二 监察制度变迁过程中的路径依赖问题

监察工作在实践中探索，在改革中发展，坚持“围绕中心、服务大局”来全面履行监察职能，切实维护和发展人民群众根本利益，促进政府机关为民、务实、清廉；坚持结合机构改革和政府职能转变，依法监察，严格规范行政权力，整体推进教育、制度、监督、改革、纠风、惩治工作，不断完善政府系统惩治和预防腐败体系，注重探索新思路新方法和运用现代科技成果来不断提高监察工作科学化水平；坚持把监察工作纳入了党风廉政建设和反腐败工作的总体部署，加强同党的纪律检查机关和政府其他部门的协调配合，综合运用各种监督形式，增强监督的整体效能，形成反腐倡廉的合力，共同抓好廉政、勤政方面各项任务的落实。但是，监察工作中也还存在以下提及的一些问题。

1.政府和公职人员的角色定位不标准

治理主体的观念和需要会塑造制度和驱动制度变迁。因此，政府的角色定位在制度变迁过程中具有重要影响。当政府将自身定位为“社会人”的时候，政府推行制度变迁时追求的是社会公共利益最大化；而定位为“经济人”的时候，政府推行制度变迁时寻求的是自身利益最大化。从法理上说，政府存在的根本目的就是实现公共利益，但是政府的具体部门也多少有其自身利益的考量。改革开放以来监察制度变迁过程中，地方政府的定位一直在“社会人”和“经济人”之间摇摆。官员和公职人员应该是人民的“公仆”，理应以公共利益为追求的目标。但地方政府部门及其官员、公职人员等的权力不受制约和监督时，若规则和标准不严格，仍然会滥用。特别是在以强制性变迁为主的监察制度变迁过程中，由于公众参与的缺乏以及监督体制和机制的不健全，政府部门在政策的制定和政策的执行环节有放大自身利益、忽视公共利益的可能。政府（尤其是地方政府）及其官员、公职人员的角色定位不清晰，权威就绝对不够，进而出现的“精英政治”现象等直接影响了行政监察的地位、职责和功能，最终导致许多观念、规则、秩序等需要政治家或政党领袖来解释和推行。

2.强制性变迁和诱致性变迁的不平衡

依据制度变迁是由政府强制推行或是自发进行来区别，可以将制度变迁分为诱致性变迁和强制性变迁。诱致性变迁是指现行制度安排的变更或替代，或者是新制度安排的创造，它是由个人或者一群人在响应获利机会时自发倡导、组织和实行的。强制性变迁是指由政府命令和法律引入实现的制度变迁。改革开放以来，我国监察制度的变迁以强制性变迁为主。政府在制度变迁的过程中发挥的主导作用具体表现在：监察制度的制定者和创新者是政府；制度变迁的技术选择者是政府；政府通过组织控制、发布命令、自上而下地推行新的监察制度。与此同时，民众通过信访、电话举报、网络举报等方式参与行政监察，专家和学者为监察制度变迁提供专业意见，媒体积极为监察制度的变迁宣传造势。民众所发挥的作用主要局限于对制度变迁效果的巩固、对新制度的执行等方面，其对制度变迁的推动作用不足。强制性变迁和诱致性变迁的不平衡，直接导致了权力制约不力，信息不对称下的博弈困局和监察的合理性难题。

3.制度供给不足

我国目前与监察相关的法律法规较少，目前只有2010年修改后的《行政监察法》《公务员法》和相关党内监督条例、规定、办法以及行政纪律等。监察的实体、程序等方面法律的缺失以及国家监督体制的不完善，影响了行政监察工作的开展。一方面，监察法律法规规定不明确，概念笼统，影响了法律法规的具体实施和推行。如惩戒性法规中，有“视情节轻重”，并没有做出具体的规定；法律法规中的“应当”“建议”等词比较多，也没有相应的解释，这些笼统的词汇，增加了实施中权衡的难度。另一方面，现存的监察法配套制度大多数是以规章、规定、通知、办法等形式来规定的，如《关于对党和国家机关工作人员在国内交往中收受礼品实行登记制度的规定》《严禁用公费变相出国（境）旅游的通知》等，这些规范性文件的权威性比较低，实际发挥作用的效果不大，致使监察主体与监察对象之间常常权力不对称，引起“管不着，管不住，管不了”的尴尬。