数字人权

乡村数字化治理的法治保障[1]

张永亮 叶枝芬[2]

摘要：乡村治理模式是特定时期政治结构、经济状况和技术进步的反映。传统中国乡村治理经历了“县政绅治”“政社合一”“乡政村治”等模式。在数字化背景下，新兴技术渗透至乡村治理的主体、结构、方式，催生乡村数字治理模式的诞生。乡村数字化治理的推进，亟待法治保障和引领，需要健全个人数据隐私保护的法律规范、构建算法安全的法律规范、建立人机共治机制的法律规范，从而确保乡村数字化治理的有效开展和规范实施。

关键词：数字化；乡村治理；模式；法治保障

引言

21世纪以来，随着大数据、云计算、人工智能、区块链等数字化技术的兴起、成熟和应用，对人类生产方式、生活方式、社会治理、法制变革等领域产生深远影响。乡村治理作为国家治理体系的基本单元，是实现国家治理体系和治理能力现代化的重要内容，是国家治理模式转型的基础性工作。2019年6月中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于加强和改进乡村治理的指导意见》（以下简称《指导意见》），对加强和改进乡村数字治理，提出在规范村级组织工作事务方面，推广村级基础台账电子化，建立统一的“智慧村庄”综合管理服务平台；[3]《中国数字乡村发展报告（2020年）》（以下简称《发展报告（2020年）》）提出创新乡村治理模式，深化“互联网+政务服务”“互联网+党建”建设，农业农村信息化建设和数字化管理深化发展。[4]2021年2月中央一号文件《中共中央 国务院关于全面推进乡村振兴加快农业农村现代化的意见》提出实施数字乡村建设发展工程，加强乡村公共服务、社会治理等数字化智能化建设。[5]与这些顶层设计形成鲜明反差的是，乡村数字化治理还存在着诸如治理主体权责不清晰、技术应用落伍、数据管理失序、基础设施陈旧等问题，亟待法治保障和引领乡村数字化治理的规范发展。基于此，本文探讨传统乡村治理模式及其缺陷，阐述乡村治理数字化转型的必要性和正当性，剖析乡村数字化治理面临的制度困境，提出乡村数字化治理的法治建议。

一 传统乡村治理模式及其缺陷

乡村治理模式是特定历史时期政治结构、经济模式、技术发展的反映。回顾历史，中国乡村治理经历了三种模式，分别是中华人民共和国成立前的“县政绅治”模式、中华人民共和国成立后的“政社合一”模式和改革开放以来的“乡政村治”模式。[6]

（一）中华人民共和国成立前的“县政绅治”模式

所谓“县政绅治”是指在国家治理结构体系中，县级以上的由国家正式权利管理，县级以下的乡村社会由代表国家非正式权力的乡绅治理的乡村治理模式。“乡绅”通常指拥有土地资源和获得国家功名双重权力资源的特殊人员，包括地主、士绅、宗族族长等地方精英。[7]基于传统社会发展的滞后、交通闭塞等原因，造成“皇权不下县”的局面。国家正式权力为达到渗透基层社会的目的，建立了一个包括各级官员和各类律法的行政体系。[8]因此，乡绅阶层在乡村社会便充当了国家代理人和地方利益代表者的角色，在国家权力和乡村社会起到了一个桥梁作用。

通过“县政绅治”模式，封建皇权实现向农村社会的渗透，达到对乡村社会有序治理的目的。一方面，乡绅阶层充当国家代理人。他们与封建皇权有着错综复杂的联系，在乡村代替国家正式官员进行统治。譬如，为国家获得税赋，扩充兵源。另一方面，乡绅阶层充当地方利益的代表者。在农民遭到官方压迫时出面抗衡，维护当地村民利益。譬如，调解民间争端，提供救济。他们控制和管理着乡村社会的一切公共事务，有利于缓解国家与乡村的矛盾，形成一种相对稳固的权力格局。为达到有序治理的目的，在制度规范方面，形成了以乡约、保甲、社学、社仓为一体的一整套乡治系统。[9]

