国家与社会关系视野下的共青团功能定位

胡献忠

摘要：在国家与社会关系的理论探索中，有一条由制衡对抗转向共生共强的明显轨迹。中国自改革开放以来，也开始了国家与社会关系的调整。随着社会需要的持续增长，政府不断向社团组织让渡社会管理和公共服务空间。由于体制惯性和现实利益的影响，政府与社团的关系尚处于磨合之中。在此情形下，中国共青团对传统功能进行着自我调整：在内容上，从凸显政治功能到兼顾社会功能；在形式上，既保持与政府的有效合作，又独立运作青少年服务项目。

关键词：国家与社会 共生共强 共青团 社会功能政治功能

中国自1978年改革开放以来，国家（政府）权力逐渐退出对经济领域和社会领域的全面控制，非公有制经济迅猛发展，个人自由空间不断扩张，各类社会团体大量涌现。随着国家与社会二元关系的调整，共青团作为人民团体——一个特殊的社团组织，其生存与发展要适应外部环境的变化，就必然要对传统功能的固有内容和实现形式进行调整。

一 国家与社会关系理论的转型：由制衡对抗到共生共强

国家与社会是人类创造、并生存其中的两个最基本的组织体，二者的关系问题作为一个亘古而常新的问题，是人类生活中最重要的基础理论问题。古今中西，概莫能外。

（一）国家与社会关系理论的基本模式

自国家产生以来，它与社会的关系经历了漫长的一强一弱的彼此消长，逐渐呈现共生共强、良性互动的发展趋势。与实践相应，国家与社会关系理论大致也可以分为三种类型。

1．强国家/弱社会模式，其基本特征是国家控制社会，主要理论有集权主义、威权主义、国家中心主义等

集权主义理论是人类历史上流行时间较长的一种理论模式。早在古希腊、古罗马时代就已露端倪，柏拉图是代表人物之一。其后的卢梭等人也大力提倡。“集权主义”一词最早则出现在1925年墨索里尼的一篇演讲稿中。第二次世界大战后，弗里德里希和布热津斯基在《集权主义专政与独裁》一书中归纳了集权主义的特征：一个官方意识形态，一个受寡头控制的群众政党，政府垄断军队，政府垄断大众传媒，靠恐怖主义政策进行控制，集中的指令性经济。集权主义理论着眼于国家一维，过分强调国家的作用而忽视社会成员的行动，主张政府不仅应该掌控所有的政治、经济和社会事务，还要全面控制民众的舆论、价值观和信仰。

威权主义理论的研究出现于20世纪60年代。美国学者亨廷顿认为，威权主义是“几乎没有政治争论和竞争，但政府对社会中其他群众经济的控制是有限的”。中国学者罗荣渠则认为，所谓威权主义政权是指第二次世界大战后一些发展中国家和地区出现的军人政权或由非军人统治（一般是一党执政）的具有高度压制性的政权（罗荣渠，1993: 274）。虽然对“威权主义”的概念界定不尽相同，但研究者一致认为，威权主义介于民主政权和独裁政体之间，既有某些民主的成分，又有对集权的强制。

“国家中心论”在黑格尔那里已见雏形。在他看来，政府的权力如果是有限的，那是不可思议的事情，从而提出“国家高于市民社会”的框架。韦伯认为，“理性的国家是建立在专业官员制度和理性的法律基础之上的……作为垄断合法暴力和强制机构的统治团体”（马克斯·韦伯，1997:730）。他主张国家是一个具有自主性的独立组织，强调国家对社会的作用。美国社会学家斯科克波（Theda Skocpol）在《国家与社会革命》一书中第一次提出国家中心观。他认为：“国家可以看作是拥有对领土和居民控制权的组织，它可以系统地表达和推进自己的目标，而不是简单地反映集团、阶级或社会需求与利益。”（Theda Skocpol, 1985: 9）

2．弱国家/强社会模式，其基本特征是社会制衡国家，主要理论有自由主义、多元主义、无政府主义等

自由主义理论内容极其庞杂，影响甚为广泛。该理论发端于洛克，他认为，人的自由是上天赋予的，即使在政治社会，人们把自由权限的一部分让渡给了政府，但自己仍然拥有所有权，可以在政府违背自己契约的时候收回属于自己的权利，他进而提出了“社会先于或外于国家”的观点。洛克之后，斯密主张自由放任的经济政策，反对国家干预经济。托马斯·潘恩首次提出“社会对抗国家”这一命题。他认为，公民社会和国家是一种此长彼消的关系。公民社会愈完善，对国家需求就愈小。理想的国家乃是最低限度的国家。托克维尔强调应该“以社会制约权力”，他认为，一个由各种独立的、自主的社团组成的多元社会可以对权力构成一种“社会的制衡”。哈耶克提出自由主义国家观，他认为国家的排他性强制权力理应受到限制，而政府在履行服务性职能时可以享有广泛的自由裁量权（哈耶克，2001: 130）。诺齐克提出“最弱意义国家”的概念，认为任何比“最弱意义国家”权力更大、职能更多的国家，都会威胁公民的权利，都不具备道德的合法性和可证明性。

