二“海内为郡县，法令由一统”

统一之后秦始皇决意“尺土不封”，废分封而立郡县。正像李斯等大臣所言：“昔者五帝地方千里，其外侯服夷服诸侯或朝或否，天子不能制。今陛下兴义兵，诛残贼，平定天下，海内为郡县，法令由一统，自上古以来未尝有，五帝所不及！”“溥天之下，莫非王土；率土之滨，莫非王臣”的古老理想，终于化为“海内为郡县，法令由一统”的现实了。这确实是“自上古以来未尝有，五帝所不及”的。

当然，国破家亡的六国臣民，不会马上就对秦廷表达臣服归属之感，他们敌视这个“虎狼之国”的铁腕统治，心底埋藏着“始皇帝死而地分”的故国之思。秦末大起义中，六国旧贵族纷纷恢复国号与王号，显示了列国格局的传统影响。随后项羽又分封了十八诸侯王。分封虽与大一统背道而驰，却非项羽个人所能左右，而是历史的必经曲折。同时项羽的分封，既不以列国的旧主与旧土为据，所封也非项王的亲族姻戚，而是按各起义将领的实力和战功来分封——时代毕竟是变化了。

汉高祖刘邦最初对制御天下颇感力不从心，还有人提出，秦“内亡骨肉本根之辅，外亡尺土藩翼之卫”，其二世而亡是废分封造成的。所以刘邦在剪除异姓王的同时，又“尊王子弟大启九国”，分封了九位同姓王。这些王国地域辽阔，“分天下半”，诸王自征租赋、自铸货币、自行纪年，甚至“自为法令，拟于天子”。当时的人形容为“一胫之大几如腰，一指之大几如股”。这时的王朝在形式上是统一的，实际却大有各自为政的味道。汉景帝三年（前154），吴王刘濞联合诸国悍然起兵发难，是为“七国之乱”。中央集权面临严峻考验。

“七国之乱”数月即被平定，汉武帝又采取了一系列强硬措施去压抑藩国，显示中央集权毕竟是时代趋势。对关东的征发徭役、用兵平乱、发布法令、派遣官吏等活动，以及各地日益频繁的经济文化交往，都在无形中强化着朝廷与地方的一体性。此后“分封”大致只是一种对宗室与功臣的优遇，但一般不构成割据分权因素；封国下降为郡县制的附庸了，王侯“衣食租税而已”，封土而不临民。胡宝国先生曾指出，西汉前期史家称说籍贯时，还照老习惯使用着“齐人”“鲁人”“楚人”的说法，后来就逐渐改口为“某郡某县某乡某里人”了。郡县，才是臣民安身立命的基本单位。

秦朝人口约有4000万，然经秦朝酷政和秦末战火，到汉初只剩下1500万至1800万了。休养生息中，编户数量在逐步回升。汉武帝用兵四夷，版图几乎扩大了一倍；西汉末年，编户已近6000万口了。这是秦汉王朝的最盛之时。

广袤疆土和众多子民，是通过一百多个郡国加以管理的。这时的中央政府直接面对一百多个郡国，比后世的地方行政层次简洁得多。章太炎先生评论说：“太守与天子剖符，而下得刑赏辟除；一郡之吏，无虑千人，皆承流修职；故举事易而循吏多。”郡之长官称“太守”，下面有郡丞给他做副手；另有都尉掌兵，自有一府。郡府分设诸曹，各有掾史。县级的行政单位，西汉约有1587个，东汉约有1180个。万户以上的县，长官称“令”；万户以下的县，长官称“长”。郡县诸曹的名称，跟中央三公府中的诸曹相近，但中央诸曹对郡县诸曹并无明显的对口指挥关系。汉人往往拿郡守跟古代的诸侯相比，是有道理的。秦汉的郡仍是单元式的地方行政单位，郡守就是一郡之主，集财政、司法、监察、军政及选官权力于一身。历史早期的地方控制，往往采用“一人主一方”的简单办法；而后代的地方行政体制，民政、司法、军政等权力各有所主，呈分枝结构，就精致得多了。汉宣帝把郡太守说成是“吏民之本”，老百姓能否安居乐业，就靠郡守二千石了。由此，郡国成为地方行政的重心所在。