然而，“县政绅治”模式也存在着诸多弊端。封建社会晚期，国家为应对入侵危机，逐渐将国家权力渗透到乡村社会，国家权力的延伸和对乡村社会资源的剥夺在一定程度上导致了乡村社会的衰落，不少乡村绅士退出了乡村社会治理的角色，随之而来的是“劣绅”“豪强”登上历史舞台，掌握了部分基层政权，造成封建社会晚期乡村政权严重蜕变的结果。[10]到了民国时期，国家对乡村社会资源的控制和剥夺更加严重和全面，这种国家联合地方“劣绅”“豪强”的“县政绅治”治理模式，导致乡村社会陷入了史无前例的困境中。

（二）中华人民共和国成立后的“政社合一”模式

所谓“政社合一”模式是指在“三级所有、队为基础”的组织体系中，国家管控农村社会一切资源分配和事务管理，对村民实行严格的思想禁锢和行为约束。[11]中华人民共和国成立后，国家为了在短期内实现国家工业化的目标，分阶段地推行了土地改革运动、合作化运动和人民公社化运动，借此实现国家行政权力向乡村社会渗透，尤其在人民公社运动时期国家推行的“三级所有，队为基础”政策，国家对乡村社会的政治、经济、文化、社会领域形成全面控制，体现出“全能主义”的特征。

在国家对乡村全面管控的同时，国家初步构建起一套农民政治权利保障和社会服务体系。其一，设立选举制度，保障农民政治权利。1953年中央人民政府通过了《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法》，赋予年满18周岁中华人民共和国公民选举权，规定乡级人大代表直接由有法定选举权的公民选举产生。其二，提供社会服务，增加农民福利。国家增加农村地区中小学校数量，广泛开展扫盲教育；创建农村合作医疗制度，集体保健医疗站、合作医疗站在全国各地农村陆续建立。

国家对乡村社会实行全面渗透，导致乡村社会发展停滞不前。国家对乡村社会全面渗透指对乡村社会的政治、经济、空间的全面控制。政治控制是以基层党政组织为核心的政权体系对乡村社会全面的渗透，在改变皇权止于县的治理方式时也削弱了传统乡村权威，破坏了以往乡村治理的政治格局。经济控制是在人民公社对乡村社会大部分资源控制的基础上实行农产品统购派购制度和粮食统销的政策，使农产品的生产、交易受到限制，将乡村经济处于“计划”之中。空间控制是国家通过城乡二元分割的户籍制度将农村人口和城镇人口人为地分隔，限制两者的自由流动，并将粮食、教育、医疗以及住房与户籍制度挂钩，造成农民难以进城的局面。[12]

（三）改革开放以来的“乡政村治”模式

所谓“乡政村治”模式是在乡一级建立乡政府，实行乡镇行政管理；乡镇以下设立村民委员会，实行村民自治。[13]改革开放以来，随着市场经济的发展和人民公社制的弊端逐渐显现，国家认识到以国家占主导地位的“政社合一”模式已经不符合时代需求了。为满足中国经济体制改革和政治民主化发展的需要，乡镇政权与村民自治的“乡政村治”模式逐渐形成。

“乡政村治”模式有利于乡村经济发展，推动中国乡村政治进步。1978年之后，国家在全国范围内推行家庭联产承包责任制，恢复了农村的主体身份，保障了村民的经营自主权，调动了农民的生产积极性。2003年，国务院发布了《关于全面推进农村税费改革试点的意见》，逐步废除了农业税收制度，进一步激活了农村经济。政治上为推进国家民主化进程，保障村民的基本权利，创造性地建立村民委员会这一村民自治组织。1982年出台的宪法中明确了村民委员会为基层自治组织的法律地位。

但“乡政村治”模式仍存在着两个方面的弊端，一方面，“两权”矛盾问题。“两权”矛盾指我国农村自治权和乡镇行政权的矛盾。在该模式下，代表国家权力的乡镇行政机关一时难以转变角色定位，时常出现对村委会直接加以管控的情况。[14]乡镇政权在行使中习惯性地将工作任务直接分配给各村的村委会，侵犯了农村自治权。另一方面，民主选举与监督问题。民主选举过程中贿选、胁迫选举以及宗族势力干涉等现象的存在，村民的民主选举权流于形式，致使村民难以表达自己真正的意愿。其中最为典型的是贿赂选举，即通过金钱等物质性利益收买村民选票。[15]因此，存在腐败的民主选举的情况下，要想实现民主监督的可能性更是微乎其微。譬如，带有形式主义特征的村民民主评议难以实现对村干部违法行为的制约和监督，造成村民的利益无法得到有效保障。

