非农化的乡镇秩序及其控制因素
——基于杭州市的12个村落调查
摘要：转型所导致的乡村社会结构的分化及利益群体的重组深刻影响着乡镇秩序的重建。30多年的改革使杭州市衙前镇农村社会治理基础已经完成了农民职业的非农化、生活场域的个体化和社会关系网络的功利化三个方面的转变，其后果是传统乡村秩序存在的精神纽带发生变化。先赋利益与自致利益的关系协调在国家与市场双重社会机制中运作是目前完善乡镇治理的一个可行的策略。
关键词：乡镇秩序 利益协调 乡村社会结构 调解理性
20世纪90年代以来，中国学术界广泛使用“治理”一词以取代统治来描述政治体制的延续和社会秩序的维持。以完善乡镇治理机制为中心推进乡镇秩序建设，是解决“三农”问题的“又一次革命”，但有许多新问题需要解决。如村民的利益表达机制不畅通、乡镇政府与村民缺乏有效互动机制、对立情绪加深、矛盾冲突愈演愈烈，有些甚至演变成大规模的群体性事件；村民自治中的贿选现象日趋严重；在乡村治理实践中，资本和权力的交错关系也常常伴随着暴力、黑金政治，部分乡村新富利用手中的金钱左右民主选举过程和村庄公共事务的管理等。乡镇治理是内生于乡村经济社会，还是仅由外部强制输入？乡村自治究竟是乡镇治理的起点和基础，还是不切实际上的空想，甚至成为走马观花的过场？乡镇治理机制在哪里？诸多争论和质疑一直紧相伴随。因此，理清乡村社会的社会结构及其关联，剖析导致乡镇治理困境的结构和制度性根源是摆在我国社会学面前的一个重大理论和实践课题。正是在这个大背景下，本文主要是把乡镇社会运行与变迁机制联系起来，基于社会学的学术传统和视角，并在中国区域社会文化的基础上采取典型性案例实证调查分析的方法，通过对杭州市衙前镇12个乡镇社区治理个案的解析来探索乡镇治理机制问题。
一 个案概况与学界的相关研究
（一）乡镇治理机制：学界的研究与启迪
自20世纪80年代末以后，随着乡村自治的逐渐铺开，乡村基层民主政治生活逐渐成为学者们普遍关注的对象。学者们探讨的主题涉及乡村公共秩序构建中的村级选举、村民集体行动、村民的政治参与以及基层民主的政治文化等方面，并取得了一些很有价值的研究成果。在这个时期出现了如陆学艺、景天魁、李培林、徐勇、项继权、贺雪峰、于建嵘、王振耀、白纲、张厚安、肖唐镖、王铭铭、党国英等一批有影响的学者，并出版了大量研究乡村选举、村民自治的学术专著和系列丛书。可见目前学界对乡村治理的研究已经取得不小的成就。对我国乡土社会纠纷调解的研究，学界已经出现了多种研究角度和研究层面。从学科的角度，出现了以社会学、法学、政治学、人类学的交叉学科为主，多学科分野的局面。从研究层面来看，可以分为制度层面和非制度层面，前者侧重从刚性的制度方面宏观地静态地分析纠纷的解决，后者则相反，侧重于从微观的动态的角度分析。其中，政治社会学、法社会学主要从制度层面分析国家政权在乡土社会的施行及国家法与地方法之间的关系；法人类学及社会学中的“过程——事件”研究视角，主要通过实地调查等手段从微观方面解析当事人的互动及其蕴含的深刻意义来解读国家与社会、法与社会的关系。
具体而言，在已有的对乡村社会秩序的研究中，主要有以下几种研究取向。一是截取一个较长的时间段作历史发展比较研究。如吴毅对双村整个20世纪中的村庄权威与秩序发展演变的研究，其优点是能够从宏观上把握乡村公共秩序因历史背景变化而发生何种性质的变迁；二是做社区具体事件的个案研究。如目前很多的对村级选举的个案研究，其优点是能够对该具体事件作非常细致的描述，能够将读者带到“现场”之中去感受；三是选取特定区域从文化、经济、社会等不同视角对乡村社会秩序作全面系统性的研究，主要是一种“解剖麻雀”的社区型研究。在具体的研究视角上，费孝通主要从乡村经济和文化的角度探讨乡村秩序的构成（费孝通，2001）；吴毅研究了村治变迁中的各种权威性影响要素对原有村庄中的各种结构化关系（即秩序）的冲击和重塑（吴毅，2002）；毛丹从村落单位化的角度考察了社区变迁（毛丹，2000），并从农村公共领域的视角探讨了乡村权力结构等问题；贺雪峰则主要从影响乡村秩序均衡的三维因素（农民被剥夺程度、主导意识形态状况、国家行政能力）来考察乡村秩序的稳定与均衡（贺雪峰，2003）；于建嵘采用国家—社会分析框架来探究乡村社会结构的平衡（于建嵘，2001）。
