第一章 研究分析框架的构建和研究方法

第一节 研究的缘起和案例选择

一 研究的缘起与研究问题

自从中国启动大部制改革以来，国内学术界掀起了研究大部制的热潮，取得了丰富的研究成果。大致来看，主要有以下几个方面：一是对大部制改革一般原理的探讨，包括大部制改革的背景与动因、大部制改革的含义与特征、大部制改革的作用、大部制改革的原则与方法、大部制改革的国际经验与借鉴、中国大部制改革的经验研究。这些研究不仅为我们积累了非常丰富的经验与理论素材，而且形成了固定的学术社群和研究领域，为中国政府机构改革实践贡献了专业性的研究成果。

但是，现有研究文献仍然存在一些不足之处，主要表现在以下几个方面。

一是研究视角存在缺陷。现有研究要么停留于宏观叙事的层面，导致研究泛化，难以深入探讨政府机构改革的内在规律，使研究结论的解释力不强；要么停留于就事论事的层面，研究视角的系统性不足，孤立地谈论改革的某些问题如政府职能转变、机构之间的合并与分拆、机构的权力配置、纵向政府间关系等，缺乏对它们彼此之间的内在有机联系的洞察，难以实现由“点”到“面”的系统推进。

二是经验研究不足且质量有待提高。扎实深入的经验研究和对比研究较少，许多结论往往只是根据官方文件、新闻报道等简单的材料或者简单的推理得出，少有深入实践之中利用问卷调查、访谈等方法收集的第一手材料去探讨大部制改革的效果及存在问题的研究，从而不能很好地展现改革的真实面貌，这在很大程度上影响了研究的质量。此外，对大部制改革效果的评价缺乏科学的依据和评价标准，结论似是而非。

三是缺乏对政府机构改革背后所蕴含的政府与市场、政府与社会之间关系变迁的洞察。30多年来，中国政府改革是在社会转型的重大历史时期的大背景下所做的制度安排，必然反映国家的重大现实问题，其中最主要的是政府与市场、政府与社会之间的关系。但遗憾的是，国内已有的关于政府机构改革的研究大多无视这一现实，从而使研究的立意不高。

为此，本书拟从以下几个方面寻求突破。

（1）根据政府机构改革的价值逻辑，尝试构建评价政府机构改革的若干重大指标，从而为科学评价大部制改革的效果提供一定的依据。

（2）运用所构建的评价指标，选择地方政府大部制改革的典型模式进行跟踪研究，对改革的效果进行评价。并且，运用问卷调查和访谈等方法所获得的第一手资料进行评价，力戒空洞，使结论建立在扎实的经验材料基础之上。

（3）对大部制改革背后的经济社会逻辑进行探讨，以探究机构改革的规律和今后的进路。

二 案例的选取

出于研究目的、代表性和研究条件等方面的考虑，本书选择广东省的深圳市、佛山市顺德区、珠海市和广州市的大部制改革进行跟踪研究，探讨它们的基本特点和模式，总结其成功的经验和存在的不足之处，进而提出进一步推进大部制改革的对策和建议。之所以这样选择，是因为它们的改革各具特色，均为某种模式的代表。深圳是决策、执行和监督适度分离又相互协调的典型，顺德是“党政联动”的典型，珠海是“大社会”模式的典型，而广州则是“大城管”模式的典型。此外，这4个案例从行政级别上看，分别代表了区（县）政府（顺德）、市政府（珠海）、副省级城市（深圳）、省会城市（广州，副省级），这在一定程度上可以观察不同层级机构改革所表现出来的不同背景和制约因素。

另外，本书选取上述4地2009年的大部制改革进行跟踪研究，而不涉及后续（如2013～2014年）的改革，更进一步的理由是，2009年的改革是真正具有地方特色的改革，力度也最大。后续的地方大部制改革基本上都与中央政府的改革同调，上下之间对接，倾向于“稳妥”推进，难以体现地方特色。