多元主义是第二次世界大战以后西方政治科学的主流理论。其理论渊源可以追溯到麦迪逊，他在《联邦党人文集》中认为，“由于获取财产的各种不同才能，立刻就会产生不同程度的和各种各样的财产占有情况；而由于这一切对各财产所有人的感情和潜在的影响，从而使社会划分为不同利益集团和党派”（汉弥尔顿、麦迪逊、杰伊，1982: 46）。真正将多元主义上升到理论高度的是达尔。他认为，在美国那些注定要影响政府的集团中，每一个都拥有对政治体制某些环节中的某些官员施加影响的能力和机会，以实现其哪怕是部分的利益。

无政府主义理论虽然在中世纪前许多思想家那里可以找到踪迹，但蒲鲁东是第一个自称无政府主义者的人。作为一种思想体系，无政府主义的核心原理是，可以而且应该在没有国家强制性权威的条件下组织社会，其影响在19世纪末、20世纪初达到顶点。无政府主义者向往一种具有最大限度个人自由的社会，在那种社会中物质财富得到公平的分配，公共职责通过自愿达成的协议而得到履行（戴维·米勒等，1992）。

3．强国家/强社会模式，其基本特征是共生共强，良性互动，主要理论有法团主义、共生共强理论、合作互补理论、“国家在社会中”理论等

法团主义是当代西方政治思潮的主要流派之一，法团主义思想由菲利普·史密特在20世纪70年代末概括提出。他认为，法团主义是“以社团形式组织起来的民间社会的利益同国家的决策结构联系起来的制度安排”（Philippe C. Schmitter, 1974: 86）。在他看来，法团主义具有如下特征。一是在某一社会类别中社团组织的数量有限；二是社团组织形成非竞争性的格局；三是社团一般以等级方式组织起来；四是社团机构具有功能分化的特征；五是社团要么由国家直接组建，要么获得国家认可而具有代表地位的垄断性；六是国家在利益表达、领袖选择、组织支持等方面对这些社团组织行使一定的控制。法团主义融合了多元主义和国家中心主义的某些思想，试图通过一种中介将国家与社会融合起来，从而使国家和社会相互适应并开展创造性合作。

共生共强理论由美国学者迈克尔·伯恩哈德提出。他认为，民主体制下唯一良好的权力配置就是强国家和强社会的共存。在这种实力格局下，国家有能力有效工作，公民社会也足够强大以防止国家过分自主而不对社会的要求作出反应。双方中任何一方力量过弱或者双方都很弱小，都会产生严重的问题。只有双方各自相对于对方的自主性得到了充分的保证并彼此处于势均力敌的状态，双方各自的功能才能得到最好的发挥。帕特南也认为，民间组织与有效的国家制度之间有极强的联系，强社会与强国家能够共存并彼此依赖（罗伯特·D．帕特南，2001: 207）。

合作互补理论反对那种把国家和公民社会对立起来并认为它们之间存在内在冲突的观点，主张在提供公共产品和对集体需要作出反应方面，公民社会和国家可以相互补充，这二者之间可以建立起很好的合作关系。萨拉蒙等人进而认为，只有公民社会、国家以及商业领域之间建立起相互支持、高度合作的关系，它们才能得到共同的发展，民主和经济增长才有望实现。

米格代尔在其专著《国家在社会中：研究国家与社会如何相互形塑和相互建设》中对“国家在社会中”理论进行了总结，他认为社会由不同的力量组成，包括正式组织、非正式组织和社会运动等观念联合体，呈现网状结构，而国家的概念是需要分层的，国家与社会的相互交织关系决定国家的能力和有效性，它们的互动呈现多元性。国家与社会关系是一个动态变迁的过程。

当然，在以上三种模式中列举的各种理论，只是相对的归类，有些理论的内涵可能有相互交叉。而且这些理论并未穷尽国家和社会关系的全部内容，只是对复杂现实的比较典型的理论概括，有些概括难免带有理想化色彩。

关于国家与社会关系发展的走势，从图1可以明晰地看出。图中X轴代表社会，Y轴代表国家，正中间的斜线是均衡轴，表示国家与社会力量的均衡走势。斜线的高度表示国家与社会的合作与共治程度，斜线越高，表示合作程度越密切、共治性越强。曲线表示国家与社会关系实际发展路线，国家与社会关系的发展总是围绕均衡线上下波动的。斜线左上方的C区域，基本上是强国家/弱社会的特征。右下方的S区域属于弱国家/强社会类型。从世界各国的实践历程来看，较为普遍的是强国家/弱社会和强国家/强社会状态，弱国家/强社会状态是绝少长期存在的。

（二）国家与社会关系理论在中国研究中的应用

用国家与社会关系理论模式来研究当代中国的发展，始于20世纪80年代。近30年来，不论国外研究者还是国内研究者，其研究有着大致相似的变化脉络。正如法国政治研究院的让·菲利普·贝加所论，如果说20世纪80年代中国公民社会强调通过政治运动来改变政权性质的话，那么20世纪90年代后，公民社会则主要是作为一个第三部门在与政府合作中维持社会稳定。