二 数字化时代乡村治理模式之转型

由于缺乏有效的治理工具和手段，我国目前乡村治理仍面临着村民参与不足、基层组织涣散、服务效能不高、治理决策科学性不高、环境建设形势严峻等问题。为解决这一治理困境，云计算、大数据等数字技术在实现乡村治理现代化和精细化方面得到了广泛的应用。尤其近年来，世界多个国家都正在积极探索乡村数字化治理。譬如，日本在2016年提出了社会治理5.0战略，旨在通过智能化技术解决偏远地区交通、医疗等难题，实现日本乡村数字化治理的目的；印度于2015年7月启动了“数字印度”计划，实现了印度25万个村庄接入宽带，推动农村地区移动网络的普及，为印度乡村数字化治理提供了基础设施。

（一）乡村数字化治理的要义

一般人认为，乡村数字化治理是在完善乡村新一代信息基础设施和技术规则基础上，充分利用物联网、云计算、大数据、人工智能等数字技术实现乡村治理主体、治理过程、治理内容等治理要素数字化的过程，推进乡村数字经济社会建设与实现数字化美好生活的新型智慧治理活动，其内涵主要表现在如下四个方面。[16]

1.治理主体的协同性：从党政主导转为协同治理

乡村治理中数字化技术的介入，打破行政壁垒和数据壁垒，形成多元协同治理格局。一方面，整合县乡政府的行政资源，以及教育、医疗、就业、交通等公共数据资源，搭建乡村治理数字化平台，实现公共数据在政府各部门各层级、政府与企业、政府与村民之间开放共享。另一方面，提高社会组织、企事业单位等主体参与乡村治理的意识，利用数字化技术充分保障村民的知情权、参与权、表达权、监督权的充分行使，促使多元主体共同参与乡村公共事务，形成多元协同治理格局。

2.政府决策的科学性：从基于经验转为基于数据

乡村治理中数字化技术的介入，政府决策从基于经验向基于数据转变。一方面，数字化技术可实现数据收集的全面性。数字化技术实现了村民的基本身份信息、农村教育、养老保障、医疗保障、农业资源等与村民生产生活密切相关信息的系统收集，避免了政府决策中出现的数据不全面等问题，为政府决策提供数据支撑；另一方面，云计算技术可实现数据分析的高效性。云计算技术如同人的大脑能够对收集的数据挖掘、过滤、筛选，进行相关性分析并产生预测信息，进而判断乡村公共事务背后的客观规律，[17]为政府决策提供技术支撑。

3.问题应对的有效性：从被动处置转为主动预测

乡村治理中数字化技术的介入，乡村治理从被动的事后处置转为主动的事前预防和事中处理。一方面，基层政府利用数字化技术，将汇集到数字化平台的数据进行深入分析，及时掌握村民的真实需求，为村民提供专业化和个性化的服务，从源头抑制矛盾纠纷的产生。另一方面，利用数字化技术提前发现乡村治理中存在的问题和隐患以及未来可能出现的治理风险，提前制定应对方案，事中联合多元主体共同应对，将损害程度降至最低。[18]

4.政务服务的精准性：从精细管理转为精准服务

乡村治理中数字化技术的介入，将政务服务从政府内部的精细化管理转为外部的精准化服务。一方面，借助数据分析手段，实现向村民提供精准服务的目标。另一方面，借助数字化技术，实现对特定乡村事务精准治理的目标。例如，在精准扶贫方面，有些地方开始利用数字化技术建立扶贫动态数据库，实现精准帮扶、精准管理、精准考核和精准扶贫。

（二）乡村数字化治理的价值意蕴

数字化时代，数字资源已然成为基础性战略资源，数字技术在为城镇化发展发挥重要作用的同时也进入乡村治理领域，形成乡村数字化治理模式。乡村数字化治理将数字化技术与乡村治理主体、治理过程、治理内容相融合，推动乡村数字经济社会建设，为乡村振兴注入强大动力。[19]