第二节 政府机构改革的价值取向和评价方法

一 政府机构改革的价值取向和评价维度

任何一项政府改革都是在一定的价值观支配下进行的，政府机构改革也不例外。任何价值观又必然具有一定的价值取向，驱动人们采取行动，并决定行动的内容和效果。可以说，价值取向是政府机构改革的深层因素，是推动政府机构改革的内在动力，因此，研究政府机构改革也必须从这里出发，才能找到决定改革成功与否的关键，进而发现其未来变革的方向。遗憾的是，我们浏览国内现有研究文献，发现以此为立论的成果十分少见。在中国知网（CNKI）中国期刊全文数据库和学位论文全文数据库中输入“政府机构改革价值取向”进行篇名检索和主题检索，只获得了5篇相关论文。这些成果在论述政府机构改革的价值取向时，主要存在以下问题：①有的主题虽然定位于价值取向，但并没有真正提炼出政府机构改革的价值取向，或者没有紧密围绕这一命题展开论述；②将政府机构改革的价值取向等同于改革所要达到的具体目标；③对政府机构改革价值取向的认知存在偏差，如提出市场取向、公众取向和效果取向等；④没有从价值取向出发对中国政府机构改革的成效进行评价，因而无法提出对改革具有指导意义的方向性建议。因此，本节力图在以下几个方面进行尝试：①总结和提炼政府机构改革的价值取向，并对它们之间的内在逻辑关系进行梳理；②从价值取向出发提出评价政府机构改革的标准，并对改革开放后中国政府机构改革的成效进行总体性分析和评价。

有的学者认为：价值取向是指主体在价值选择和决策过程中的一定的倾向性。也有的学者认为价值取向是一种行为取向，是指人们按自己的价值观念对不同价值目标所做出的行为方向的选择。从这里我们不难理解，价值取向实际上是最终决定人们做什么以及怎样做好的内在动力。

要理解政府机构改革的价值取向必须从政府的价值取向或者公共行政的价值取向说起，政府机构改革的价值取向从属于公共行政价值取向。

当我们浏览国内学者对公共行政价值取向的研究成果时发现，基本上有两派观点。其中一派认为，公共行政的价值取向应是效率和公平，持这一观点的学者主要有包国宪、周云飞，赵林如，龙兴海，孙健军、丁友良等，他们大都会从以乔治·弗里德里克森为代表的新公共行政学派理论中寻找理论根源，他们认为传统的公共行政只关注效率问题，而新公共行政则增加了社会公平问题。“新公共行政学把社会公平加入到传统的目标和基本原理之中”，传统的公共行政试图回答以下两个问题，即：“①我们怎样才能够利用可以利用的资源来提供更多的或更好的服务（效率）? ②我们怎样才能够花费更少的资金来保持我们的服务水平（经济）? ”而新公共行政学则增加了这样一个问题：“这种服务是否增进了社会公平？”另一派则认为，公共行政的价值取向是民主或民主行政，持这一观点的学者主要有张成福、党秀云，颜昌武、刘亚平，孙浩，赵晖，陈毅松。他们往往会从赫伯特·西蒙与德怀特·沃尔多之间的争论中去寻找理论根据。沃尔多对西蒙的效率中心主义进行了猛烈的批判：“不管是私人行政还是公共行政，在一个重要且影响深远的意义上，都失去了对民主理念的忠诚。它们是不忠的，因为它们坚持认为，不管民主是多么美好和值得期待，但是，它只是某种位于行政之外的东西。”“人们认为，我们应该将效率看作是行政‘科学’的中心概念，但因为我们‘信仰’民主，所以我们得容忍某种程度的民主，这种看法是在破坏美国社会的根基。只要这一规定得到实际的遵循，那么，要坚持认为效率是价值中立的，并同时承认它在行政‘科学’中的中心概念地位，就要承认自己是虚无主义的。”