西汉成帝时，东海郡有民139.4万，员吏约2203人，吏民的比例约为1:633。西汉末全国在籍人口近6000万，员吏约12万余，吏民比例约1:500。若以官民比太大来判断秦汉政府难以实现真正的中央集权，那还是过于武断了。因为，郡府县廷中除在编员吏外，还有大量长官自行招聘的编制外的非员吏，其数量经常超过员吏数倍。进而县以下有乡、亭、里等，其下还有什伍。“亭”是行旅所宿处，又是驿站和乡官的治所，设有亭长。亭长有保障治安的责任，有点像今天的派出所所长，刘邦就曾干过这个差使。里则有里正、里典。也就是说，还有大量无秩但为官府承担行政职责的人，他们虽不在“员吏”概念之内，但也是帝国金字塔的基石。有些学者认为，中国的官儿太少，所以皇帝的统治只能达到县一级，其下就是社区自治了，此说法恐怕昧于史实。

在居民的“什伍”编制中，实行告奸、连坐的办法，一家有罪则整个什伍都受株连。秦朝的居民到了17岁就得“傅籍”，即登记户口。在秦朝时不时还能看到以身高定年龄的做法，例如用“五尺”“七尺”来划分年龄段，那时候官府还难以确切掌握居民年龄，就只好看个头高矮了。汉代的户籍上记载着居民的爵位、房屋、妻子、奴婢、畜产等等。每年八月，地方官都要案比户口、编制户籍，所谓“八月算民”。通过郡县、乡里和户籍以及连坐、告奸等制度，千万小农被纳入了政府的紧密控制之下了，变成了赋役的可靠来源。秦始皇、汉武帝南定夷越、北击匈奴时所动员的巨大兵力和浩大财力，就是以编户齐民体制为基础的。

若把郡县乡里系统比作“条条”，那么西汉也存在着“块块”的系统。西汉于产盐之地，设有遍及28个郡国的35处盐官；于出铁之处，设有遍及40郡国的48处铁官；有国营手工业的地方设工官、服官，有水池及鱼利者设水官。它们都属中央派出机构，归中央的大司农、少府或水衡都尉直辖。汉武帝实行均输、平准之法，在各地设置均输官，负责辗转发卖各地的贡物以营利，直属大司农。王莽变法时，在长安及洛阳、邯郸、临淄、宛、成都设置了五均司市师，以管理市场、买卖货物、平抑物价。这种统制性的财政政策，在东汉开始退缩，盐铁官转属郡国，均输之事废罢；大司农下属仍有平准令，但其职责仅仅是“掌知物价”，已不事商业经营了。

为强化中央对地方的监察，汉武帝分天下为豫、冀、兖、徐、青、荆、扬、益、凉、并、幽、交州及朔方等13州部，各置刺史，秩六百石。刺史的职责是以六条问事。六条之中，有一条针对地方强宗豪右，其余五条针对郡守二千石，监察他们是否存在着不奉诏书、不恤疑狱、选署不平、子弟恃怙荣势、违比下公等行为。藩国也是刺史的重点防禁对象。顾炎武对刺史制度大加赞扬：“夫秩卑而命之尊，官小而权之重，此小大相制、内外相维之意也。”汉武帝还设置了司隶校尉，督察京师，并纠察皇太子、三公以下及旁州郡国。东汉称洛阳为司隶，相当于一州，朔方合于并州，州部的数目变成了13个。

西汉后期，刺史逐渐有了固定的治所和下属。东汉中期后，往往以刺史统兵镇压各地起事者。战争爆发时，往往需要大范围地统筹军政，这时刺史就成了人选之一。这样一来，州部的权力就继续增大了。汉灵帝进而把一批要州刺史之职改为州牧，秩二千石；若以宗室或九卿担任，则为中二千石。由此，州牧逐渐变成了郡守国相的上司，郡县两级制开始向州郡县三级制过渡。在汉魏之交，州牧、郡守割据一方的情况相当突出。这与单元式地方行政体制下地方官权力过大有着密切关系。相比之下，历史后期的地方行政权力被分解开来，就大大消解了地方行政单位的割据潜力。