1.乡村数字化治理满足人民群众对美好生活向往的内在需求

乡村数字化治理通过数字技术，整合县乡政府的行政资源和教育、医疗、就业、交通等公共资源，推进搭建乡村治理数字化平台，为村民提供便捷高效的生产生活服务。在提高村民获取、应用数字化技术的能力同时，创新农产品“种产销一体化”模式，满足城镇居民对优质安全农产品和生态产品的需求。

2.乡村数字化治理是构建多元协同乡村治理结构的创新方式

数字技术的运用和数据开放共享的特性，打破了原来政府各部门间、政府与市场间、政府与村民的“信息孤岛”局面，村民可以利用手机软件、微信公众号等方式及时便利地获取所需信息，村民也能将需求反映到乡村数字化治理平台。通过各种数字化技术，传统的政府主导的乡村治理模式正在被打破，多元协同乡村治理结构逐渐形成。[20]

3.乡村数字化治理是实现乡村振兴的关键环节

数字化治理是实现农村数字基础设施、智慧农业、乡村公共服务的数字化智能化的过程。数字基础设施的不断完善，各类信息终端、技术产品、App的接连推出为乡村产业振兴提供了更多可能性。通过数字化技术对农村的农业、工业、服务业进行全方位的改造，推动土地劳动力等传统要素发挥新作用，形成农村发展的新模式、新业态、新供给，持续为乡村振兴注入强大动力。

三 乡村数字化治理的制度掣肘

随着数字化技术运用于乡村治理，出现了一系列法律问题，如个人数据隐私保护、算法歧视风险、公权力的智能行使等，但作为上层建筑的法律制度尚未跟上实践的步伐，乡村数字化治理中存在着诸多的制度空白。

（一）个人数据隐私保护缺乏

当前个人数据保护立法不完善造成个人隐私保护力度不足。一方面，在数据采集方面未形成一套系统的法律规范体系。乡村数字化治理区别于以往乡村治理模式的数据采集方式，实现使用数字化技术如智能感知技术自动将乡村治理要素标准化与数字化，[21]转化为乡村治理中使用的智能机器可识别的数据。智能感知技术指的是使用人工智能模仿人的大脑对外部的信息进行采集、融合、分析、筛选，实现自我诊断、自我识别与自适应决策功能。[22]例如，人脸识别技术，我们通过人脸识别技术将“人脸”数据化，间接实现“人”的数据化。在乡村治理中，基层政府、企事业单位等主体利用智能感知技术大规模地采集村民生产、生活信息，但我国对数据采集尚未形成一套系统的法律规范体系，利用智能感知技术的智能采集更是缺乏法律依据。但目前只在乡村治理的部分领域实现利用智能感知技术采集数据，大部分领域则实行的是以网格员为主力的基础数据采集方式。近年来，在基层治理中出现“基层治理+网格化管理”模式，在网格化管理中网格员肩负起数据采集的职责，形成一种以网格员为主体的数据采集机制，充分实现了数据采集的全面性，但网格员与网格化管理制度同样缺乏充实的法律基础。[23]因此，以网格化为主体的数据采集机制同样缺乏法律依据，在数据的采集过程因过度采集、采集不规范等问题侵犯个人的隐私权。

另一方面，数据开放共享缺乏法律依据。乡村数字化治理以实现共建共享共治基层社会治理新格局为目标，其“共享”的关键是数据的开放共享，实现数据在政府各部门、各层级、政企、政府与公民之间的开放共享。通过数据的开放共享，形成大数据，大数据在县政府联合科技企业建立的乡村治理数字化平台汇聚，通过云计算技术分析得出各种有效信息，[24]运用于乡村治理的各种领域，但实践中数据的开放共享缺乏法律依据，极有可能侵害个人的隐私权。