本书认为，上述两种价值取向都有其合理性，不存在谁对谁错的问题。效率和公平价值取向与民主价值取向不是互相排斥和背离的，但两者的指称内涵有所不同，前者指的是目的取向，而后者则是工具取向。民主是达致“善治”的药方，是实现效率和公平的途径。例如，通过建立公开和透明的“阳光政府”，强化民主监督，是提高政府效率的有效途径；通过民主的诉求机制，反映不同利益主体的愿望，实现公共资源的均衡分配，就为实现社会公平提供了有力的保障。本书更倾向于将效率与公平作为公共行政的主导性价值取向，这是因为，行政的最重要职能是执行国家的法律，主要是通过工具理性和技术理性实现效率与公平。尽管政治与行政二分的理念如今已经没有多少人认同了，政治与行政是密不可分的越来越成为学术界的共识。但笔者认为，这并不等同于将政治与行政混为一谈。政治是一个民主过程，民主价值是其不二选择，但行政毕竟承担着执行国家意志（法律）的职能，不能简单地将执行等同于民主。虽然政治责任存在失真以及政治责任与科层责任之间存在断裂现象，为此需要通过一些行政过程中的民主来加强公共责任。此外，国家意志的表达程序非常严格，法律有时落后于实践，需要通过民主行政达成利益共识，以弥补政治民主的时滞。但所有这些都不能将民主作为公共行政主导价值的理由，不能否认行政是执行国家意志的这一基本属性，否则，行政将会凌驾于政治之上主宰一切，那将是一个非常可怕的后果。一句话，公共行政需要民主，但不能将公共行政等同于民主，也不能将行政工作当作民主工作来做。公共行政的执行性质决定了效率与公平是其基本的价值取向，民主价值取向在公共行政领域只处于一个从属的地位，只局限于行政决策过程的某些领域，并且是为实现资源配置的效率与公平服务的。

政府机构改革的价值取向更是如此。政府机构设置的主要目的在于有效地贯彻政府的战略意图，保证公共资源配置的高效与公平，以达到“善治”。政府机构设置是民主机制作用的结果，但不能说政府机构改革本身是为了实现民主行政。在政府机构改革中，在诸如撤销什么机构、设置什么机构、机构的职能和权限设定以及人员配备等问题上，重点应考虑如何保证公共资源的有效与合理配置，以便更好地落实政府的施政意图，因此，效率与公平是政府机构改革的基本价值取向。

政府机构改革的效率价值取向是指如何通过机构设置更快、更便捷和低成本地提供公共服务以实现政府的职能，而公平价值取向则指的是如何通过机构设置使公共资源实现合理和均衡配置，以更好地和更公平地满足民众的公共服务需求。长期以来，在马克斯·韦伯官僚制的影响下，政府机构设置强调理性、准确和严格的职能划分，部门之间权责分工明确，不同岗位之间有严格的界限和工作标准，实现政府工作的非人格化，进而将政治意志准确无误地贯彻和执行。在自由竞争资本主义时代，政府只扮演“守夜人”角色，政府职能相对精简，因此，在政府机构设置上遵循得更多的是效率原则和价值。第二次世界大战以后，西方国家在福利主义思潮的影响下，政府职能扩张，政府大包大揽，为社会提供大规模的公共物品和公共服务，导致政府机构臃肿，似乎在机构设置中公平价值代替了效率价值占据了主导地位。20世纪70年代末，新公共管理运动兴起，政府职能大量“卸载”，“管理主义”重新抬头，效率至上价值再一次被奉为圭臬，其结果是政府机构缩减，人员大量裁减，但这同时导致了公平问题的恶化，一些国家公共部门的人员走上街头进行抗争，一些公共服务价格上升、质量下降，产生了公共性危机。于是，一种新的替代性的理念产生，即新公共服务理论，其实质是对效率至上主义的修改。由此可见，政府机构设置的价值一直都在效率与公平之间反复和徘徊，但这也说明，任何效率或公平单向度的价值取向都是有失偏颇的。

