一、20世纪90年代以来中国的四次产能过剩

20世纪90年代中后期，改革开放下的中国经济持续高速增长，有效供给能力显著增强，长期存在的一般性商品供不应求状态基本结束，买方市场格局初步形成。与此同时，部分行业非理性扩张严重，产能过剩问题悄然累积，并表现得越来越突出。从1998年开始，政府先后对产能过剩进行了四次集中治理。

第一次集中治理产能过剩是1998—2000年。这次治理产能过剩的背景，是1997年亚洲金融危机爆发后，中国经济内外需均较为低迷，国内出现通货紧缩，有些行业开工率降至35%～45%，大量企业出现经营亏损，产品积压严重。这一时期化解过剩产能的主要措施包括限产压库、限制投资，同时大力淘汰有关行业过剩产能，如对纺织业限产压锭，对煤炭、冶金等部门“小厂小矿”强制关停等。

第二次集中治理是2003—2006年。在此期间，中国经济内外需增长强劲，一些部门投资过热，通货膨胀压力加大。这次治理突出了对钢铁、电解铝、水泥三部门的调控，采用供地、融资、核准、行政检查⁽¹⁾等手段限制这些行业投资。

第三次集中治理是2008年国际金融危机爆发以来到2013年。2008年下半年，受国际金融危机爆发影响，中国经济增速急剧下滑，产能过剩迅速显现。在这一背景下，国家出台了一揽子经济刺激计划，包括新增4万亿投资，以及10大产业振兴规划等，力图从供给和需求同时发力化解过剩产能。经济刺激计划一方面有效扩大了需求，有力促进了中国经济回升；另一方面短期内投资的迅速扩张，也会不可避免地加剧产能过剩。2009年9月，国务院下发了《关于抑制部分行业产能过剩和重复建设引导产业健康发展的若干意见》，强调部分行业产能过剩需引起高度重视。

第四次集中治理为2013年10月至今。2013年10月，国务院再次下发《关于化解产能过剩矛盾的指导意见》，主要措施包括：（1）强化产能过剩行业供给管理，针对过剩行业新增、违规在建、违规建成以及责令淘汰的各环节过剩产能，制定详细治理对策。（2）重视需求端管理，多渠道为过剩产能创造需求。（3）对产能过剩行业分类施策，有的通过市场机制和环保杠杆淘汰；有的以促进产业升级为主；有的着力培育市场需求。同时在政策上强调综合配套，通过完善金融、财政、土地等全方面支持政策，积极推进产业兼并、重组和海外转移。该意见是第一部治理产能过剩的综合性政策文件，体现了中央政府高度重视治理产能过剩以及强调综合治理的新思路。特别是2015年末召开的中央经济工作会议，将去产能列为“三去一降一补”的供给侧结构性改革五大任务之首。随后2016年初，国务院确定了钢铁、煤炭两个重点去产能行业，先后印发《关于煤炭行业化解过剩产能实现脱困发展的意见》和《关于钢铁行业化解过剩产能实现脱困发展的意见》，提出了未来5年煤炭行业减少10亿吨产能，钢铁行业淘汰1亿～1.5亿吨产能的总目标⁽²⁾。过去两年，钢铁、煤炭淘汰过剩产能目标均已超额实现，产能利用率明显提升⁽³⁾。