（二）算法歧视风险

大数据、人工智能等数字技术应用参与乡村数字化治理，算法是关键。2018年4月16日英国议会下属的人工智能特别委员会发布《英国人工智能发展的计划、能力与志向》报告中将算法定义为“指用计算机时执行计算或解决问题的一系列指令，它们构成了计算机可以执行的所有事情的基础，因此是所有人工智能系统的基本方面”。而算法歧视指的是人工智能算法在收集、分类、生成和解释数据时会产生与人类相同的偏见与歧视，如年龄歧视、性别歧视、消费歧视、就业歧视、种族歧视、弱势群体歧视等现象。[25]乡村数字化治理中就业、教育、各项补贴、公共安全等领域与算法决策产生联系，尤其是公共安全领域中的公共安全算法决策所产生的算法歧视可能会造成无法弥补的实际损害。同时算法歧视也会对人权造成影响，如平等权、隐私权。[26]

算法歧视风险由利益驱使的人为因素和数据的偏差、算法自身的专业性、不透明性引起。第一，利益驱使的人为因素。乡村数字化治理中基层政府决策的高效率和科学性，依靠的是精确的算法，一定程度上避免了人类决策的效率低下和不公正。但算法最初的研发由互联网公司完成，公司在研发时，考虑更多的是如何使经济效益最大化，往往为了降低成本以及增加收益，将算法的运行以效率为导向。同样，代码是由程序员录入，在录入时是否会带有程序员的主观性是值得我们怀疑的。第二，数据录入中的数据偏差。算法以数据为基础，若输入的数据有偏差，则输出的结果可能也并不是公正的。若算法是从有偏见的人群样本收集数据进行输入，数据本身的歧视性和不具代表性，导致算法输出的结果的歧视性。第三，算法黑箱的不透明性。“黑箱”在信息技术领域指的是专业人员也无法了解或查看测试中的计算系统内部运转情况。算法黑箱指的是算法在黑箱中进行自动化的数据处理、评估和行为分析，进而根据不同情况做出针对不同场景的决策，但我们人类无法知道它是如何进行操作的。算法黑箱的不透明性导致算法处于一种无人可知的隐秘状态，对其监管也无处下手。[27]

（三）人机共治下公权力扩张风险

大量数字技术的应用，乡村数字化治理形成人机共治机制。人机共治，是指数字技术与人类在社会治理中实现交融式共同治理。在乡村治理中，人机共治主要体现为数字技术可以在数据采集、事件流转、科学预测和精准研判、应急指挥等工作被治理人员熟练运用。

人机共治的法律风险来源于公权力的扩张。人机共治机制的形成对乡村治理无疑是一项新事物，在未来发展中充满了不确定性。如在公权力创新方面，极有可能是公权力扩张型创新。乡村治理即是公权力行使的过程，数字技术在该领域的应用，将技术从原来的经济领域扩张到政治领域，易成为国家控制社会和实现政治权力再生的手段，使公权力突破人的能力限制，扩大公权力的影响范围，其影响范围在理论上是可以无限扩大的。因此，我们必须保持足够的警惕，防止公权力的无限扩大。对此，我们需要对人机共治机制的发展必须发挥法治的保障、推动、引领作用。因为一部人类法律发展史就是规范公权、保护私权的权利边界扩张史，就是人类不断开拓新边疆的创新创造史。[28]

四 乡村数字化治理的法治路径

2021年《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》中提出：“加强数字社会、数字政府建设，提升公共服务、社会治理等数字化智能化水平。建立数据资源产权、安全保护等基础制度和标准规范。”[29]此举意味着提升乡村数字化治理的数字化智能化水平需要法治的引导和保障。具体而言，在推动乡村数字化治理的过程中亟待完善个人数据隐私保护、算法安全、人机共治机制等方面法律规范的建设。