1．国外对中国国家与社会关系的研究

邹谠提出了“全能主义”模式，并用此模式来研究1949～1978年中国国家与社会的关系。他认为建国后形成的体制，树立了“政治结构的权力可以随时地无限制地侵入社会每一个阶层和每一个领域的指导思想”（邹谠，1994: 3）。全能主义政治指的是“以这个指导思想为基础的社会政治制度”。在这种体制下，国家权力可以随意扩展到社会生活的任何领域而不受任何制度性的约束，只有最高领导人可以改变这种扩张的方向和规模。

国家与社会互动理论被牛津大学的许慧文（Vivienn Shue）女士应用于改革开放前中国政治的研究。她认为，强大的社会团体可以和强大而具有弹性的国家并存，也就是说“强社会”并不一定意味着“弱国家”，可以实现社会和国家的互相赋权，但是没有嵌入社会的“强”国家事实上是脆弱的，不能经受社会变迁的考验（Vivienne Shue, 1994: 65-88）。

美国斯坦福大学的戴慕珍（Jean C. Oi）教授提出“地方法团主义”的概念。她认为，在中国经济发展过程中，地方政府具有公司的许多特征，官员们完全像一个董事会成员那样行动，并将这种政府与经济结合的新制度形式称为地方法团主义。她认为地方政府和企业相互嵌入形成你中有我我中有你的局面，构成中国乡村工业经济发展的推动力（Jean C. Oi, 1995:1132-1149）。

“协商关系”模式由美国哈佛大学教授托尼·塞奇（Tony Saich）提出。通过对中国社会团体行动策略的分析，他认为，由于国家政策执行能力下降，一部分社会团体使用各种策略来规避社团管理条例对社会团体的严格限制，另一部分社会团体则通过和政府建立协商关系，影响政策制定过程或政策制定日程，并积极谋求与国家建立一种共生关系（symbiotic relationship）。

2．国内学者的研究

20世纪80年代末和90年代初，国家与社会关系理论进入中国学者的研究视野，经过短暂的“市民社会对抗国家”的路径探索后，大部分学者逐渐接受了国家与社会良性互动的观点。20世纪90年代末，学者对国家与社会关系的讨论从强调社会团体独立于国家转移到注重社会团体与国家的合作关系。

总体性社会模式由孙立平等人提出。他们认为，1949年以来一系列改造形成了国家—社会高度重叠的“同质性”结构，其主要表现为：国家的政治、意识形态和经济三中心合一，国家与社会合为一体，权威性资源高度集中，国家具有很强的动员能力。同时，社会组织的类型和组织方式单一，均由政府控制，均有一定的行政隶属关系。孙立平认为，改革开放以后的十几年，这种总体性社会逐渐被打破。

主张二元互动模式的代表学者有邓正来、景跃进等，邓正来主张，在现代化基本问题的认定上必须用“国家与社会的二元观”替代“权威本位（转型）观”，在逐渐确立二元化结构的基础上，形成国家与社会的“一种良性的互动关系”（邓正来、景跃进，1992）。在邓正来和景跃进看来，改革开放后国家权力逐渐退出一些社会生活领域，市场经济逐步确立，契约性关系在一些领域中得以形成，市民社会的力量逐步壮大并合法化，中国市民社会的雏形开始浮现。他们同时提出建构中国市民社会的两阶段论，即首先建立起市民社会的二元结构，其次要完善市民社会并实现国家对市民社会的积极参与。

法团主义模式的代表学者是张静、顾昕、王旭等。张静提出通过国家来保护社会团体的代表性地位和它们与国家之间的制度化联系渠道，减少竞争，这“意味着社会和国家双方能够通过合作而获益：一方面，社会中分散的利益按照功能分化的原则组织起来，有序地参与到政策形成的过程中去；另一方面，从这种制度化的参与机制之中，国家权力获得了稳定的支持来源（合法性）和控制权”（张静，1998: 47）。顾昕、王旭认为，当政府进一步转变职能，在实现从全能性政府向服务性政府转变的过程中，把更多的服务递送工作转移给民间非营利性组织时，一个国家与社会相互增权的局面是可以期待的（顾昕、王旭，2005）。

国家—社会分类控制模式由康晓光、韩恒提出。他们认为政府管理社会组织的手段不是“单一的”，而是“多元的”，即对不同的社会组织采取不同的管理方式。他们“把这种 ‘多元化的管理策略’称为 ‘分类控制’，并用其概括当前中国大陆的国家与社会关系的基本特征”（康晓光、韩恒，2005）。在这一模式下，国家允许公民享有有限的结社自由，允许某些类型的社会组织存在，但不允许他们完全独立于国家之外，更不允许他们挑战自己的权威。同时国家也有意识地利用各种社会组织提供公共产品的能力，使其发挥补位的功能。

分立与合作模式以俞可平、何增科等为代表。俞可平认为，“公民社会是市场经济和民主政治的必然产物，中国推行社会主义市场经济和民主政治，就必然导致一个具有中国特色的公民社会。……政府部门与公民对社会政治事务的合作管理，是实现民主治理的关键所在。一个健康的公民社会是促进国家长治久安的重要基础，是社会和谐的基础，也是民主政治的基础。从某种意义上说，现代国家的成熟程度，与公民社会的发达程度是一致的”（俞可平等，2006: 35）。何增科提出，政治国家与市民社会相分离是现代社会运转的基础，市民社会与政治国家是相对应的一组概念，市民社会和政治国家各自相对独立，并且相互联系，相互影响（何增科，1994）。