这些多样化的分析视角为我们把握乡镇治理的发展变迁提供了丰富的理论资源。但是，就乡镇治理发展动力的角度看，从乡村正式公共权力与村民需求的互动中考察乡村社会秩序的建构过程无疑是有意义的。目前学界对乡镇治理的研究主要考察的是村落组织以及乡镇与村自治组织的关系等，而较少涉及村民结构需求及其运行特点。本文则在学习和借鉴学者们既有研究成果的基础上，聚焦经济发达地区乡镇治理的内外机制。
（二）调研方法及进程
1．抽样方式
我们在调查地点上选择了杭州市萧山区衙前镇所属的全部12个村落（社区），即衙前村、凤凰村、明华村、山南富村、项漾村、新林周村、四翔村、螺山村、吟龙村、南庄王村、杨汛村和毕公桥社区。
2．研究方法
本次调查我们主要采取问卷法、结构式访谈法和非参与式观察相结合的方法。问卷法涉及大量样本，有助于对萧山区衙前镇乡村治理全局性的把握；结构式的访谈可以提供乡村治理模式内在机制的一个个真实的生活故事；非参与式观察的方法使本文有机会记录了乡镇政治生活的一个个片断，这三者的结合使得本文的调研活动从深度和广度上都基本达到了规范研究的要求。
在为期12天的时间内，本课题组6人向外发放了540份问卷，回收513份问卷，其中有效问卷为495份。回收率达到95%，有效回收率达到91.7%。个案访谈方面，我们深入到村干部和农民家庭中进行入户访谈，共取得个案访谈案例60个（每村5个）。除此之外，我们还走访了与村镇治理密切相关的镇政府等权力机构，并与其负责人进行了广泛的交流和探讨。
（三）萧山区衙前镇概况
杭州市乡镇建设作为全国的试点，是全国社区发展最早、最快和最有特点的地区，目前乡镇社区发展已经出现了农民市民化、居民股民化、农村社区化的新趋势。
萧山区衙前镇位于萧绍平原腹地，区域面积19.8平方公里，常住人口2.47万人，外来人口4万多。镇域内有建制行政村11个、社区1个。104国道复线、萧绍运河、杭甬铁路、杭金衢高速公路贯穿全境，距杭州萧山国际机场8公里，离中国轻纺城15公里。
衙前镇历史悠久，革命传统光荣。1921年9月，中国共产党领导的第一个农民运动——衙前镇农民运动就爆发在这里，整个20世纪20年代，衙前镇成为浙江和东南地区引人注目的政治活动中心。
2008年，全镇完成工业总产值357.8亿元，实现农业总产值9277万元，农民人均年收入达到16000元，人均GDP达1.9万美元，国内生产总值53.6亿元，完成增值税3.05亿元，地方财政收入1.63亿元（衙前镇政府，2009）。综合经济实力位居全省百强乡镇第3位，全市、全区第2位。工业经济是衙前的金名片。全镇有600多家企业，平均每百名衙前人就有3家企业，每平方公里年工业产值12.5亿多元，其中，年产值在亿元以上的企业有20家，建有博士后工作站2个，国家级企业技术中心1个，形成了化纤纺织、钢结构两大支柱产业。该镇先后被命名为“中国化纤名镇”和“国家钢结构产业化基地”。
二 乡镇秩序与乡村多元治理主体的协作困境
从微观理论上说，乡镇秩序即乡镇冲突的消解。但人的社会性本质决定了当个体之间发生冲突时，需经由公民参与公共行动的过程以及政治社群的建立来加以解决，也即多元治理主体的协作，它与各乡镇社会系统特殊性密切相关，就衙前镇而言，根据我们的调查，其特殊性体现为如下几点。
（一）非农化的乡镇社会结构变迁成为当前乡镇秩序与多元治理主体协作的政治基础
民主决策是村民自治的核心内容之一，也是乡镇治理的主要手段。但是，究竟什么是最契合村民自治内在精神的民主决策形式？这是一个无论在理论上还是实践上都是见仁见智的问题。一般认为，以村民委员会或者党支部——村委会联席会议为主的精英决策是乡镇治理最普遍的实践形式，但在特殊区域代议政治型、全民公决型和协商一致型民主决策是重要的补充形式。导致实践形式多样化的内在因素是乡镇秩序体系所固有的结构性需求，而非农化的乡镇社会结构变迁是一个重要因素。20世纪80年代以来，随着农村改革的深入和农村经济的变迁，农村社会成员出现了急剧分化，这成为嵌入乡镇治理的一个重要变量，对村庄公共权力的配置和运作过程产生广泛而深刻的影响，这要求对乡镇治理机制作出适应性变革
。
