- 新生代进城农民工人力资源开发的政府行为研究
- 王见敏
- 6710字
- 2021-03-31 02:47:15
第四节 对部分概念的说明
一 人力资源开发与人力资本
（一）人力资源开发
1．定义
根据全国科学技术名词审定委员会的定义，人力发源开发是指开发者对被开发者采取教育、培训、调配、使用和管理等有效方式，对特定群体或个体的内在素质和潜能的塑造和发掘，以期提高其质量和利用效率的过程。人力资源开发是人力资源管理活动中的一部分。人力资源配置是否科学与合理、人力资源的素质是否有提高的空间、其能力利用是否充分、其潜能是否得到充分开发与有效运用、其开发规划是否科学与有效等问题的存在，说明已经存在的人力并不等于社会实际的生产力，这种潜在形态的能力开发具备现实意义。由此可见，宏观的人力资源开发则是指采用各种开发手段，挖掘劳动者的潜力，提高劳动者的质量，改善劳动者的结构，加强劳动力的组织和管理，以促使劳动者与生产资料的结合处于最佳状态。人力资源开发就是把人的智慧、知识、经验、技能、创造性、积极性当作一种资源加以发掘、培养、发展和利用的一系列活动，是一个复杂的系统工程。微观的人力资源开发则是指在某组织系统内，为充分、科学、合理地发挥人力资源对社会经济发展的积极作用而进行的资源配置、素质提高、能力利用、开发规划等一系列活动。使人的潜能得到开发和有效运用则是宏观与微观人力资源开发的根本目标。人力资源开发的构成要素包括人力资源开发目标、开发主体、开发内容与开发方式等。
2．目标
人力资源开发的目标：一是通过开发活动提高人的才能。才能是认识和改造世界的能力，它构成了人力资源的主要内容。二是通过开发活动增强人的活力或积极性。通过开发来增强人在工作中的活力，才能充分、合理地利用人力资源，提高人力资源的利用率。人力资源开发双重目标的关系：提高人的才能是人力资源开发的基础。人的才能的高低，决定人力资源存量的多寡；增强人的活力是人力资源开发的关键。有才能而没有活力，这种才能没有任何现实意义；有了活力就会自我开发潜力，提高才能。
3．特性
科学有效的开发人力资源必须把握人力资源的特性，采取针对性强的对策。实践与研究证明，人力资源有九大特性：不可剥夺性、生物性、社会性、时效性、资本积累性、激活性、能动性、载体性、个体差异性。人力资源的九大特性启示我们在人力资源开发过程中既要遵守自然规律，又要遵守社会规律；既要运用自然科学的方法，又要运用社会科学和管理科学的方法；既要运用物质的力量，又要运用精神的力量；既要注意外界的推动作用，又要注意主观能动性作用。把握人力资源九大特性并实施有效开发，是一个科学的实践过程，因此，首先要对人特别是职业人进行科学的分析认识；其次是深入研究职业环境和职业人的工作过程；最后要在上述研究分析基础上，提供针对性的开发对策并运用不同的方式去推动实施。
（二）人力资本
1．定义
在20世纪50年代末、60年代初期形成、以“人力资本之父”舒尔茨与加里·贝克尔等学者为代表的人力资本理论，是当代世界重要的经济理论之一。根据百科词条解释，人力资本（human capital）是指劳动者受到教育、培训、实践经验、迁移、保健等方面的投资而获得的知识和技能的积累，亦称“非物力资本”。由于这种知识与技能可以为其所有者带来工资等收益，因而形成了一种特定的资本——人力资本。可以把人力资本投资进行广义和狭义的区分。狭义的人力资本投资包括为形成人力资本直接发生的教育培训费用——直接成本，和为其所放弃的收入——机会成本或间接费用两部分。广义的人力资本投入除狭义的人力投资部分外，还包括维持人力自然再生产的一切费用（如优生、优育、健康和营养等方面支出的费用），与劳动力市场流动实现人力价值的迁移费用，即自然再生产成本和人力市场交易成本。在通常的分析研究中，宏观上的分析主要集中关注人力投资的直接成本方面，在个人和家庭决策时同时关注间接成本的水平。
2．人力资本理论的主要内容
（1）人力资源是一切资源中最主要的资源，人力资本理论是经济学的核心问题。