郁建兴用“国家在社会中”理论来分析社会团体与国家的关系。他认为，民间组织在从国家中分离出来的同时又以新的方式与之建立起连接：一方面国家以特别的方式对民间组织进行管理，将其整合进政府系统，另一方面民间组织也借用某些特殊的形式来获得合法性，如主动引入国家符号和进入国家正式体制参与公共决策。因此，中国民间组织的发展实际上带来了政府组织的扩张，它们正在从“政府的助手”变为“政府的合作者”（郁建兴、吴宇，2003）。

二 中国改革开放后政府与社团关系的调整：让渡空间与承接拓展空间

从以上分析可以得出以下结论，在世界范围内，国家与社会间零和博弈的传统观念不断式微，它们并非完全是此消彼长的正相关关系，二者互动共生的时期已经悄然到来。在中国也是如此，1978年改革开放以来，国家与社会高度一体化的状态开始松动，政府与社团的关系不断进行调整，国家与社团共生共强的因素在不断增长。政府是国家的权威性表现形式，社团组织是现代社会的构成主体。政府与社团关系的调整，正是在国家与社会关系调整的大背景之下展开的，同时又是国家与社会关系调整的具体承载。

（一）政府为什么要让渡空间

自新中国成立一直到改革开放初期，中国政治社会模式始终是“全能主义”“无限政府”，国家社会高度重叠，呈“总体性结构”。政府包揽了从经济到政治一切事务的决策权，垄断所有类别的信息和资源，角色错位的现象时有发生。正如邓小平所说，“管了很多不该管、管不好、管不了的事”（邓小平，1994）。在现代国家中，政府不是万能的，应当管什么、不应当管什么，即行使行政权力的范围、程度是有明确边界的。为了适应经济体制的全面转轨，保障现代社会的有效增长，政府的部分职能必须向社会让渡。所谓“让渡空间”，就是政府回归到本位，从而使构成社会的诸要素都有自主发挥能量的机会和平台，共同促进经济社会的繁荣与发展。其必要性体现在以下四个方面。

第一，增强经济社会发展活力的需要。中国在社会主义改造完成之后，逐步建立起高度集中的计划经济体制，这一体制有利于解决新中国成立初期所面临的严峻政治经济问题。随着经济规模不断扩大，社会联系日益复杂，这种体制弊端逐渐显露出来。在经济发展方面，政府完全垄断市场，以命令、统制的方式安排生产，否定生产者、生产单位的自主性和经济利益。从雇用关系上的“铁饭碗”到分配机制上的“大锅饭”，遏阻了经济发展的内在动力。在社会生活方面，刻板的“单位制”限制了社会成员的自由。不论是在城市的行政机关、企事业单位，还是在农村的人民公社、生产队，所有社会个体只是政府手里的“拨一拨，动一动”的算盘珠子，从摇篮到坟墓一切听从政府的安排。至于一些社会生活如服务活动、文化娱乐活动，参与人员没有自主决定权，活动内容、规模大小、场地器材等具体事宜均由单位或政府部门审批和安排。由于政府始终处于绝对主导地位，社会长期被淹没在国家之中，整个社会缺乏必要的生机和活力。因此，国家与社会关系的调整势在必行。

第二，提高行政效率的需要。计划经济条件下遗留下来的弊端很多，很多时候政府职责不明，权限过泛，既当“裁判员”，又当“运动员”；有些部门和岗位权力过于集中，缺乏必要的权力分解或合理分工，权力设置不均衡，事权划分不明确；有的部门重审批轻管理，等等，从而导致效率低下。其实，在市场经济条件下，多个利益主体并存，国家不可能把所有事务都管理起来，而这样做既不现实又不可能。而且，分工和专业化是现代社会管理的主要趋势。随着市场经济的进一步发展和行政管理体制改革的继续深入，以及“有限政府”“服务型政府”“法治政府”“小政府大服务”等新理念的逐步建立，政府应该会逐步回到自己应当在的位置上，只管理属于自身的事务，只行使法制所赋予的权力，进而提高行政效率。

第三，满足社会公共服务需求。在高度集中的计划经济体制下，政府是全部公共服务的唯一提供者。尽管社会需求大于政府供给，但国家不允许开放市场和社会的边界，致使供给长期低水平运行。随着改革开放的不断深入，僵化的供给模式遇到了来自现代化建设的挑战，也遇到了来自人之本性、社会常理的挑战，政府让渡一些管理、服务空间成为必然。其关键在于树立现代政府理念，全面实现“全能政府”向“有限政府”转变，从生产建设型向市场调控型转变，从行政管制型向公共服务型转变，从提供经济物品向提供制度环境转变。

第四，降低行政成本的需要。任何一种政治体制本身都需要成本。市场经济条件下需要考虑的是哪种体制机制在时间和范围的总体成本最小。高度集中的体制需要建立一个庞大的统计、计划、决策、执行和包揽所有事务的政治组织体系，需要一支庞大的公务员队伍，因而导致行政成本高昂。我国1986年人均行政管理费用为20.5元，2005年为498元，增长23倍，而同期人均GDP增长14.6倍，人均财政收入和支出分别增长12.3和12.7倍。可见20年来人均负担行政费用的增长速度明显快于人均GDP和财政收支的增长速度。让渡空间可以缩减部门规模，减少事务开支，轻装前进，从而有效降低行政成本。