通过调查我们发现，萧山区衙前镇12个村落改革以来的村庄社会成员分化表现如下。
（1）村镇社会成员的职业结构完成了非农性的转变。我们在调查中发现，各个村落虽然豪华整洁，但几乎空落，村落中只有微少老人，大部分村民已经外出打工，非农化成为村落的典型特征。这主要基于以下两个方面的原因。一方面，随着非农经济的迅速发展，村镇社会成员的非农就业机会增多；另一方面，从事农业生产经营劳动强度大、比较利益差、社会地位低。两方面因素的综合作用导致村镇社会成员纷纷从农业中转移出来，从事非农生产经营。目前绝大多数村镇社会成员已经改变职业身份，由农业劳动者变为从事三、二产业的非农劳动者，村镇的社会成员从事农业生产经营的已经极为少见。按村民的话说：“村庄里稍聪明一点的人都在办厂，至少搞点家庭小工厂或开个店之类，其他的要么去打工，纯粹种田的人几乎没有了。”如此，村庄社会里形成了一个非农性的社会成员结构：一个以商业为主、工业劳动者为次，按“三、二、兼业、一”排序的比例关系和职业结构。
（2）村镇社会成员的阶层结构中私营企业主群体成为强势力量。改革开放以来衙前镇12个村落的村镇经济变迁突出地表现为个私非农经济的迅速发展。进村调查时，我们观察到每个村落内都零星散布着数十家大大小小的各种工厂。如杨汛村共有大小企业15家、明华村有企业19家、项漾村有企业95家。企业主的家庭成员几乎都在本集团内工作，并个个身居要职，控制着集团的核心岗位。衙前镇12个村落的个私企业大都雇用外地民工从事生产劳动。私营企业主群体在衙前镇12个村落社会成员结构中占据了主导地位。私营企业主拥有较高收入和丰富的社会资源，在现阶段农村社会地位排序上居于村庄社会成员分层结构的上层。无论其收入还是地位、声望均处于排序中的前列，获得了一致性高地位。私营企业主的崛起，既为其治理村庄准备了条件，又对参与乡镇治理提出了迫切要求。
（3）村镇社会成员之间的利益关系中出现了众多小型利益集团。家庭经营使村镇社会成员有了相对独立的利益，农村经济变迁及其造成的多元性社会分化使得村镇社会成员具有了多样化的利益来源和利益需求，在此基础上形成了极其复杂、多元的利益关系格局。正是基于这种新的农村社会利益关系，村镇社会成员为着保护和扩大自身利益，以业缘和血缘、亲缘为主要纽带联结成一个个以利益诉求为主要宗旨的利益集团，出现了若干小集团并存于同一村庄场域、彼此竞争的现象。在调查过程中，我们收集到了大量关于村民群众推举某私营企业主为利益集团领袖，角逐村书记、村主任职位；或者以私营企业主为领袖和核心，组织部分村民构成小集团，参与村干部竞争，保护小集团成员利益之类的故事。为了能够更好地保护和扩大小集团成员的共同利益，各集团积极谋求村庄公共权力；为了能够保证本小集团在村庄公共权力竞争中取得有利地位和最终胜利，各小集团往往推举出集团内最有实力的精英为集团领袖或骨干。因此，在现有乡镇环境下，居于社会上层的私营企业主顺理成章地成为了各集团的领袖和骨干，由此形成了私营企业主主导的多集团并存与竞争的政治社会格局。
乡镇社会成员结构分化势必要求乡镇治理实现适应性的调整，与变化了的农村社会关系和社会结构相匹配。
（二）功利化的乡镇社会利益关系变迁成为乡镇秩序与多元治理主体协作的经济文化基础
总体而言，在我国经过二十多年不断的体制转换，市场而不是计划指令在资源配置中居于基础性地位，而且随着个人主体利益地位的确立，个人之间的利益交换已经不再通过国家这个以往的利益交换器，特别是随着社会主义市场经济体制的初步建立及逐步完善，多元利益主体逐渐走向独立。对村民而言，在市场经济的产生及形成过程中带来了两个方面的利益重构问题。其一，个体利益的生成以及满足个体利益的社会功能；其二，个人利益与社会利益的关系复杂化。在利益的评价上出发点有两个，一是个人优先，二是优先考虑普遍的利益即社会利益。在社会利益获得相对缺乏动力的背景下，功利化的乡镇个人利益关系变迁成为乡镇秩序与多元治理主体协作困境的经济文化基础。
1．乡村传统的亲缘、地缘和业缘关系正在解体，人伦的“差序格局”正在转向利益的“差序格局”