由于价值取向关乎政府机构改革的内容和成效，因此，在评价政府机构改革成功与否的问题上，也必须以此出发，才能找到合理的标杆。笔者认为，基于效率与公平的价值取向，可以从以下几个方面观察机构改革的成败。一是看机构的数量。一般来说，在面临同等规模的政府职能时，机构越多，效率越低，反之亦然。二是看政府的工作效率。这可以用政府业务办结时间的长短来衡量，它直接关系到民众和社会组织的交易成本和投资吸引力，对经济社会的发展有重大的影响。如果一个政府业务办结的时间越短，说明机构的办事效率越高，反之，则效率越低。三是看经济部门与社会管理和服务部门之间的比例关系。如果主管经济部门的机构越多，说明机构设置越着眼于效率，即政府工作重心是促进经济的快速发展；如果主管社会事务和服务性的部门越多，说明政府越重视对公平问题的关注。四是看政府成本。在同样政府职能规模的情况下，如果政府成本越高，说明政府机构的工作效率越低，反之，则说明效率越高。五是看民众对政府工作的满意程度。它反映的是民众对政府机构效率与公平的综合性评价。综上，本书总结出衡量政府机构改革的五维指标，如图1-1所示。

二 从价值取向看中国政府机构改革的成效

在评价中国政府机构改革时，国内多数已有研究成果认为，它始终摆脱不了“精简—膨胀—再精简—再膨胀”的恶性循环，因而是不成功的。也有一些学者认为：1998年以后的政府机构改革，尤其是2003年和2008年的改革，更加注重政府职能转变，强化公共服务职能，这有助于走出“精简—膨胀—再精简—再膨胀”的怪圈。本书认为：评价政府机构改革的成功与否，应该从机构改革背后所蕴含的价值偏好去考察，看改革是否满足了这些偏好，然后再去检讨这些价值偏好本身，并由此出发去寻找政府机构改革的正确方向。

改革开放以来，在政府改革实践中，我们强调“效率优先，兼顾公平”的价值取向，表面上两者兼得，实则效率至上，效率成为左右政府机构改革的优先准则，公平价值则降到了次要的地位。在改革开放和实行市场经济体制初期，国家百废待兴，效率价值取向有一定的合理性。因为，通过改革提高政府的办事效率，有助于降低经济社会组织的运行成本，促进经济社会的快速发展，在此基础上增加国家财力，为提供充足和良好的公共物品和公共服务奠定基础，解决公平问题。因而，这一时期的政府机构改革是以效率为主导的。何艳玲在对国务院机构改革的历年数据进行分析后得出结论：“组织精简（Downsizing）一直是我国国务院机构变迁主要基调。”机构精简的着眼点是效率，力图通过精简机构，减少官僚主义、公文旅行和办事拖拉的现象，并以此回应社会对政府支出过大的质疑。如果从机构数量多少的角度去评估改革开放后的政府机构改革，我们认为它是成功的，这从国务院机构总数从1981年峰值的100个左右稳定在近年来的70多个中可见一斑。

如前所述，衡量政府机构改革的成败需要进行多维透视，其中最重要的是看它与经济社会的发展是否相适应。毫无疑问，改革开放后中国政府机构改革的最重要目的是适应社会的转型，促进计划经济体制向市场经济体制转变。改革开放30多年来，中国的经济和社会获得了快速的发展，虽然我们无法对政府机构改革与经济社会发展的相关性进行检验，但有一个简单的定性判断方法，即看投资环境的好坏。中国经济的发展离不开外资和民间资本，这是一个不争的事实，而资本投向的一个重要考虑因素是当地政府的办事效率。正是因为中国政府进行了持续的机构改革，撤销了一些直接干预经济活动的政府部门，砍掉了钳制经济活动的权力载体，从而大大放松了对经济生活的管制，与此同时，减少了政府的办事流程，提高了效率，也就减少了企业的交易费用，才使中国有较强的投资吸引力，促使外资和民间资本活跃起来，激发了市场经济的活力。到目前为止，中国非公经济总量已占据了中国经济总量的半壁江山，形成了与其他市场主体之间的竞争态势，它们共同推动了中国经济持续30多年的高速增长。这些都说明，改革开放后的中国政府机构改革与经济社会发展是基本适应的，也是成功的。另外，我们很多人都有到政府部门办事的经历和体会。远的不说，在20世纪80年代，当我们到政府部门办事，如办理各种证照等，需要到很多政府部门盖章，而且由于政务不公开不透明，我们往往会忐忑不安，或者会找一些熟人打招呼、“走后门”。现在各地的行政服务中心，办理这一类的事务比以前方便多了，政府通过服务承诺制、问责制和“阳光政府”等措施使工作效率大大提高，群众到政府部门办事再也无须像过去那样提心吊胆了。很多机构的民意调查也表明，政府窗口服务的效率和群众满意度都较高。所有这一切都与政府机构改革密不可分。