（一）健全个人数据隐私保护的法律规范

目前我国个人数据隐私立法过于分散和原则性，难以满足实践需求，亟须建立健全个人数据隐私相关法律法规和制度规范，为乡村数字化治理提供法治保障。

1.制定数据采集规则

数据采集规则从数据采集内容、数据采集方法、数据采集流程和数据采集安全要求等方面加以规定。其一，数据采集内容规则。公共数据的范围应当加以限定，在正常情况下不得超出公共管理和服务需要采集数据。基层行政部门和相关单位应制定统一的数据采集目录，数据采集部门严格按照统一的数据采集目录进行采集。其二，数据采集方法规则。可以采用人工手动采集，通过人工手动录入、介质拷贝、表格导入等公共录入方式获得数据，另外可以通过智能感知技术，采用软件系统对接和硬性设备对接的方法。软件系统对接：采用软件对接形式实现和目标系统对接，并实现信息交互采集。硬件设备对接：采用人脸识别等视图感知设备和非视图感知设备实现视频、图片、记录数据采集。其三，数据收集流程规则。以手动采集为例，流程应该包括开始、确认采集内容、确认采集格式、现场数据采集、数据录入、数据核查、数据入库，结束。其四，数据采集安全要求规则。在数据采集的全过程，一方面，应建立数据安全管理制度、应急事件处理机制、审查监督机制；另一方面，使用数据安全相关技术保障数据采集过程的安全，如数据安全监测、安全审计、数字签名、数据加密等技术或手段。[30]

2.制定数据开放共享规则

数据开放共享规则从公共数据分类管理、部门之间的数据共享、公私主体互相开放数据等方面加以规定。[31]其一，公共数据分类管理规则。[32]首先应明确数据保密的等级与范围，在此基础上公共数据主管部门应当对拟开放的涉密数据、敏感数据进行脱密、脱敏处理，防止泄露国家秘密、商业秘密、个人信息和隐私；[33]其次数据具有时效性特征，因此需建立公共数据开放范围的动态调整机制以满足个人、企业等私主体对获取相关数据的需求。例如，《浙江省公共数据开放与安全管理暂行办法》将公共数据开放属性分为禁止开放类、受限开放类、无条件开放类，并确定了公共数据重点和优先开放的具体范围。其二，部门之间的数据共享规则。制定政府各部门之间统一的数据管理要求、数据标准、技术标准，打破部门之间数据共享的困境；推动建立跨层级、跨部门的乡村治理数字化平台，实现不同部门共享的数据在数字化平台汇聚和整合。其三，公私主体互相开放共享数据规则。在公共数据开放共享范围尚未明晰的情况下，公私主体互相开放共享数据更是盘根错节，应加以详细规定。就公共数据开放而言，公共数据主管部门在制定公共数据开放评估、审查的具体规定的基础上，制定公共数据开放目录；公共数据主管部门应当在公共数据平台开放数据，不得新建独立的开放渠道。私主体数据尤其是企业数据向政府开放而言，既要遵守公共数据收集的基本原则，也要保护客户个人数据隐私安全，通常情况下不得将提供服务过程中获取的个人隐私信息提供给政府。

（二）构建算法安全的法律规范

乡村数字化治理中，政府决策将不可避免地使用算法决策系统，但由于利益驱使的人为因素和算法自身的缺陷使算法歧视防不胜防。因此，亟须建立算法设计、运行机制等与算法安全有关的规范体系。

1.构建以维护人类尊严、公民权利和社会公正为底线的算法设计和运行机制

由互联网公司研发的算法运行机制不可避免以效率和盈利为导向做出决策，但政府决策过程更多考虑的是社会稳定和公正的因素，为解决乡村数字化治理中政府使用算法决策的矛盾冲突问题。为此，我们要以维护人类尊严、公民权利和社会公正为底线，要求互联网企业构建合理透明度的算法设计和运行机制，将维护人类安全和社会公正等准则写入算法代码中，实现代码就是算法社会的“法律”作用，[34]弥补本应当依靠法律对算法黑箱的预期监管作用。

2.算法安全的法律规制可以从算法合理透明度原则、算法解释权、算法问责制度三个角度展开[35]