众所周知，“差序格局”一词是费孝通先生提出的，旨在描述亲疏远近的人际格局，如同水面上泛开的涟晕一般，由自己延伸开去，一圈一圈，按离自己距离的远近来划分亲疏。他认为，中国乡土社会以宗法群体为本位，人与人之间的关系，是以亲属关系为主轴的网络关系，是一种差序格局。在差序格局下，每个人都以自己为中心结成网络。这就像把一块石头扔到湖水里，以这个石头（个人）为中心点，在四周形成一圈一圈的波纹，波纹的远近可以标示社会关系的亲疏。
但我们的调查发现，这种以乡村传统的亲缘、地缘和业缘关系构成的人伦“差序格局”正在转向利益“差序格局”，即以权和利来作为自己评价一个人或交往的主要依据，按村民的话说，“有钱有势的人总是得到欢迎，这个时代谁还愿意受穷啊，你看每次的村干部选举都是那些有钱有势的人”,“你穷，困难时借钱串门都没有地方，人心都变了”。利益“差序格局”的形成使得乡镇淳朴的民风瓦解，同时也使得“富人”越发占据发展的有利地位。
2．单一的、同质的和稳定的农村社会关系网络正在向复杂、临时、不确定的方向转变
在传统乡村社会关系网络构建中，有三种主要途径。一是亲戚之间的社会关系，这是建立在严格的血缘关系基础的网络构建；二是近邻团转的社会关系，这是建立在地缘关系基础上的网络构建；三是朋友间的社会关系，这是建立在业缘或趣缘基础上的网络构建。无论哪种网络构建，只要相互之间往来，就会形成一种持续性的关系，有着基于事务及基于信任和感情的互动，因此它是单一、均质和稳定的。但我们的调查发现，在萧山，随着农村家庭联产承包责任制的实行，乡镇企业的迅速发展，农村的所有制结构发生了变动，农民的社会流动加快，相互之间那种高度同质化的状况已经不复存在，如前所述，农民已经分化为从事不同职业、具有不同利益、不同社会地位的多个阶层。农民的阶层分化意味着利益格局的重组，也即社会关系网络的重建，复杂、临时、不确定的社会关系网络正在成为一个新趋势，而且功利化正在成为村民构筑关系的基础。正如村民在访谈中所说：“现在都是这样，无论哪个关系，主要是看是否有用，再近的亲戚如果不能给你带来实质性的帮助也就越走越远，而那些能给自己帮助的人，即使逢场作戏也必须多接近。”
功利化的乡镇个人利益关系网络构建改变了乡村传统的经济文化基础，从而使得乡镇治理面临着新问题。
（三）村民的个体化和原子化成为乡镇秩序与多元治理主体协作的社会基础
在一定意义上说，村民自治是在吸取人民公社失败的教训基础上提出来的，是国家为了适应联产承包责任制改革后农村社会管理需要而选择的一种治理方式，目的在于让村民对村庄的公共事务管理和村庄发展有更多的参与权、自主权和自决权，确保农民的利益主体地位不像在人民公社时期那样受到侵害，以此来提高国家对乡村社会的合法性建构。但是，村民自治并没有真正确保农民的利益地位不受损害，其原因是很多的，村民的个体化和原子化是一个重要因素。
1．村民的个体化和原子化使得村民正在丧失乡镇事务管理主体地位
在理论上说，村镇秩序的获得有赖于村民的合作或村民之间建立强有力的关系，正是村民之间强有力的关系，使得村民会议通过的集体决策对全体村民具有约束力。但改革开放30年来，随着乡村集体生活场域的消失，村民之间联系的纽带正在裂断，日益个体化和原子化的村民对村中事务变得漠然。如我们在调查中发现，面对村中事务，村民个体几乎都是集体失语，使具有约束力的村民会议成为摆设。在山南富村，一个老党员说：“有钱人做村长都已经是公开的秘密了，没钱的人自己也知道没这能耐管理别人，自己都穷得要死，还想带领村民们致富吗？有钱的人也有这本钱搞选举，拉选票，也有这个能力为村民办些事情。手中有权就能为自己谋些路子，搞好与上头的关系，为自己积累些政治资本。如果村长是个私营老板，他可以在买地时更方便些。我们也不想管村里的事，我们也管不了，我们能管好自己的事都不错了。什么村民会议，这个都是做做样子的。”个体化的农民是无法对村务决策产生实质性影响的。
2．集团收益效应还正在乡镇事务管理上发挥作用