（2）在经济增长中，人力资本的作用大于物质资本的作用。人力资本投资与国民收入成正比，比物质资源增长速度快。
（3）人力资本的核心是提高人口质量，教育投资是人力投资的主要部分。不应当把人力资本的再生产仅仅视为一种消费，而应视同为一种投资，这种投资的经济效益远大于物质投资的经济效益。教育是提高人力资本最基本的主要手段，所以也可以把人力投资视为教育投资问题。生产力三要素之一的人力资源显然还可以进一步分解为具有不同技术知识程度的人力资源。高技术知识程度的人力带来的产出明显高于技术程度低的人力。
（4）教育投资应以市场供求关系为依据，以人力价格的浮动为衡量符号。
3．人力资本理论的意义
人力资本理论突破了传统理论中的资本只是物质资本的束缚，将资本划分为人力资本和物质资本。这样就可以从全新的视角来研究经济理论和实践。该理论认为物质资本指现有物质产品上的资本，包括厂房、机器、设备、原材料、土地、货币和其他有价证券等，而人力资本则是体现在人身上的资本，即对生产者进行普通教育、职业培训等支出和其在接受教育的机会成本等价值在生产者身上的凝结，它表现在蕴含于人身中的各种生产知识、劳动与管理技能和健康素质的存量总和。按照这种观点，人类在经济活动过程中，一方面不间断地把大量的资源投入生产，制造各种适合市场需求的商品；另一方面以各种形式来发展和提高人的智力、体力与道德素质等，以期形成更高的生产能力。这一论点把人的生产能力的形成机制与物质资本等同，提倡将人力视为一种内含于人自身的资本——各种生产知识与技能的存量总和。人力资本理论将劳动力不再列为单纯的生产发展的外生变量或生产的客体要素，而是将其列为生产发展的主体要素，并作为经济增长的内生变量，这一理论开辟了关于人的生产能力分析的新思路，确立了人力资源在现代经济发展中的地位和作用，为人力资源开发提供了理论依据，这一理论也因此成为现代人力资源开发与管理的理论基础。
由于人力资本投资带来收益的外溢性，从而使人力资本的投资计算变得困难。因此，到目前为止都没有一种被公认可行的计算方式来核算人力资本的投资收益率。此外，从人力资源开发视角来看，宏观的人力资源开发的范畴包括人力资本投资。因此在本书中，人力资本是指宏观或微观人力资源主体内的智力、知识、技能及体能的总和，是指人力资源的禀赋含量。
（三）人力资源开发与人力资本投资之间的关系
两者之间既有联系，又有区别。（1）两者之间的联系：人力资本投资的主体与人力资源开发的主体相同，都可能是国家、中间组织、企业或个人；人力资本部分体现了人力资源开发的结果；（2）两者之间的区别：人力资本是从经济学视角来分析人力资源投资回报率。人力资源开发侧重活动的内容、方式和计划的实施与政策选择，人力资本投资侧重这一过程中发生的成本收益比较，涉及资源和市场约束条件下的最优投资组合策略和最佳人力投资选择；人力资源开发依赖于投资行为的过程理性，而人力资本投资依赖于投资结果的经济理性，但在现实活动中常常是两者结合在一起。
人力资源开发必须花费一定的人力、物力、时间和金钱来支持，尤其离不开知识和技术要素的注入。所有这些花费都是人力资本形成的必要投入。因此，从这种意义上讲，人力资源的开发过程实际就是人力资本的形成过程。为提高人力质量而发生的一切费用支出，不再是单纯的个人消费、非生产性支出，在提高生产率和维护持续能力的意义上，它具有积极的生产性质，是一种投资活动，是对人力资本的投资，简称人力投资。
本书研究的对象为政府行为，而政府行为目标不仅仅注重成本与收益之间的经济理性，同时还注重开发过程公平、强调人力资源开发效果的外溢性带来的社会理性。因此，本书认为，人力资源开发包括人力资本投资。
二 农民工
本书的农民工指的是改革开放以后出生、拥有农村户籍的进城农民工。现有农民工的分类与分层研究较多，其中以按年龄、经济社会地位与城市融入程度、城市生活方式等视角较为典型。具体分类见表1-1。
表1-1 农民工分类
（一）出生时间分类
