二、中国式产能过剩的特征及成因

从全球主要经济体经验看，无论是微观上的竞争策略需要，还是宏观上的周期波动使然，产能利用率都不可能达到100%。不同行业由于经济技术特点差异，产业利用率也有所不同，适度的、符合行业特点的产能过剩，是市场经济下的一种常态。此外，传统产业向新兴产业转型升级阶段，主要发达国家传统产业产能利用率都经历过大幅下降，例如美国钢铁工业产能利用率就从高峰期的80%以上，下跌到60%左右，这一变化幅度显然超出了正常的经济周期波动，更多是经济发展阶段变化导致的产业结构转型升级。

我国的产能过剩明显不同于发达国家。过去30多年来，产能过剩始终与高速成长的中国经济如影随形，涉及行业范围之广、程度之深、频率之高、持续时间之长，都不是企业竞争策略、宏观周期波动以及正常的产业结构转型所能解释的，必须从中国经济增长模式这一大背景出发，寻求内在的体制机制成因。仅从时间跨度上看，产能过剩矛盾变得逐渐突出，始于20世纪90年代后期；但从整体经济波动幅度看，20世纪90年代末以来则逐渐缩小。二者之间的不一致，需要我们跳出需求周期，从发展阶段、供给侧变化等更为宽泛的视角寻求答案。

从发展阶段看，20世纪90年代以来到本世纪前10年，是我国工业化、城镇化快速发展时期。这一阶段尽管钢铁等重化工业产能高速增长，但过剩问题并不突出。以钢铁产业为例，1998—2006年这一时期，尽管粗钢产能产量增长最快，增速都在15%以上，最高可达27%以上，但多数年份表观消费量仍高于产量，产能利用率一般在80%以上，被业界称为“黄金十年”。之所以如此，除周期性政策调控因素影响外，主要得益于出口大幅增长和住房制度改革的推动，这两方面因素显然都与发展阶段特征有关。同样，2009年以来，尽管钢铁产量增速逐渐下降，但除了实施大规模刺激政策的2009—2011年外，2012年以来，钢铁产能利用率迅速下滑到70%，2015年下滑到66%。甚至在经历2016年、2017年连续两年的大规模去产能之后，产能利用率也只回升到76%左右的水平。以上两个阶段的对比，背后可能反映了我国需求结构、产业结构的阶段性特征变化。事实上，尽管GDP增速从过去的两位数逐渐放缓到一位数，但仍有6.5%以上的速度，名义GDP总量10年来更是扩大了近3倍，但钢材表观消费量从1995年的1亿吨持续增长到2014年的7亿吨后，近年来已开始出现绝对下降，单位GDP增长的吨钢消耗更是已持续下降多年。这一变化与近年来我国服务业占比持续上升是一致的，也说明部分行业的产能过剩，可能是再也回不去的绝对过剩，是工业化、城镇化发展到相当程度后，再往前发展必然要经历的阵痛。

尽管经济发展过程中需求结构变迁可能导致结构性产能过剩，但不可否认多年来居高不下，至今仍高达50%左右的投资率，无疑是我们观察中国式产能过剩问题的一个重要视角。事实上，中国的投资率之高，不仅较之美国等发达经济体，而且较之印度等新兴经济体30%左右的水平，也高出很多。持续的高投资在带来高增长的同时，也必然会带来产能供给的持续性大幅增长。只要观察一下钢铁、煤炭、电解铝等行业的产能已是全球表观消费量的数倍，就明白问题的答案，显然已不是周期性需求波动乃至发展阶段变化所能解释的。

进一步探讨投资持续高增长背后的动因，需要观察投资增长与投资回报率变动的关系。通过增量资本产出比计算的投资产出弹性，由2000年的4.03下降到2005年的3.05、2013年的2.08、2016年的1.68。尤其从2008年至今，虽出现了一定反弹，但资本回报率总体呈下降趋势。投资持续高增长的同时投资回报率却显著下降，表明本应对产能供给形成约束的投资回报率并没有充分发挥作用。

进一步探讨投资回报约束机制为何失效？就不能不联系到一系列体制机制问题。诸如GDP挂帅的考核体系，地方政府的增长锦标赛，市场主体的预算软约束，刚性兑付的金融市场，不尽合理的工业地价、能源价格、税收激励，过于宽松的环境约束等，都可能使得本该发挥作用的市场约束变得软弱无力。于是无论是传统产业还是新兴产业，在不尽合理的价格和激励机制下，经历过一个短期繁荣后，最终似乎都难逃过剩的宿命。

在讨论中国式产能过剩时，另一个难以回避的问题，就是产业政策。稍加观察就不难发现，大凡产能过剩行业，往往也是产业政策聚焦的领域，从钢铁、煤炭、电解铝等传统产业到光伏、电动车等新兴产业，莫不如此。尽管产业政策的是非功过并无定论，是否继续保留也有争议，但普遍认为实施方式需要转型。理论上，如同计划经济一样，由政府事先确定优先发展重点，并给予各种资源倾斜的选择性产业政策，往往难以摆脱信息不对称和激励不相容的制约，一来政府确定的优先重点可能并不符合市场需求，尤其是容易将周期性短缺当作趋势性变化，将经济增长较快时出现的一些供给瓶颈，当成常态化、趋势性的短板来补，结果产能过剩行业越来越多，短板也补成长板。比如钢铁、煤炭、电力产能的大幅扩张，就始于对2004年经济过热时煤电油运暂时性紧张造成的误判。钢铁细分行业中产能过剩较为严重的板材，原先就是最大的短板。但事实上以智能手机为代表的数字技术的革命性发展，就可能导致对视听设备以及相应板材需求的大大下降，这可能是板材生产至今仍处于严重过剩的原因之一。二来即使优先发展产业的确定侥幸正确，政府确定并大力倾斜的具体企业也不一定是真正的行业龙头，整个行业结构也往往不尽合理。以上两点叠加起来，就容易出现产业政策越是关照的行业，越容易过剩，行业整体竞争力反而弱于市场自然选择而形成的强势产业。