一 监察制度变迁的历程和要素

1.基于关键节点的监察制度变迁的历程

（1）监察制度的恢复阶段（1978—1992年）。1986年11月，国务院向第六届全国人民代表大会常务员会提出恢复监察部的议案。同年12月，第六届全国人民代表大会第十八次会议通过《关于设立中华人民共和国监察部的决定》，决定设立监察部，恢复行政监察体制。1987年7月1日，国家监察部正式对外办公。同年8月，国务院发出了《关于在县以上地方各级人民政府设立行政监察机关的通知》。到1988年年底，各级县级机关先后完成了监察机构的组建工作。至此，我国行政监察制度的体制初步确立。但是，运作机制及其框架到1990年年底才构建起来。1990年11月，国务院颁布了《行政监察条例》。《行政监察条例》对监察机关的职责职能、监察程序、管理体制等问题做出了明确的规定。监察部还根据实际的工作需求，制定了一系列的部门规章。如《国家行政机关工作人员贪污贿赂行政处分暂行规定》《国家行政机关及其工作人员在国内公务活动中不得赠送和接受礼品的规定》《监察部信访工作办法》《监察部处理电话举报暂行办法》《监察部处理外国人和华侨、港台同胞来信来访试行办法》等。

（2）监察体制变革阶段（1993—2002年）。1993年2月，中共中央与国务院批转了中央纪委、监察部《关于中央纪委监察部机关合署办公和机构设置有关问题的请示》，提出中央纪委、监察部合署，实行一套工作机构、两个机关名称。合署后的监察部依然属于国务院系列，接受国务院的领导；中纪委受党中央的领导，对党中央负责。合署后的纪检机关、监察机关实行双重领导体制，监察机关同时接受同级人民政府和上级监察机关的领导。纪检机关、监察机关合署办公和双重的领导体制一直延续至今。这一时期的监察立法也有进展。1997年5月，《行政监察法》正式颁布实施。该法在监察实践和《行政监察条例》的基础上，进一步明确了监察机关的职责、权限、工作程序、法律责任等事项。

（3）监察体制机制深化改革阶段（2002—2016年）。中共十六大以来，我国进入改革和发展的关键阶段，但反腐败形势也严峻。中共中央提出了反腐倡廉建设的新构想，“推进和完善惩治和预防腐败体系建设”。为适应反腐战略的需要，监察据此进行了一系列的调整，一是对派驻机构实行统一管理；二是国家预防腐败局的成立；三是新修改的《行政监察法》进一步明确了监察对象、机构、职能、方式等，监察工作走上规范化和法制化的轨道。中共十八大以来，纪检体制、监察体制进一步深化改革，监察工作也已经有了长足发展：监察机关重视主业主责，从过多的“副业”中抽身，在全面从严治党、依法行政中找准定位，创新执纪监督方式，强化监督执纪问责，深化转职能、转方式、转作风，全面提高履职能力。2016年年底，针对行政监察地位低、权力少、方式简、覆盖窄、协调其他监督力量难等问题，在北京、山西、浙江开展监察体制改革试点，致力于形成完整的权力制约与监督体系——监察委员会。

2.基于行为体与制度结构环境互动的监察制度变迁的要素^[1]

（1）变迁的动因。从微观层面来说，监察制度变迁的动因在于解决现存监察制度设计与工作安排上的缺陷或不足。解决现有制度安排的缺陷，是监察制度变迁的一个重要动因。从中观层面上看，监察制度变迁的动因在于提高政府的反腐廉倡能力、服务能力和绩效。从宏观方面看，监察制度变迁的动因在于为改革开放保驾护航。这主要体现在：落实廉政建设责任制，为经济发展提供政治保障；查办违法违纪案件，为经济发展扫除障碍；纠正相关部门和行业的不正之风，解决严重损害群众切身利益的问题；开展执法监察，确保经济发展不“毁于蚁穴”。

（2）变迁的主体。制度变迁的主体可以分为“初级行动团体”和“次级行动团体”。初级行动团体是制度变迁的推动者和决策者，次级行动团体是执行者和实施者。在我国，党和政府是监察制度变迁的初级行动团体。监察机构、媒体、学者和公众构成了监察制度变迁的次级行动团体。其中，监察机构是重要的次级行动团体，是监察制度变迁的实施者，根据党委和政府的制度安排，具体推动监察机构的变迁并根据工作的需要制定相关的法规；公共媒体为制度变迁宣传造势，引导社会舆论，一方面将社会民意反馈给政府，另一方面也将政府的意图传达给公众，在制度变迁过程中媒体成为公众与政府沟通的媒介；学者为制度变迁及具体的制度制定和创新出谋划策，保证了新制度的科学化；公众理解、参与并支持制度变迁及新的制度。

（3）变迁的特征和影响因素。笔者认为，一方面，改革开放以来监察制度的变迁具有路径依赖特征。受我国传统政治文化的影响，“官本位”意识、“人治”意识与“法治”观念在不同时空格局中依靠一定载体交织并存，加之监察机构也独立性与依附性并存，以及纪检、监察在某些事务上“党政不分”等，导致监察制度变迁中，既有法律、法规、规范性文件等正式制度的影响，又有文化、习俗等非正式制度的影响。另一方面，改革开放以来监察制度变迁具有渐进性变革的特征，经历了多次的变革和调整，但都是在既定的政策、法律规定的范围内适度地变革和调适。