支持力度，培养造就一大批具有国际水平的战略科技人才。

政策转型。总体看，我国经济总供求关系已发生深刻变化，着力提升产能质量成为主要矛盾。同时市场化程度明显提高，产能利用率与产品价格以及要素可得性、要素成本的关联性明显增强，环境约束也逐步趋紧。这一背景下，产业政策功能定位，应从选择性向功能型转变，即产业政策不再或不仅仅是政府选择产业优先重点，而是给市场试错创造一个公平竞争、容忍失败的良好环境，让优先发展的产业在市场创新和竞争中被自发地“选择”出来。一是政府主导的选择性产业政策应大幅“瘦身”，逐步从一般竞争性领域退出，聚焦于抢占国际竞争制高点的战略性前瞻性领域、国家安全领域、技术受制于人的领域以及补短板的领域等。二是在支持对象上，要从过去重点支持大企业、国有企业，向一视同仁支持各种规模、各种所有制企业转变。三是在实施方式上，要从“事前审批、以批代管”为主向“负面清单+事中事后管理”模式转变。四是创新政策支持方式，尽可能避免破坏市场公平竞争，少用倾斜性补贴等不公平措施，多用普惠性减税等手段；少用事前补助支持方式，多用市场采购、以奖代补等事后奖励措施；少用直接补贴企业方式，更多转向为企业提供及时有效的信息、创造外部发展环境等公共服务。

激活市场。当前不同行业、企业市场竞争标准、环境约束标准不统一，准入上有严有松，门槛有高有低，税费优惠有多有少，招商引资措施五花八门，必然造成市场不公平竞争从而丧失市场活力。一是要深化“放管服”改革，全面实施市场准入负面清单制度。除少数国防军工等涉及国家安全的行业外，绝大多数竞争性行业的准入，应从正面清单逐渐转向环评、土地使用、技术标准、公众安全等负面清单。二是要深化国有企业改革，在分类基础上，改革国有资产授权经营体制，依托资本运营公司和投资公司平台推动混合所有制改革和企业重组。加快国有企业布局优化、结构调整、战略性重组，通过国有企业有进有退的优化调整，提升资源配置效率，做强做优做大国有资本。三是要规范地方政府投融资行为，实行“谁审批、谁投资、谁决策、谁受益、谁承担风险”原则，消除资源浪费、重复建设和产能过剩等不良后果的微观基础。四是要健全企业市场化法制化退出机制，大力完善配套政策，推进企业破产重组。

强化约束。环保成本不完全，是产能过剩的重要因素，也是构建防范产能过剩风险长效机制以及构建绿色低碳循环发展的现代化经济体系的重点。一是要在完善污染排放、能耗、技术测定标准基础上，逐步提高准入门槛；二是在深化环评机制改革的基础上，逐步加大环境执法力度；三是在深化环境资源税费改革的基础上，实施总量配额限制下的碳排放交易试点，扩大试点地区和行业，有效提升环境排放权的市场价值，运用市场化手段减排；四是在健全碳排放权交易市场的同时，大力发展基于排放权、交易权的抵押融资，加快构建有效的绿色金融体系，拓展融资渠道。

金融创新。去产能和去杠杆是一枚硬币的两面。去产能过程中的债务处置既是难点，也是机遇。难点在于损失分摊，机遇在于未来收益。如何将难点转化为机遇，损失转化为收益，关键在于处置方式是否市场化。从当前看，无论是大的体制机制环境，还是金融市场本身，市场化程度都有了显著提升，去产能过程中的债务处置，更有条件在市场化、法治化的轨道下进行。一是坚持稳健中性的货币政策，把握好总量松紧力度，维护流动性合理稳定，为去产能去杠杆创造良好的货币金融环境。二是发挥金融市场在信息处理和风险管理上的优势，优化产能配置。比如可在财政贴息等手段支持下，鼓励企业或金融机构在金融市场公开或定向发行与去产能数量挂钩的重组基金或并购债券，然后用募集资金实施兼并重组，同时基金或债券能够在二级市场交易，并可发行对应的信用衍生工具对冲风险。真正将该留的留下，该去的去掉，该改的改好，在去产能过程中实现资源优化配置。三是从法律、制度和政策上完善不良资产处置的制度安排，一方面要改革不良资产考核的监管制度，鼓励金融机构及时充分暴露不良资产；另一方面要健全不良资产以及债券违约的风险损失分摊机制。四是健全金融市场退出机制。发挥存款保险制度等保护机制的作用，按照市场净值而非预期收益率发行理财及资产管理产品，鼓励打破刚性兑付；大力运用破产方式处置僵尸企业，同时实现对具有拯救价值的企业的规范救助，完善破产处置中涉及的债务处置、信用记录、税收、职工安置等政策，在化解过剩产能风险的同时改善营商环境。

鼓励“走出去”。本轮去产能外部环境的一个巨大变化，就是经济金融全球化的深入发展，创新对外投资方式，促进国际产能合作，形成面向全球的贸易投资生产网络成为必然。我国外汇储备充足，装备制造业较为发达，基础设施建设能力强，劳动力较为充足，这些条件为开展国际产能合作奠定了坚实基础。近年来，在“一带一路”战略支撑下，我国对外投资快速增长，2015年和2016年已连续两年超过外商直接投资，投资范围几乎涉及国民经济所有重要行业。从金融支持看，下一步应按照国家适当引导、市场主导、企业和金融机构自主决策自担风险的原则，加快构建多元化、广覆盖、可持续的对外投资金融服务体系，为企业开展国际产能合作提供必要的规模大、期限长、利率适度的融资和风险对冲管理服务，推动国际产能合作走向深入。

最后需要指出的是，以上所列健全市场化治理产能过剩的种种要义，要能够得到有效实施，还需要一个正确的宏观政策环境。比较本轮去产能和过去几次去产能，一个重要变化是宏观政策，特别是决定总需求的货币政策，从实际偏松逐渐转向稳健。近年来，无论是M2以及社会融资规模增速的逐渐放缓，还是利率水平的逐渐上升，都是各种去产能措施能够有效实施的必要条件和合理结果。如果货币及债务增长这个总闸门管不住，过剩产能就会因缺乏必要的压力难以去化；即使在行政高压下暂时去了产能，也会因供求关系及价格变化起死回生，重新陷入产能过剩。从这个意义上说，本轮去产能的效果能否持续，还取决于今后一个时期宏观政策能否保持定力，货币政策和宏观审慎的双支柱调控框架能否健全，以供给侧结构性改革而非扩大需求作为政策主线的方向能否坚持。唯其如此，我国经济从高速增长转向高质量发展的转型才能真正实现，产能过剩问题的治理也才能走出屡犯屡治、屡治屡犯的怪圈，真正回归为市场经济体一个正常的周期性波动现象。

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(1)　这方面的知名案例是著名的“铁本”事件，国务院对违规上马的江苏常州铁本集团涉及的一干当事人作出严肃处理。

(2)　2017年1月末，国务院总理李克强在《彭博商业周刊》发表了题为《开放经济造福世界》的署名文章，计划在3至5年内，钢铁、煤炭产能分别压减1.4亿吨和8亿吨，使相关行业恢复更加健康的基本面。也就是说，将钢铁去产能目标由原先既定的1亿～1.5亿吨修正至1.4亿吨；而煤炭行业，去产能总量则从一年前规划的10亿吨缩减为8亿吨。

(3)　根据国家统计局发布的2017年统计公报，钢铁、煤炭产能利用率分别为75.8%、68.2%，分别比上年提高4.1个和8.7个百分点，全部规模以上工业产能利用率达到77%，比上年提升3.7个百分点。