（二）政府应该让渡哪些空间

在计划经济条件下，政府是全能的，无所不包，其政治职能和经济职能过分挤压社会职能的空间，造成社会管理与公共服务长期低位运行，历史欠账较多。改革开放后，政府职能逐渐定位于经济调节、市场监管、社会管理和公共服务，政府建设的取向转换为以社会职能整合政治职能和经济职能。随着改革实践和治理理论的发展，社团组织逐渐作用于社会舞台，进入政府治理的视野。“政府与公民的合作，是社会和谐的实质性要素，也是所谓善治的本质。从古今中外的治理经验来看，政府与公民的合作，主要是通过民间组织实现的。”（闫健编，2006: 203）由此可见，以政府为主导、社团组织各自发挥作用的状态，即“一元主导、多元参与”，是比较理想的社会治理状态（如图2）。

以社会服务为例，在现代社会中，社会服务的提供可以来自三个方面：国家（第一部门：政府）、市场（第二部门：企业）和社会（第三部门：社团等）。政府使用公共权力与公共资源提供公共服务，企业使用市场资源提供营利性服务，非营利的社团组织使用社会资源提供公益服务。这三者之间又各有交叉。比如，公共服务可由政府通过一定程序委托给社团、企业等来提供。从西方发达国家公共服务发展的历程看，一个普遍的趋势是，政府应该成为政策执行的监控者或服务的购买者，而不应该简单地成为一般性服务供给活动本身的直接提供者。公共服务不管由谁来具体负责提供，政府都是最主要的安排者。

结合政府职能转变，政府让渡空间沿着四个方向展开。一是“政企分开”。主要是将政府在计划经济体制下直接管理经济的职能转让出来，政府只管少数涉及国计民生的大型国有企业。大量的经济事务需要有新的管理主体，行业协会等中介组织也就应运而生。二是“政事分开”。主要是将政府原来所直接管理的具体社会事务从政府的职能中剥离出来，同时顺应政府机构改革缩小政府规模的需要，将一些原来在政府部门工作的政府官员“分流”到社团中来（贺立平，2007: 63）。三是“公共服务”。在政府担负提供公共服务主体地位、发挥主导作用的前提下，不断开放公共服务和公共产品领域，降低行业准入门槛，在教育、医疗、体育、文化、交通、道路建设、城市公用事业等公共服务领域，充分发挥市场和民间组织的作用，允许和鼓励各种社会主体以各种形式参与投资建设或经营，建立以政府为主导、各种社会主体共同参与的公共服务供给格局。四是“社会管理”。为了节约政府成本，提高行政效率，实现官民共治，现代化社会中的政府应该把一些权力下放给社团组织、基层和地方，实行农村村民自治、城市社区自治、社会组织自我管理、企事业单位自我管理等。政府担负监管责任，可以更加客观有效地处理社会冲突、协调社会利益、维护社会公正、保持社会稳定。

政府要让渡的空间，对于不同性质的社团组织侧重各有不同。比如，对行业协会来说，让渡的多是市场管理的部分职能；对于基层自治组织来说，让渡的多是社会管理的部分职能。但总的来看，对一般社团组织而言，政府让渡的空间主要是在公共服务方面。至于政府让渡哪些具体内容，从中国社团组织从业结构上可见一斑。截至2008年底，在23万个社会团体中，农业及农村发展类（42064个）、社会服务类（29540个）、工商服务类（20945个）、科技研究类（19369个）、文化类（18555个）、教育类（13358个）是数量最多的6类社会团体。登记在册的18.2万个民办非企业单位中，以教育类（88811个）、卫生类（27744个）、社会服务类（25836个）等三类为最多。据萨尔蒙等人的研究，世界非营利组织的服务主要集中在教育、卫生保障、社会服务、文化娱乐等领域。中国社团组织与世界非营利组织的服务领域基本一致。

（三）社会（主要通过社团）承接与拓展空间

社团组织与民间关系的总和构成了社会。中国目前社团组织的类型，从与政府的关系来分，有官方团体、半官方团体、民间组织；从主要特征来分，有人民团体、自治团体、行业组织、慈善机构、学术团体、社区组织、社会服务组织、公益性基金会等。一般来说，成功的社团组织是那些在公共和市场领域同统治机构建立了战略性关系的组织（何增科，2000: 279）。国外研究表明，非营利组织与政府的关系至少有三种：补缺型、互补型、对手型，这对于梳理现阶段中国各类社团承接与拓展空间的思路有一定借鉴意义。

随着政府职能的持续转变，政府权力开始从一些经济领域和社会领域中退出来。这些政府业已退出来的领域又不能成为管理的真空，各类社团组织就顺理成章地来介入填补。可以说，一方面政府让渡空间催生了各类社团组织，另一方面大量社团组织的涌现又推动着政府职能的转变，促其满足社会成员的公益品需求。反过来，政府又通过监管手段影响社团组织运作。

政府让渡出来的空间，一般是通过招投标的方式委托给民间组织来采购公共服务，同时有健全的评估和追惩机制，这是政府和社团组织合作的创新模式，也是社团组织承接让渡空间的主要途径。比如，2005年国务院扶贫办和江西省扶贫办设立1100万元人民币财政扶贫资金，启动“政府和非政府组织合作实施村级扶贫规划项目”, 6家非政府组织通过投标胜出。