基于上述两点，如果我们认同“效率优先，兼顾公平”的改革价值取向，那么，我们就没有理由质疑政府机构改革的成效。因为，任何改革都是在一定的价值取向支配下进行的，改革也必须完成价值取向所赋予它的使命。

有人可能会从政府机构精简过程中某一阶段的反复或回潮来否定其效果。笔者认为，应该从以下几个方面加以厘清。一是政府机构改革不是机构精简的线性过程，即不是简单的机构数量的直线上升或直线下降。中国在从计划经济到市场经济的过程中，政府从原来的直接管理经济活动到间接调控，政府职能的转变不等同于政府职能的减少，其间，可能有时需要一些职能的“卸载”，而有时又需要“加载”，否则就无法履行经济调控和市场监管等方面的职能。以食品工业为例，总产值由1980年的612.35亿元增长到1990年的1447.7亿元，10年增加了1.36倍，成为仅次于机电、纺织工业的中国第三大工业部门，食品工业企业数由51734个增加到75362个，从业职工由213.2万人增加到484.6元人。在这种情况下就必然要求强化食品安全监管力度，增加一些机构和人员。此外，随着全球化和社会的发展，政府面临一些新的社会风险，如毒品泛滥、艾滋病、恐怖活动、跨国犯罪、流行性疾病、核污染等，这又要求政府增加相应的职能和机构。因此，如果一味地要求精简机构，将会削弱政府的社会治理能力。

二是政府机构改革和职能转变的复杂性。它受制于政治体制、官僚集团利益、市场和社会的发育及完善程度等。在单一制国家结构形式下，上下级政府之间是领导与被领导的关系，下级政府机构设置的权力掌握在上级政府手中，这导致“上下一般粗”的状况，使地方的精简机构改革出现回潮；政府管理层级的刚性结构（如五级政府层级架构）决定了机构精简的空间制约，以及党政关系、政企关系、政资关系、政事关系等的约束，都使政府机构改革面临很大的困难；机构的增减会触动既得利益者的利益，在人员分流面临困境的情况下，贸然推进改革，可能会产生严重的阻力，甚至是激烈的政治对抗，影响政局稳定；如果不顾市场和社会发育程度仓促推进政府职能转变和撤销机构，则可能会出现“市场失败”、“社会失败”远胜于“政府失败”的局面，不利于经济社会秩序的稳定与和谐。因此，政府职能转变和机构变迁是一个循序渐进的过程，有时这一过程可能还会出现曲折，从而在精简与膨胀之间出现反复。中国政府机构改革在这么复杂的环境中艰难前行，并能取得前述之成就，实属不易。如果不顾这些复杂的因素而妄加责备，实际上是让政府机构改革承担了太多本不该由其承担之过，有失公允。