现有的文献将农民工分为两类：（1）老一代农民工：是指出生在改革开放前，即在1979年（含）前出生、拥有农村户籍、不以耕种自身承包的土地为主要生活来源、以出卖劳动力赚取生活开支的社会群体；（2）新生代农民工：是指出生于20世纪80年代以后、年龄在16岁以上、在异地城市就业务工的农业户籍人口。新生代农民工是“90后”一代的人群，他们虽然生长在农村，但许多“90后”新生代农民工，早早进入社会，他们游离于城市和乡村之间，生活在别处。2010年1月31日，国务院发布的2010年中央一号文件《关于加大统筹城乡发展力度进一步夯实农业农村发展基础的若干意见》中，首次使用了“新生代农民工”的提法，并要求采取有针对性的措施，着力解决新生代农民工问题，让新生代农民工市民化。
（二）经济社会地位视角分类
牛喜霞、谢建设（2007）认为，农村流动人口进入城市后已经发生了以经济实力、资本占有等为主线的纵向二次分化，这种特征的阶层化通过居住地、居住方式、交往圈子、价值观和城市认同感等一系列异质性表现划分为以下五类农民工：（1）准市民身份的农民工。是指从事经营活动、占有一定的物质资本与社会资本、有一定的社会声望、雇用他人、全家外出、个人收入高、拥有自己的住房、子女在城市的学校就读、占有大量的城市公共产品、生活水平高于一般市民、实际成为市民的农民工，他们是否转变户籍不取决于制度障碍而取决于他们的意愿。（2）个体经营式的农民工。指在城市一般从事第三产业、在城市维持生存的能力强、拥有少量的生产资本、收入不高、无力购房、子女无法入学、有少部分人可以维持全家人较低城市生活水平的农民工群体。（3）依靠打工维生的农民工。这部分是指在城市第二产业和低端的第三产业中从业的农民工，他们完全依靠打工维持生活。他们工资低、劳动强度大、文化程度低，极少部分拥有一技之长，无力承担家庭向城市转移、生存、发展的高额成本，是候鸟式往返于城乡之间的主流人群，推动这类人群的市民化是政府努力的主要方向。（4）失业农民工：这类人群主要由新生代进城农民工组成，他们文化程度中等，没有一技之长，融入城市的期望较高，但理想与现实的差距巨大，心态容易失衡，经常主动与被动失业，这也是农民工犯罪群体的主体部分。（5）失地农民工。这类人群中有部分人获得了城镇户口却没有在城市生存的技能，失去了土地保障却无法在城市中生存，仅依靠打零工或其他简单劳动来维持生存。[21]
（三）按城市融入视角分类
关于农民工城市融入的研究很多，以张乐天的城市社会空间融入三类划分法较为典型：（1）城市社会空间的隔离者。这类人群以从事清洁工、保姆、环卫等年纪较长者、相夫教子的家庭主妇，工厂流水线作业的工人为主体。（2）城市社会空间的半融入者。这类人群是指对城市有所了解、生活时间较长、有着与城市居民相似的生活方式、职业性质开放的农民工人群为主，他们并没有从心理上融入城市，自己并没有指望长期在城市生活。（3）城市社会空间的融入者。他们一般在城市生活的时间很长，对城市非常了解，熟悉城市的文化与语言，生活方式与习惯也同市民无明显差异，通常拥有较高人力资源，工作稳定，收入较高，他们已从心理上融入了这个城市，是城市社会融入程度最高的人群。[22]
（四）按城市生活方式分类
周利敏（2007）从农民工的工作获取方式与生活交际范围将农民工分为血缘、地缘与业缘型三类流动农民工：（1）血缘型农民工。这类农民工一般是进入城市时间不长，人力资本较低，社会关系较少，无法获得与自己有直接或间接血缘之外的社会资本，在从农村流入城市或换动工作时，主要依靠血缘关系缔结起来社会网络来实现，独立生存于城市的能力较弱，因此，居住、生活在具有血缘关系的社会网络中，他们在城市融入的程度最低。（2）地缘型农民工。这类农民工一般是进入城市时间较长，基本摆脱了对血缘等初级社会资本的依赖。他们通过城市的城中村等居住地认识，并基于来自同一地区、社会层次相近、生活习惯相近、工作内容相近或生活方式相似等因素而相互了解并形成一个相对隔离或封闭的城市次级文化生活社区，在这个社区里，他们相互扶持与帮助，共享社会资本，有一定的城市社会独立生存能力。（3）业缘型农民工。这类农民工群体一般在某个领域工作时间较长，拥有一定的工作技能，基于工作关系、兴趣爱好等原因聚集在一起，拥有较为广泛的社会网络，拥有较高的人力资本与社会资本，是农民工群体中层次较高的社会群体，拥有融入城市的基本技能与社会资本，是最易市民化的农民工群体。