第一，算法合理透明度原则。保障算法合理透明度原则应包括应用程序的披露、运算逻辑的描述、算法结构和用于训练的数据集的可访问性，主要有两种手段：一种是公开算法逻辑。公布算法逻辑包括提供关于输入数据类型和预期输出信息、解释变量及其权重或者阐明分析架构等。另一种是提高算法的可解释性。[36]在提高算法的可解释性主要有四种方法：预建模的解释、建模后的解释、全局解释、局部解释。在使用过程中可以根据具体情况灵活运用或者综合运用；[37]譬如，美国纽约市在2017年12月通过了第一部解决算法歧视的法案——《算法问责法案》，该法案试图解决算法的公正性、透明性问题[38]。第二，算法解释权。保障相对人的算法解释权可以弥补传统权利体系应对数字化技术发展的不足。算法安全的法律规制应赋予相对人算法解释权，[39]其中包括使相对人了解算法决策系统的规则和因素，并有权要求算法开发者对决策系统进行修正和更新数据的权利，最终实现数据开发者与相对人的实质平等。譬如，2018年5月25日生效的欧盟《通用数据保护条例》，其背景引言第71条规定了数据主体有权获取算法决策的解释，赋予了民事主体算法解释权。[40]第三，算法问责制度。建立算法问责制度应明确算法问责的主体和明晰算法问责的标准。[41]

（三）按照“比例原则”建立人机共治法律规范

根据历史经验，法治与社会发展从来都是相辅相成的。数字化技术的应用，为人机共治的实现提供了契机，但是，为防范公权力在智能行使中挣脱出“制度的笼子”，必须构建人机共治的法律规范。

构建人机共治规则应坚持“比例原则”。所谓“比例原则”是指用于衡量行政主体实施行政行为的手段和目的的关系，审查公权力的行使是否符合宪法的精神，公权力对公民私生活的干预是否适度、是否合乎公正目的，它是宪法和行政法领域的重要法律原则。在乡村数字化治理过程中必然需要人机共治机制，但它有可能造成公权力在智能化行使过程中无限扩大的风险。一方面，公权力的智能化行使，有助于提升政府决策的科学性、问题应对的有效性和政务服务的精准性；另一方面，公权力有可能会过早和过度地介入公民的私生活，触犯宪法“比例原则”中的“均衡性原则”。[42]因此，为防范公权力的过度扩张，应遵照“比例原则”划定人机共治机制的边界。以乡村数字化治理中实施的“雪亮工程”为例，[43]它可以有效弥补传统的治安防控措施的不足，维护乡村社会稳定，解决群众安全感满意度“最后一公里”的问题。但是，实践中存在于乡村公共区域无差别全方位地安装监控摄像头的现象。此种做法极易造成在保障村民安全的同时侵害公民的私生活秘密权、限制公民的私生活决定权、[44]妨碍公民的私生活安宁权。[45]因此“雪亮工程”的建设应坚持人机共治机制下的“比例原则”，针对不同公共区域、结合需求等级，制定智能装备不同设计要求、使用标准和调用权限，实行分类建设、分类管理与分权调用机制。[46]

五 结语

全面深化改革的背景下，数字化技术在政治、经济、社会、法治建设中发挥越来越显著的作用，并成为推动经济社会全面协调持续发展的创新手段。数字化技术驱动社会发展，不仅要创新各项治理制度，而且要在保护公民基本权利、满足人民群众对美好生活的内在需求上发挥积极的作用。作为解决社会创新发展中出现的纷繁复杂的问题的法律制度，应当充分回应乡村数字化治理中个人数据隐私保护缺乏、算法歧视风险、人机共治下公权力扩张风险这三个面向，建立和完善个人数据隐私保护、算法安全、人机共治机制的法律制度，为乡村治理中数字化技术的应用提供有力的法治保障。在完善乡村数字化治理法制的过程中，需要妥善协调好数字化技术推动创新发展和技术固有弊端之间的关系，既需要确保数字化技术提升乡村治理能力，又需要保障公民权益、规范公权力的行使。

Legal Guarantee of Rural Digital Governance

Zhang Yongliang Ye Zhifen

Abstract：Rural governance model is the reflection of political structure，economic situation and technological progress in a specific period. In the context of digitalization，emerging technologies have penetrated into the main body，structure and way of rural governance，resulting in the birth of rural digital governance model. The promotion of rural digital governance urgently needs to be guaranteed and guided by the rule of law. It is necessary to improve the legal norms of personal data privacy protection，construct legal norms of algorithm security，and establish legal norms of man-machine co-governance mechanism，so as to ensure the effective development and standardized implementation of rural digital governance.