三是“精简—膨胀—再精简—再膨胀”的现象有其一定的历史性。改革是一个学习的过程，尤其是中国政府机构改革，它遵循着国家的转型轨迹。中国由计划经济体制到市场经济体制的过程是史无前例的变革，几乎没有来自任何其他国家或地区的经验可供借鉴，“摸着石头过河”就成了一个基本的前进路径。有的时候“摸错”了，就要回过头来检讨教训，然后再继续前行。从改革的进程来看，我们经历了从“计划经济为主、市场调节为辅”到“有计划的商品经济”，再到最终确立“社会主义市场经济体制”，这中间走了10多年。而在市场经济条件下政府应该履行什么样的职能，职能如何定位，我们也不是一开始就明白的，这中间又经历了10年左右的时间，直到2002年的中共十六大才正式确定了“经济调控、市场监管、公共服务和社会管理”的四大职能。此外，通过什么方式巩固机构改革的成果，也需要一个学习的过程，领导人员个人意志对改革的干扰不是短期内可以消除的，政府机构改革和精简步伐出现反复一点也不奇怪。根据学者们的研究，精简与膨胀之间的循环怪圈自1998年以后不再出现，说明经过多次的政府机构改革，我们积累了较多的经验而逐渐走向成熟。因此，从较长的周期来看，政府机构改革并没有背离其应有的效率逻辑。特别是1998年的机构改革，以转变政府职能为中心，是涉及面最广、力度最大的一次改革，确定了“建立办事高效、运转协调、行为规范的行政管理体系”的目标，撤销了多个专业经济部门，将它们改组为委管国家局，由国家经济贸易委员会管理。因此，这次改革在转变政府职能上迈出了坚实的步伐，同时也进一步彰显了为适应市场经济体制而提高政府效率的价值取向。

那么，公平价值如何体现在中国政府机构改革中呢？我们发现，随着时间的推移，公平价值在机构改革中得到了越来越多的重视，一个明显的标志是，经济管理类的机构数量逐渐减少，而社会事务类的机构数量逐渐增多。到1998年，国务院的部门机构中社会事务类机构的数量超过了经济管理类机构的数量，这显示出社会事务类管理在政府管理中占有越来越重要的地位，而这类机构多是提供公共物品和公共服务的部门，是实现社会公平价值的重要权力载体。与此同时，改革开放后，执法监督类的机构数量也呈现稳步增加的趋势，这类机构主要承担防止和治理市场主体的“外部性”对社会的伤害和为不同市场和社会组织提供一个平等机会的职责，是维护公平的重要力量。

综上所述，改革开放后中国政府机构改革是在“效率优先，兼顾公平”的价值取向的指导下进行的，以追求效率为主，近期以来，公平价值得到了提升，但仍处于从属地位。改革一方面有利于经济的快速发展，适应了由计划经济体制到市场经济体制转变的需要，但另一方面，公平价值没有得到足够的重视，导致了社会公共物品和公共服务的缺失以及市场监管方面的失灵，食品、药品和生产安全事故频发就是重效率轻公平价值取向的结果。因此，我们在检讨政府机构改革时，不能就事论事，而应该从其背后的价值取向中寻找根源，即对“效率优先，兼顾公平”的价值取向进行反思。