奥尔森（1995）认为，在一个集团范围内，集团收益是公共性的，即集团中每个成员都能共同且均等地分享它，而不管他是否为之付出了成本，集团收益的这种性质促使集团的每个成员想“搭便车”而坐享其成。所以，在严格坚持经济学关于人及其行为的假定条件下，经济人或理性人都不会为集团的共同利益而采取行动。我们对萧山的调查在一定意义上验证了这种效应。我们知道，在家庭联产承包责任制之后的经济基础上，国家期望通过村民自治制度的实施，逐步实现基层政治的民主化。然而，这种制度起源其实质上是自下而上的由较小区域的农民创造，而最终却由国家自上而下的从全国范围内推动。农民的“私”并未因为历经人民公社制度的强权控制而消退，农民的“公”的意识也没有因为村民自治而得到进一步的培育和提高。在当前以尊重农民的意愿为政策实施的前提，却忽视了乡村社会农民“私”的治理基础。乡村发展过程中所形成的熟人社会病即人们在信仰、道德观、价值观以及所有言行等方面过分打上“关系”远近、“熟识”程度等亲情的烙印，忽视公正、公平的社会伦理道德、专业制度、组织原则甚至法律等集团行为效应正影响着目前的村镇治理。
3．上级政府的“政绩观”和村民生存的开放性状态使得乡村干部陷入“老鼠箱”困境而使之丧失摸索乡镇事务管理新路径的动力
我们知道，目前正开展的新农村建设代表了国家基层治理方式的变革，即由从农村汲取资源转向了反哺农村的一种新型发展模式，诸如粮食直补，教育“两免一补”、农村低保制度建立等惠农政策使得城乡关系发生了变化。用村民朴实的话来表达就是“以前都是拿东西，现在都是给东西”。资源流向的不同使得乡镇干部必须依靠村干部收取税费与乡镇干部将资金投入到村庄两种不同的乡村关系表现形态产生。在这种背景下，治理主体的改变不再以村干部单方面地有求于乡镇干部为全部内容，但据我们的调查，上级政府的“政绩观”对村干部仍有一定的约束作用，村干部个体主动性和积极性的有效发挥在一定程度上受制于上级政府的“政绩观”。如一个村长就埋怨：“你看我们的村委会，简直成了小政府，各种办公室都必须有。现在区镇政府都想抓典型、创明星，政府的每个部门都想干点政绩，我们理解他们，他们不容易，但我们更难，这么多部门的指标都得完成，不然都得一票否决。我这个村长就成了落实任务村长，我个人的事简直没有精力做。”
同时在乡镇治理内容和方式改变的情况下，村干部又越来越感受到来自村庄的压力。首先，村民对村干部的行为有着更高的期待，在村民看来，村干部就应该为村庄争取更多的资源。强而有力的村庄价值生产能力让村干部为自己村庄争取好处已经成为他们的一种身体无意识。其次，与当前的国家政策导向有关。伴随着电视普及，国家政策已经能够直接与村民发生关联，村民已经通过反复播放的新闻了解了国家对农民的态度，由于村民对国家优惠政策的预期与现实乡村政策的落实情况总是存在一个落差，这种落差则进一步激发了村民“保护自己权益”的热情。对村干部而言，即使可以漠视乡镇布置的任务，也不可以对能够在国家政策里找到依据的村民要求置之不理。整个村民生存的状态已经具有了更加开放性的特点，这种开放因为与国家政策沟联的成功而使得村民获得了一种政治上的心理优势。正是这种强大的心理优势让村民敢于保护自己的利益，甚至越来越敢于进行不达目的势不罢休的“缠访”。在这种压力的转换之下，村干部的工作状态动力就变为由“上面压着”转为“下面推着”，一压一推之间正是村干部角色的转化与重新定位。
但从我们目前的调查结果来看，村干部角色的转化与重新定位还需要一个过程，因为许多基层制度严重不足，特别是配套制度不健全以及现有制度经常矛盾和冲突还屡见不鲜。而没有相应的制度及相关的制度化水平的提高，搞好乡镇秩序便是一句空话。
上述三个方面构成了目前乡镇秩序与多元治理主体的协作问题的主要根源。
三 乡镇秩序与村民土地利益矛盾困境
随着我国由计划经济向市场经济体制的转轨和不断变革，经济在快速发展，土地价值越来越高并越来越引起重视，而人口、资源、环境与发展问题也日益凸现，人地紧张关系已成为主要矛盾，加上“二元社会”结构下造成城乡的重大差别及土地对农民的约束，土地利益纠纷已成为农民抗争的焦点。根据于建嵘的调查，2004年上半年央视焦点访谈栏目收到反映土地问题的有15312件，占三农问题的68.7%，另调查的进京上访农民中涉及土地问题的占有效问卷的73.2%。这些土地上访案件中由征地、占地引起的各占60.1%、39.9%。具体诱因又以非法强行征用土地、土地补偿款过低或被侵吞和强占或私分集体预留地三项最为主要，合起来共占78.1%。控告方以村民联名信为主，占75.1%；被告方以县、乡、村三级基层管理部门及其官员为主，共占75.2%（于建嵘，2004）。