然而，政府职能转变是循序渐进的，由于客观（形势）和主观（利益）因素，在实际运作中，政府让渡的是它认为不太重要的职能，而且让渡空间有限。这样，社团组织在生存压力不断增大的情况下，就会谋求更加多样化的生存方式和生存空间。社团拓展空间的方式主要有三种。一是紧贴政府职能，寻求更多的体制内资源支持。有些政府部门的公共服务职能本来就缺位，因此社团可以从这些政府想做但暂时还来不及做的事情，或是没有精力做的事情入手，积极开拓自己的业务。政府也会积极支持和认可，这种名义上让渡实际上是由于拓展而产生的。二是注重开发社会资源。目前社会领域的可开发空间很大，主要包括公众的自我治理，沟通交流的需要，志愿服务的提供等。这一问题涉及社团组织存在的本质，既起到了弥补市场失灵、传递政府服务职能的作用，又体现出对社会道德和现代价值的追求。三是加强国际交往，开发全球资源。一些社团可以根据自身业务，积极开展国际合作，接受海外捐赠或援助，开展信息、技术交流与人才培训。民政部发布2008年民政事业发展统计报告显示，截至2008年底，社会团体中国际及其他涉外组织类572个。由于国际合作背后牵涉了复杂的国际势力，因而应当稳妥慎重。

根据全国的抽样调查，在社团与业务主管单位的关系中，相对独立、但承担业务主管单位委托的部分职能并受其领导的占61%，完全从属业务主管单位的占21%，独立运作的占17%（何建宇、王绍光，2008: 159）。这说明现阶段中国社团的发展与政府支持（包括财力、项目、信息等）密切相关。换言之，社团组织与政府应当很好地合作，而且能够很好地合作。在2008年四川汶川抗震救灾中，绝大多数社团组织主动配合政府开展救灾工作，成为良好的伙伴。事实再一次表明，多数社团组织是社会的积极建设者而不是破坏者，是政府的合作者而不是反对者。当然，也不能因此而过高估计社团组织的作用和地位。在现实环境中，由于政府始终处于绝对主导地位，社团组织还没有能力完全自主地选择和开辟自己的生存和发展空间，因而基本上处于“拾遗补缺”的地位。同时，由于现实中政府职能转变还没完全到位，其让渡空间也是有限的，因此社团组织发挥作用的空间随之受限。另一种值得警惕的现象是，一些社会中介组织充当着“二政府”的角色，行政寻租、商业贿赂等腐败时有发生，严重损害了中介组织服务体系，削弱了其社会公信力。

三 中国共青团的功能定位：由凸显政治功能到兼顾政治功能与社会功能

在国家与社会关系的调整中，尽管政府让渡了一些空间，但由于中国民间组织的发育尚处于初级阶段，为了保持社会变迁的有序性，国家体系对社会（包括民间组织）实施制度化控制。这种特殊的情形，恰好为包括共青团在内的官方社团提供了发挥作用的机会和空间。

（一）执政党的历史方位与共青团的功能定位

1949年以来，中国共产党一直是中国社会的核心，它通过对政府、国有企业、各类社团的政治领导和组织领导来贯彻党的意志和决议。改革开放以后，中国共产党的历史方位发生重大变化，从革命党向执政党转变，从计划经济条件下执政向市场经济条件下执政转变，并将长期执政。执政党通过释放社会空间，激发社会能量，在现代化建设上取得了重大成就。与此同时，执政党也越来越注重科学发展，坚持以人为本和全面协调可持续原则，加快推进以改善民生为重点的社会建设。其实，在现代政治中，许多国外政党既具有政治性，也具有社会性，它们通过各种方式密切与社会的联系。“中国共产党力图通过全面推进中国的社会建设来重新定位其在社会中的地位和功能，以实现政党主导与社会发展之间的和谐关系。”（林尚立，2007: 1）

中国共青团既不同于一般的非政府组织，也不同于工会、妇联等人民团体，它是一个政治性X很强的社团组织。革命战争年代如此，新中国成立后社会主义建设时期如此，改革开放时期也如此。《中国共产党章程》有专章论述党团关系, “中国共产主义青年团是中国共产党领导的先进青年的群众组织，是广大青年在实践中学习中国特色社会主义和共产主义的学校，是党的助手和后备军。”共青团的政治功能主要体现为，以先进思想和主流价值观教育引导青年、培养合格青年，不断为党的事业输入新鲜血液和有生力量。

改革开放使中国经济社会发生了深刻而广泛的变化，社会经济成分、组织形式、就业形式、分配方式和利益关系逐渐多样化，青年思想活动的独立性、选择性、多变性和差异性不断增强，青年主体意识愈加鲜明。另一方面，在市场经济条件下，青年具体利益（如充分就业、公平教育等）的实现也遇到一些障碍。因此，共青团的政治功能不能再体现为空洞说教和形式化活动，而应该通过解决实际问题来赢得青年。也就是说，共青团要化政治功能于社会功能之中，通过社会功能的发挥来实现政治功能。