关于效率与公平两者的关系问题，目前理论界有以下一些观点：一是“公平效率交替”论，认为两者是一对矛盾，偏重效率就会丧失公平，强调公平就会降低效率；二是“效率优先，兼顾公平”论，主张把效率放在优先的地位，在效率提高的情况下逐渐解决公平问题；三是“效率与公平统一”论，认为效率是公平的基础，公平是效率的保证。本书更愿意综合以上不同的观点，认为效率与公平是对立统一的关系，两者既有矛盾的一面，又有相互统一的一面。说它们之间是矛盾的，是因为资源是有限的，当资源集中于某一方面时，可能就会伤害到其他方面。但我们可以在对立中找到一个相对平衡点，即以最小的效率损失获得最大的公平，或者以最小的不公平获得最大的效率。说两者是相互统一的，是因为它们之间相互依存，效率是公平的提前，只有在提高效率的基础上，获得充足的资源，才能为公平创造良好的物质保障；公平是效率的保障，即通过维护公平，保证资源的合理配置，进而提高效率。具体到政府机构改革领域，就更应该从效率与公平两者的平衡角度进行考察。政府是公平正义的化身，有责任通过自己的组织机构维护社会公平和正义。在公平与效率的关系问题上，两个方面要兼顾，寻求彼此之间的平衡，为此，可以将两者关系表述为“讲求效率，注重公平”。过去我们强调“效率优先，兼顾公平”，明显地将公平置于一个次要的地位，在实际的运作过程中，还导致了为了效率而牺牲公平的情况。反映在政府机构改革方面，这种效率优先的价值取向直接导致了三大误区：一是以机构数量的多寡论成败，而忽视了其背后的职能转变和体制等系统问题，缺乏顶层设计，急于求成，反而欲速则不达，改革的反复和回潮现象就是这种短视改革取向的反映。二是简单地以传统效率导向下的社会分工理论去理解政府机构改革，以为分工越细效率越高，而无视不同部门之间的业务关联性进行均衡合理地配置资源，即忽视了公平对效率的促进作用，导致虽经多次改革，中国政府机构的数量仍然远多于一些西方发达国家，这同样是重效率轻公平惹的祸。三是政府机构的天平向效率倾斜。这除了表现在我国政府机构中经济管理部门数量仍然过多而社会事务和监管机构的数量偏少外，还表现在一些本应主要从事监管职能的政府机构如药品监管部门同时兼有“监、帮、促”的多样化职能，即它们既要承担保障社会公平的责任，同时又要关注行业的经济绩效，而这些职责又散落于药监、卫生、经济综合、物价和劳社等部门，“当不同部门的利益不兼容、目标不一致且行为不协调时，监管者在决策时就不得不考虑其本职工作以外的因素，这大大制约了其自主性”。再加上地方保护主义的因素，从而使监管机构的天平偏向效率，把公平丢在了一边，导致了监管的失灵。这三个误区的存在最终将会导致效率和公平双输的局面。因此，必须将传统的厚此薄彼的“效率优先，兼顾公平”的非均衡价值取向转变为“讲究效率，注重公平”的均衡价值取向，才能较好地解决目前政府机构改革中存在的问题。

基于上述认识，本书认为，应着重从以下几个方面思考政府机构改革：①在涉及资源总量配置方面的政府机构改革必须优先考虑公平价值，回归政府职能的本质，即“保护社会免受其他独立社会的暴行与侵略的职责”、“尽可能保护社会的每一个成员免于社会每一个其他成员的不公正和压迫行为的伤害的职责”、“建立和维持公共机构和公共工程”。也就是说，政府机构设置要向这些领域倾斜，相应的，减少经济管理领域的机构数量。②在一些管理专业化程度较高，业务性质较单一的领域，应该更多考虑效率价值，即走小部门体制之路。③在涉及管理专业化程度不高、业务性质多元、牵涉较多利益主体的领域以及行政执法和市场监管方面的机构设置要注重效率与公平的统一，有的适合大部门体制，有的适合小部门体制。④在行政执法和市场监管的机构职能配置上，更应强调公平价值，不能让这些机构在公平与效率之间进行选择，而丧失了公共责任。⑤在政府部门内设机构的设置问题上，应做到效率与公平之间的平衡，即从事决策的机构应兼顾效率与公平，而具体的执行机构和服务机构应着重讲求效率。