在杭州市衙前镇由于其特殊的位置，除去住宅用地，各村基本已经没有多少集体土地了，稀缺的土地更成为村民利益矛盾的焦点。事实上在原先设计的个案访谈中这个问题是重中之重，虽然由于一些特殊原因，我们没有取得具有典型的完整个案，但从村民的一些描述之中仍可以发现一些问题。
（一）土地使用制度缺陷使得政府、村集体与村民个体利益分配失衡，进而引发影响村镇秩序的事件爆发
杭州市衙前镇土地使用制度在改革开放后跟随全国的变化也有系列的变动。1986年通过的第一部《中华人民共和国土地法》，将国家建设用地和乡（镇）村建设用地分开两章规定，“国有土地可以依法确定给全民所有制单位或者集体所有制单位使用，国有土地和集体所有的土地可以依法确定给个人使用”。“乡（镇）村企业建设需要使用土地的，必须持县级以上地方人民政府批准的设计任务书或者其他批准文件，向县级人民政府土地管理部门提出申请，按照省、自治区、直辖市规定的批准权限，由县级以上地方人民政府批准”。得益于当时在建设用地管理上相对宽松的环境，农民在集体所有的土地上办起了企业。
1998年修改的《中华人民共和国土地法》将国家建设用地和乡（镇）村建设用地的相关条款统一到“建设用地”一章，但增加了“建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续”, “农民集体所有的土地依法用于非农业建设的，由县级人民政府登记造册，核发证书，确认建设用地使用权”的规定。也增加了“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地”的条款，虽然留有“兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外”的空间，但“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设”、“涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续”等规定使农村集体组织将自身所有的土地转为非农建设用途已十分困难，而且“占补平衡”的规定也大大提高了用地成本。
由于特殊的土地制度，中国的土地资本化收益的归属、使用和分配更显畸形。现行《中华人民共和国土地管理法》规定，只有集体为“兴办乡镇企业和村民建设住宅”或者“乡（镇）村公共设施和公共事业”, “经依法批准才可以使用集体经济组织农民集体所有的土地”。问题是乡镇集体企业存在产权不明、利益不清、政企不分、制度不健全等弊端问题，绝大部分村民不支持集体直接办企业，就算是用土地入股合办企业，也存在集体产权所有者缺位，资金入股方常常按内部人控制，人为造成企业虚亏实赢，土地投入方难以分红，而企业亏损则还要由村集体背债等问题。因此大多采取监管容易，出现问题较少的（土地、厂房或商铺）出租形式。以土地经营为主的农村股份合作制等社区集体经济组织也逐步推广，经营土地也成了发展集体经济的重要途径。但《中华人民共和国土地管理法》却不允许农民集体将集体所有的土地出让、转让或出租用于非农建设，集体组织出租非农建设用地就不受法律保护，农民集体出租、转让非农建设用地就是违法行为，甚至集体建设用地也不能出让、转让或出租。这些规定与目前这些地区农村土地和经济发展现状严重不适应。由此形成的格局是，政府成为土地级差收益的主要攫取者，房地产业的发展只能由开发商在国有的土地上进行，农民集体在得到按土地原有用途的一定倍数补偿之后，从此割断与土地的联系，被排除在土地资本化收益的分配之外。如一个村干部所说，“根据我们的计算，在土地征用中，政府占有土地利益分配的20% ～30%，开发商占40% ～50%，而村民仅占5% ～10%”，这种状况成为村民与政府冲突和群体性事件的主要根源。
（二）“公共利益”征地的不透明性、模糊性使得村民对村委会及上级政府有抵制情绪