随着党的历史方位的变迁和治国方略的调整，共青团在社会中的地位与功能开始进行自我调整。1993年共青团的十三大提出“服务经济、服务社会、服务青年”的工作主题，大会通过的《中国共产主义青年团章程》第一次明确指出，中国共青团“在维护国家和人民利益的同时代表和维护青年的具体利益，围绕党的中心任务，开展适合青年特点的独立活动，关心青年的工作、学习和生活，切实为青年服务”。自此之后，共青团服务青年的领域不断延展，力度不断加大，其社会功能不断得到体现。共青团正从凸显政治功能逐渐转向突出社会功能，加之其覆盖面甚广，因此可以称之为社团组织中的“超大型国有企业”。

那么，共青团这一“超大型国有企业”在国家与社会关系中是如何定位的呢？从图3可以看出，共青团对上直接接受执政党的领导（政治性），对下直接服务广大青年社会成员。在具体业务上，共青团与政府联系密切（社会性）。政府负责全体社会成员公共服务的制度安排，共青团积极协助政府管理青年事务，集中为青年群体提供服务。

基于此，在社会主义市场经济条件下，中国共青团的政治功能和社会功能具有内在的统一性。从实质上，社会功能从属于政治功能。从途径上，政治功能通过社会功能得以实现。随着国家与社会关系的调整，政府与社团的磨合，社团组织的独立发展一方面挤占了执政党的传统空间，同时多数社团又力图同政府建立各种联系，还有一些社团呈闲散、无序流动状态。在这种复杂甚至“两难”的局面中，共青团以其特殊的身份和地位能够发挥更大作用。正如中国在非公有制经济迅速发展的背景下，大型国有企业尤其是中央国家企业仍然发挥主导作用一样，在民间组织大量涌现的背景下，共青团这样的超大型官方社团也同样应该发挥主导作用。这是市场经济条件下共青团功能定位的基本原则。

（二）共青团的功能及其与政府的合作

如前所述，在新的历史条件下，共青团的政治功能只有通过社会功能才能有效实现。而政府职能的转变是围绕社会管理和公共服务展开的，这与共青团的社会功能又有诸多交叉点，比如在青年事务管理、为青年群体提供社会服务等方面，它们的合作成为必然。在现阶段社团与政府的关系还没完全理顺的情况下，共青团作为体制内社团，与党政系统有着天然的联系，与政府合作有更多的便利之处。近年来，各地共青团组织积极拓展社会功能，与政府及其部门开展多层面多角度的合作。需要指出的是，不论提供公共社会服务，还是协助政府管理青年事务，共青团都不是去履行行政管理职能，而是去履行社会服务职能，是服务性的社会公共行为。

第一，宏观层面的合作。一是积极参与青少年立法。通过与国家或地方立法机关——人大协作，推动相关法律、法规的出台，为共青团与政府的合作提供了重要保障。20世纪八九十年代，团中央先后全程参与《中华人民共和国未成年人保护法》和《中华人民共和国预防未成年人犯罪法》的立法过程。随后，各地共青团也相继参与了一批地方性青少年保护法规的起草工作。从1999年至今，广东、山东、湖北、福建、北京等省市的共青团在当地青年志愿服务立法工作中发挥了主导作用。二是参与、推动政府有关青少年发展规划的制定和实施，这是共青团获取公共财政资源，促进全体青少年健康成长、全面发展的一个有力的政策保障和制度性安排。如上海团市委制定了《上海青少年发展“十一”规划》，并于2007年将青少年发展工作纳入了上海市经济和社会发展总体规划。三是参与、推动相关政策的制定。各级团组织在党委领导下，与相关政府部门普遍建立了紧密联系和相应的工作机制，共同出台政策、共同开展活动。

第二，中观层面的合作。一是推动建立党政有关部门共同参加的青年工作联席会议等工作机制，可以使共青团与政府各有关部门在管理青年事务的具体工作中通力合作，各司其职，从而形成全社会齐抓共管的良好工作局面。二是推动建立青年事务管理的新机制。比如，上海共青团协助政府管理青年事务已按照一个全新的运作模式运行。即政府出资，社会中介组织服务；政府定标准，社会中介组织执行；共青团组织和相关政府部门监督检查，社会中介组织依据服务结果获利。这种模式，形成了政府和共青团组织与社会中介组织双向选择、互动双赢的社会化运作机制。

第三，微观层面的合作。一是以与政府有关部门联合发文的形式，参与政府的社会服务项目和青年事务管理。2004年安徽团省委与卫生、财政等有关部门共同承接省政府的农村改厕工作。很多地方的团组织积极配合当地有关部门开展打击黑网吧、禁毒、预防青少年违法犯罪等工作。二是通过承接包干，实现互补合作。一般由政府出资，共青团提供服务，即单独承接政府委托，也就是通常所说的政府购买服务。比如，开展进城务工青年的培训，承接政府青年外事工作等。