第三节 大部制改革研究的分析框架和研究方法

一 分析思路和框架的构建

政府机构是政府职能履行的载体，而政府职能的背后则隐藏着政府与市场、政府与社会关系的逻辑。例如，在一个市场比较成熟的社会，市场力量比较强大，市场规则比较健全，市场主体的自我约束功能较强，自然就不需要政府对市场进行过多的管制，也不需要政府设立过多的调控经济和监管市场的机构。同时，市场的力量也会倒逼政府减少对市场的过度干预，包括裁减政府机构，通过职能和机构的有机整合及调整提高政府工作效率，为企业的市场行为降低交易费用，以赢得市场竞争力。另外，随着经济的发展，人民群众的需求会发生变化。例如，在改革开放初期，人民群众的需求更多的停留于物质生活层次。在物质生活得到基本满足以后，人们对生活质量的需求会相应提高，要求政府提供更多更好的公共服务，并加强社会管理，为社会创造一个更加优美的生活环境。因此，在这个时候自然要求政府将精力从原来的经济建设转到社会管理和公共服务上来，亦需要政府进行动态的职能调整和机构改革，如加强社会管理和公共服务方面的职能并设立相应的机构。所以，政府机构改革是对政府与市场、政府与社会之间关系的一种直接反映。

因此，本书首先会回顾所选取案例的大部制机构改革的历史脉络，突出探究其背后的政府与市场、政府与社会之间的关系逻辑，以发现改革的动因和发展规律，也为后面的效果评价和提出改革路向的建议提供一条基本的线索。

其次，描述大部制改革案例的特点，分析它们各自为什么会形成不同的模式和不同的改革侧重点，进一步呈现改革背后的政府与市场、政府与社会之间的关联。

再次，运用本书所提出的评价政府机构改革的五维指标的基本原理，结合大部制改革的目的，选择改革效果评价的维度。需要说明的是，考虑到用政府机构的数量和不同性质政府机构数量比例关系这两个指标更适合对政府机构改革的动态和宏观进行评价，而不适合评价某个机构改革个案，因此本书并没有直接按前述的五维指标去评价大部制改革。同时，为了更好地揭示改革背后的政府与市场、政府与社会之间的关系，我们将原有的五维指标调整为四维指标，即职能优化、政府工作效率、政府成本和群众满意度，如图1-2所示。

还需要说明的是，受研究条件、案例特点、改革目的和获取信息等因素的限制，实际上又难以做到完全按上述4个指标去统一评价本书所选择的4个大部制改革案例。例如，由于很难准确地获得政府预算方面的信息，因此对于大部制改革前后的政府成本往往难以衡量。为了弥补这一缺陷，有人会认为可以通过人员编制数据去评价政府成本，因为政府成本尤其是人工成本和日常办公经费往往都以在编人员数量为标准进行预算。但是，2009年珠三角大部制改革的目的并不在于裁减人员，从而使从人员编制的角度去评价政府成本显得有失公允。因此，本书将会淡化成本这一指标，只会根据各个案例的实际对成本进行部分的分析（如广州个案）。还有，对群众满意度的调查，也并非全部运用到4个案例之中，只运用于对深圳、顺德和珠海大部制的个案研究之中，而没有运用于对广州的大部制改革的跟踪研究之中，因为，适应“大城管”的需要，广州改革的重点主要是在对政府内部职能进行重组上，而不是面向群众服务的领域。此外，上述四个维度只是一个大致的评估框架，在实际的研究和本书撰写的过程中，作者并没有僵化地一一对照它们对大部制改革的效果进行评价，而是根据案例的实际情况灵活掌握评价标准和构建篇章结构。

最后，在评价了大部制改革的效果后，本书对改革目标的实现程度进行了分析，并着重分析存在的问题，如大部制改革是否很好地回应了政府与市场、政府与社会之间的关系，还对制约改革的其他因素进行了分析，进而提出今后改革的方向和进路。

本书的分析思路和框架如图1-3所示。

二 研究方法

本书采用案例研究方法，分别对4个改革的典型案例进行了深入探讨。除了利用已有文献［包括期刊、新闻报道、政府文件（含公报）、工作总结、统计年鉴等］外，还利用访谈和问卷调查获取了丰富的第一手材料。访谈的对象主要是一些熟悉大部制改革的政府官员和社会人士，问卷调查的对象主要是那些到过政府部门办理业务的企业员工和个人。对这些资料的处理方法包括分类、归纳、推理、描述性统计分析等。