此外，还有按务工地点的远近分类为兼业农民工、全职农民工，全职农民工中又可分为进城农民工与其他农民工两类。农民工的分类还有很多，他们总体上以人力资本、经济资本与社会资本拥有的多寡为主要因素来进行分类或分层。本书基于研究的需要，只将进城全职务工的新生代进城农民工群体作为研究对象。
三 政府
关于政府的概念有很多种，以边沁的功利主义视角下的政府概念最具代表性，他认为政府存在的目的就是增进社会成员的公共利益与幸福；曹红纲（2007）同样认为，政府是设计的产物，政府可以并且也应当被重新设计和重新建构以更好地增进社会利益。按照卢梭与诺斯对国家的定义，政府与国家在概念与内涵上有一定的共同性，都是为了增进社会成员的共同福利，但是，政府是国家管理主体。洛克在《政府论》中指出，政府的任务是所有公民提供生存、稳定以及经济和社会福利，这也是现代绝大多数国家的最高目标；西方学者对政府的界定中比较流行的有以下几点：（1）政府是人民的共同体与中间体，一切权力属于人民，政府是权力的执行者；（2）政府职能定位为社会调控的杠杆与工具；（3）政府的范围：定义为中央与地方的全部立法、司法、行政机关；（4）在内阁制的国家，政府通常指中央和地方的行政机关。[23]这些定义符合中国政府的基本特征。
广义的政府是指国家的立法机关、行政机关和司法机关等公共机关的综合，代表着社会公共权力。政府可以被看成是一种制定和实施公共决策，实现有序统治的机构，它泛指各类国家公共权力机关，包括一切依法享有制订法律、执行和贯彻法律，以及解释和应用法律的公共权力机构，即通常所谓的立法机构、行政机构和司法机构。从这个意义上说，“政府就是国家的权威性的表现形式”。中国地方政府是中央政府的派出机构，中央政府与地方政府之间存在隶属关系，因此在无特别说明的情况下，本书均将中央政府与地方政府视为一个不同分割的整体，统一称之为政府。
[1]沈群彬：《促进新生代农民工城市融入的积极社会政策体系：理念、特征、实践》,《中共福建省委党校学报》2011年8月。
[3]胡滨：《我国城市化进路中社会风险探析》,《西部论坛》2012年第22卷第2期。
[4]何得桂、吴理财：《促进农民工和谐融入城市的战略思考》,《贵州大学学报》（社会科学版）2007年第25卷第3期。
[5]黄颂、陈友华：《略论当代西方社会分层中关于社会流动的思想》,《思茅师范高等专科学校学报》2002年第2期。
[6]朱考金、刘瑞清：《青年农民的社会支持网与城市融入》,《青年研究》2007年第8期。
[7]田青松：《农民进城就业政策变迁——兼论农民工劳动力市场地位》，首都经济贸易大学出版社2010年第1版，第43—57页。
[8]朱农：《中国四元经济下的人口迁移——理论、现状与实证分析》,《人口与经济》2001年第1期。
[10]胡连生、奚雅丽：《当代资本主义各国的劳工权利及其对我国的启示》,《长白学刊》2005年第3期。
[11]丁煜：《流动人口社会管理体制转型的政策思路——从流动人口的结构性变迁谈起》,《人口学刊》2009年第2期。
[12]王晓军：《农民工的城市适应及成人教育的因应举措》,《职教论坛》2007年第3期。
[13]刘应君：《国家权力、市场拉动与个体选择——农民工城市融入的社会维度》,《江西社会科学》2011年第10期。
[15]《马克思恩格斯选集》（第一卷），人民出版社1995年版，第294页。
[16]曹红钢：《政府行为目标与体制转型》，社会科学文献出版社2007年第1版，第76—93页。
[17]陈勋：《乡村社会力量何以可能：基于温州老人协会的研究》,《中国农村观察》2012年第1期。
[18]宋艳：《进城农民工的弱势地位改变研究——政府人力资源管理视角》，吉林大学出版社2010年版，第4—11页。
[21]牛喜霞、谢建社：《农村流动人口的阶层化与城市融入问题探析》,《浙江学刊》2007年第6期。