由于现行征地范围既没有明确的、罗列式的具体规定，也没有法律明确的机关界定公共利益，所以存在“公共利益”征地被扩大和滥用的现象。如被征地农民对征地有异议，只能通过向所在地方政府来寻求解决，同时土地管理法还规定，申诉后，即使双方尚未达成一致，也不影响征地过程的实施，这就造成了在程序上和法律上被征地农民的弱势地位。同时由于基层干部（主要是村委会干部，也有乡镇干部）利用权力在集体土地上谋求个人利益触发农民反抗，如发包土地中为己谋私、私自租售集体提留地、分配宅基地过程中“寻租”、尤其是村民认为征地补偿款被基层干部侵吞等，都可能导致村民与基层干部发生冲突。在南庄王村一个村民就指出：“我们村的土地基本上都卖完了，还剩下的几亩地也承包给了外地人种苗木。我对上几届村委会就有怀疑，这么多的土地到底卖了多少钱，至今是一个未知数，给我们的补偿款很少，你别看我的房子很大，都是借钱修的，为了脸面。前几年我们到镇上、区上都问过，要求公布征地的总收入，但闹了很多次，也没有结果。你可知道，村长大多是靠卖土地发了家，盖了工厂”“现在我没有土地，也没有工作，主要是给别人帮帮忙换点零花钱，每月粮食是村里供应的，但我什么时候能把修房子的欠款还清呢。”
从全国已发生的案例来看，政府垄断土地资本化收益以外的类型大致有两种：一种是在政府规划和土地管制框架下，政府在征用农民土地的同时，给农民集体以一定比例的“留用地”用于非农产业的发展，农民一般再将这些土地以土地出租或厂房出租的方式，获得土地资本化的部分收益；另一种是农民集体自行将土地以出租或盖厂房出租的方式，获得土地资本化的收益。第一种情形将土地非农化纳入政府整体规划和发展框架之下，但农民只是获得很小比例的发展机会，并没有改变他们的土地资本化收益大头被剥夺的命运。第二种情形是，农民获得了土地的部分级差收益，但农民只是当地主吃租，租金受外来企业影响而波动很大（蒋省三、刘守英，2007）。由于地方政府自由裁量权大，如在补偿倍数的确定上，补偿安置费的最低产值倍数为10倍，最高为30倍，政府部门的自由裁量权竟有20倍之多。在这个范围内政府可以根据自己的喜好自由裁定补偿标准，这也造成村民土地收入差距拉大。农民本就视土地为生存依靠，两级市场的差价又可能让农民产生强烈的被欺骗感、不公正感和被剥夺感，再加上这类冲突涉及利益巨大，特别是随着地方政府公然对农民进行暴力镇压以及知识精英出于各种目的的介入，冲突就更具对抗性和持久性，由此发生的往往是大规模群体性事件（梅东海，2008）。在这种背景下村民对村委会及上级政府有抵制情绪就完全可以理解了。
农民要求保护自己的土地，不仅仅因为土地是村民所有的，还因为土地是农民赖以生存的保障。在农民的土地观念中不仅包括如何保护自己的土地，还包括如何分配土地。何况目前我国失地农民已经达到了4000万，而且这一数字还在以每年200万～300万的速度增长。他们要么面临选择新的职业，要么面临失业。在办理农转非手续后，这些农民应该成为市民，但面临思想意识、就业能力和生活方式的转化。现在不少地方对失地农民多采用一次性补偿、一次性安置的方式，这种方式存在严重的缺陷。这种短期行为必然将矛盾冲突带入城市的进一步发展中，可能会在城市发展某个时期凸现。
这些国家权力与村民土地利益矛盾困境问题必将在一个相当长的时期内影响乡镇秩序。
四 村民利益协调与乡镇秩序的形成
乡镇社区不同于城市社区，它既是生活单元，又是生产单元。因此对乡镇秩序的探讨不能仅仅参考目前城市社区治理的思路。前文重点分析了乡镇秩序何以发生问题的社会、经济、文化、政治根源，目的在于剖析乡镇整个中国社会转型中所面临的困境和它的特殊性。那么何以能稳定乡镇秩序，进而完善乡镇治理的机制呢？村民利益保护显然是根本。
具体到杭州市衙前镇而言，村民的先赋利益与自致利益的关系协调在国家与市场双重社会机制中运作是完善乡镇秩序的基础。
转型是社会治理制度的又一次“革命”，必然要导致社会结构的分化及利益群体的重组，分化过度必然导致社会分裂。从总体看，中国的改革路径一贯以贴近群众、贴近生活、贴近实际为准则，及时反映、保护基层社会成员的利益要求并加以政策化的施行，使中国在市场化的过程中促进利益分化的同时又完成了利益的再整合。这是中国保持整体稳定和快速发展的基本原因之一。但在具体实践过程中由于各地自然、人文环境的差异及改革的深度和广度的不同，村落治理的机制不同。具体到杭州市衙前镇这样一个特定的市场经济相对发达的区域首先就必须注意到两个关系的处理问题，即村民的先赋利益与自致利益的关系协调问题和国家与市场双重社会机制问题。