除了与政府合作的模式之外，共青团还通过独立运作的方式来发挥社会功能。独立运作一般是在补缺的基础上进行的。一方面，社会结构转型导致政府资源分布和控制的不均，社会公共空间的快速拓展和政府行政能力涉足的不充分，为共青团社会服务的独立运作创造了条件。在政府提供公共服务的缺位处，共青团拾遗补缺，填补空白。另一方面，随着改革的深化，社会公共空间和领域出现了巨大的扩张，青年群体的需求和利益呈多元化趋势。如果共青团组织不能对青年群体日益增长的需求作出有效反应，就会削弱凝聚力。因此，各地共青团审时度势，积极谋划，创造性地开展工作。“希望工程”就是共青团独立进行社会化运作的一个成功范例。很多地方的团组织还独立开展青年志愿服务工作以及其他有当地青年特色的工作。在服务大局的前提下独立开展工作，既需要共青团领导机关的决策智慧，又需要共青团基层组织的创造能力。

（三）共青团的功能发挥与和谐社会建设

现阶段，构建社会主义和谐社会是各类组织和全体社会成员的共同意愿，国家与社会要和谐，政府与社团组织要和谐，社会团体在组织成员也要和谐。共青团的功能主要作用于社会领域，通过组织青年服务社会、服务组织内成员等举措，在和谐社会建设中发挥应有的作用。

第一，组织青年服务社会，传播现代理念，增进社会和谐。共青团最为有效的举措就是组织青年开展各种形式的志愿服务。志愿服务既是对中华传统美德的继承，又符合现代社会的发展趋势。在社会转型或者社会波动时期，志愿服务发挥着主要的支持功能，帮助维护社会生活的稳定和保障民众生活基本需求；在社会发展顺利时期，志愿服务发挥辅助性的功能，帮助改善社会环境和保障特殊对象的生活利益。从某种意义上讲，志愿精神是社团组织的精髓。中国共青团准确把握了青年意愿和社会需求的本质，自20世纪90年代以来，高举“中国青年志愿者行动”大旗，陆续开展了大中专学生志愿者暑期文化科技卫生“三下乡”活动、青年志愿者扶贫接力计划、大学生志愿服务西部计划、保护母亲河“中国青年志愿者绿色行动营计划”，大型赛会和大型活动志愿服务、援外青年志愿者服务等项目，形成了一批广为社会认同的知名品牌。目前，由中国青年志愿者协会、35个省级志愿者协会、2/3以上的地市和区县志愿者协会、2000多个高校志愿者协会以及19万个志愿者服务站（服务中心、服务基地）组成的志愿服务组织实施网络基本形成。

第二，服务青少年成长，化解潜在矛盾，维护社会稳定。一个时期以来，维护稳定是党和政府的工作重点之一。在改革开放过程中，当青年人成为受益者时，会积极主动地寻求融入现有秩序；而当他们的合法利益在一些领域受到侵害时，则极有可能成为现有秩序中的不稳定因素。经过30年变革，全能的政治社会结构完全解体，单纯的“加强控制”的思维逻辑已无法达到稳定的目的。共青团通过在关乎青少年成长的就业、教育、维权等领域中，为青年做实事，解难题，可以化解一些潜在的矛盾。一是帮扶青年就业创业。表达和实现组织成员的诉求和意愿，是一个社会团体的存在价值和活力源泉之所在。现阶段，青年最迫切、最集中的诉求就是实现充分就业。近年来，共青团把促进青年就业创业作为服务青年的重点领域，通过实施“工岗快递”、中国青年创业行动、青年就业创业见习基地、技能培训等项目，帮助解决青年最为关切的现实需求。二是促进教育公平。启动于1989年的“希望工程”通过社会化运作募集资金，为改善贫困地区基础教育、救助贫困地区失学少年作出重要成绩，至今已成为共青团工作的一块金字招牌。近年来，随着国家对教育投入的加大，希望工程开始全面升级，将捐建希望小学的“救助”模式拓展为“救助——发展”模式，实现新的转型。三是维护合法权益。青少年群体在变动的社会中属于相对弱势，代表和维护其合法权益，是促进社会公平正义的题中应有之义。共青团通过开展“12355”青少年服务台、“与人大代表、政协委员面对面”等项工作，建立健全科学有效的利益协调机制、诉求表达机制、矛盾调处机制、权益保障机制，使维护青年权益工作逐步走上法制化、规范化轨道。

第三，处理好各层次关系，增进服务共识，以利广泛合作。共青团组织处于社会的中间层，要协调好上中下三层关系。一是与党政大局保持一致。在社会主义国家中，政治性社团的利益都要服从党和国家的根本利益，接受执政党的领导。中国共青团通过一定的制度安排，在党政为主导的大框架下发挥作用，一切工作服务服从于党政大局，同时发挥好桥梁和纽带的中介作用，实现党政系统与青年的沟通。二是加强与其他社团的合作。对于青联、学联等青年组织，共青团要继续发挥主导作用；对于工会、妇联等人民团体，要加强在相关项目上互相配合，互相支持；对于青年自组织等，要加强横向联系，为其成长和功能发挥提供体制和制度空间。三是扩大服务的覆盖面。一个组织的凝聚力和战斗力来自最基层。共青团只有眼睛向下，重心下移，面向广大普通团员青年，提供切实有效的服务，才能保持团青关系的和谐。

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作者简介

胡献忠 男（1972.8）

所属博士后流动站：中国社会科学院社会学研究所

指导老师：景天魁

在站时间：2008.9～2011.9

现工作单位：中国青少年研究中心

联系方式：bnuhxz@163.com