社会利益关系是包括个人和群体在内的社会主体在利益方面形成的相对稳定的结构性关系。社会转型中的利益关系协调研究主要体现在由于社会转型的特殊性引发的社会结构等诸方面的剧烈变化深刻地影响了人们之间的关系及社会的整个控制机制（宫志刚，2004）。一方面，社会转型引起了人们之间大量非规范性关系的产生。所谓非规范性关系是指人们相互之间的社会交往不再遵循原有设定的、统一性的行为模式。它的产生事实上是由于原有利益格局的突破而导致的新兴利益群体之间关系的协调问题；另一方面，在一定意义上社会转型也就意味着社会控制机制的转型。在计划经济条件下，社会整合主要是通过政治和行政手段以及思维方式的整齐划一来实现的，政治权力之网覆盖社会生活的一切方面（沈亚平，2002），而在转型时期，随着政治与经济、国家与社会的相对分离，特别是旧有利益关系格局的打破，在一定时期内出现了社会整合机制的“真空”。
具体到村民的先赋利益与自致利益的矛盾其实就是土地利益和个人才能的关系问题。由于土地是村民身份所带来的，因此它具有恒定性；但个人才能不一样，它是个人的天赋、机遇、社会关系网络等组合而成，因此它更具有变动性，人与人的能力差异导致了自致利益的根本不同。我们的调查发现，虽然有个别人有“仇富”等畸形心理，但更多的事件是土地利益纠纷。因为在现代市场化社会中，人们的公平、公正的要求和效率意识之间的矛盾常常表现为社会调控和主体意识之间的不和谐，它常常表现为人们的一种矛盾的心态。一方面希望自己能够不落人下风，平等地获得谋取物质利益的条件和机会，把凡是能够满足自己利益的观念和行为都看成是公平、公正的，反之则视为不公；另一方面又希望改革发展的机遇能格外地垂青于自己，希望自己或自己所在的小团体能够独享资源、政策等多方面的优惠，能够享受改革开放发展的成果而不愿意承担其中的风险，目的就是使经济效益在自身获得最大化，否则不公平感便油然而生。这表明，人们的公平、公正的要求和效率意识的矛盾反映出一个问题：在对个人利益和他人利益或社会利益的关系的理解和处理上存在着明显的偏颇与失衡。
在这种背景下，为了换取乡镇社会秩序的稳定，国家与市场双重社会机制发挥就成为必然。由于市场经济遵循个体盲目追求利益最大化的原则，因而导致的“外部不经济”的情况如环境污染等问题，同时出现了盲目的生产与恶性竞争和收入分配不公及两极分化现象的出现，这在一定程度上鼓励了有能力者的贡献之外，又加剧了乡镇矛盾的产生。政府由于其特殊地位和调动资源的能力，它应该承担更多更重的政府道德义务和协调责任。当一种社会问题出现时，政府采取的应对态度往往会决定问题是得到良好的解决还是适得其反。政府可以通过推动立法、制定法规、规划、宏观调控、监督检查、信息引导等手段，变直接管理为间接管理，对社会自身无力解决的利益矛盾和冲突进行仲裁和协调，从而使政府在社会管理中的角色成为服务者、协调者、干预者。二者的作用都不可或缺。
总之，村镇治理建设是一项内涵丰富、领域广阔、任务艰巨的系统工程，必须要有各级政府强有力的推动和倡导。政府的推动和倡导，是村镇治理建设顺利开展的政治保障。在目前农村基础薄弱、资源有限，农民的参与热情仍需激发的情况下，如果没有各级政府发挥决策、执行、组织、协调、控制等作用，通过制定规划、政策、资金、技术等强有力的措施支持，村民自我治理的积极性和创造性是很难调动起来的。但又必须认识到，村民是村镇治理的主体，他们既是村镇秩序建设的直接受益者，也是推进村镇秩序建设的主体力量。开展村镇治理必须相信和依靠村民，动员村民广泛参与，积极探索寻求村民的共同利益和个人需求联系的路径，形成人人有责、人人共享、管理有序的村镇治理参与机制。
参考文献
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作者简介
赵定东 男（1971.01）
所属博士后流动站：中国社会科学院社会学研究所
指导老师：李培林
在站时间：2007.10～2009.11
现工作单位：杭州师范大学政治经济学院
联系方式：zhaodingdong1971@126.com