Key words：Digitization；Rural Governance；Model；Rule of Law Guarantee

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[1] 基金项目：本文系司法部项目“人工智能的法律规制研究”（项目编号：18SFB2049）、浙江省哲学社会科学规划重点项目“监管科技应用之规制体系构建研究”（项目编号：20NDJC15Z）、浙江省属高校基本科研业务费专项资金资助“乡村治理数字化法制体系建设研究”（项目编号：2020TD002）阶段性成果。

[2] 张永亮：法学博士，浙江农林大学生态文明研究院碳中和研究院教授；叶枝芬：浙江农林大学乡村振兴法治研究所研究员。

[3] 参见中共中央办公厅国务院办公厅在2019年6月印发的《关于加强和改进乡村治理的指导意见》。

[4] 参见2020年11月27日发布的中央网信办信息化发展局、农业农村部市场与信息化司指导，农业农村信息化专家咨询委员会编制《中国数字乡村发展报告（2020年）》。

[5] 参见2021年2月21日新华社发布的《中共中央 国务院关于全面推进乡村振兴加快农业农村现代化的意见》。

[6] 杨述明、马德富：《中国乡村社会治理》，湖北人民出版社2016年版，第27页。

[7] 徐勇：《政权下乡：现代国家对乡土社会的整合》，《贵州社会科学》2007年第11期。

[8] 参见费孝通《中国绅士》，中国社会科学出版社2006年版。

[9] 代瑾：《中国传统乡村治理制度变迁及其内在逻辑》，《甘肃行政学院学报》2019年第4期。

[10] 王先明：《近代士绅阶层的分化与基层政权的蜕化》，《浙江社会科学》1998年第4期。

[11] 汪荣：《我国乡村治理模式的历史演进及其发展路径浅探》，《理论月刊》2013年第7期。

[12] 丁国胜、王伟强：《现代国家建构视野下乡村建设变迁特征考察》，《城市历史与文化》2014年第10期。

[13] 徐勇：《县政、乡派、村治：乡村治理的结构性转换》，《江苏社会科学》2002年第2期。

[14] 陈晓运、张文杰：《新时代乡村有效治理：目标定位、传统模式与路径建构》，《岭南学刊》2019年第1期。

[15] 王圣诵：《中国乡村自治问题研究》，人民出版社2009年版，第87页。

[16] 冯献等：《乡村治理数字化：现状、需求与对策研究》，《电子政务》2020年第6期。

[17] 本清松、彭小兵：《人工智能应用嵌入政府治理：实践、机制与风险架构——以杭州城市大脑为例》，《甘肃行政学院学报》2020年第3期。

[18] 赵敬丹、李志明：《从基于经验到基于数据——大数据时代乡村治理的现代化转型》，《国家行政学院学报》2020年第1期。

[19] 彭超：《数字乡村战略推进的逻辑》，《人民论坛》2019年第33期。

[20] 王林霞、魏磊：《大数据嵌入乡村治理的路径建构》，《云南行政学院学报》2020年第5期。

[21] “乡村治理要素”指具体的乡村治理行为所包含的基本元素。参见周汉华、刘灿华《社会治理智能化的法治路径》，《法学杂志》2020年第9期。

[22] 王继业、蒲天骄：《能源互联网智能感知技术框架与应用布局》，《电力信息与通信技术》2020年第4期。

[23] 阳盛益、周超玥：《基于网格化的城乡一体化社会治理平台创新与应用》，《治理研究》2015年第6期。

[24] “云计算”指利用高速的网络技术的运输功能，将处理完成的数据从个人的计算机或者企业的终端服务器中转移到“云”端上进行储存。参见刘彪《“云计算”和大数据在“互联网+”时代的应用》，《电子技术与软件工程》2020年第12期。

[25] 汪怀君、汝绪华：《人工智能算法歧视及其治理》，《科学技术哲学研究》2020年第2期。

[26] 杨学科：《论智能互联网时代的算法歧视治理与算法公正》，《山东科技大学学报》（社会科学版）2019年第4期。

[27] 崔靖梓：《算法歧视挑战下平等权保护的危机与应对》，《法律科学（西北政法大学学报）》2019年第37期。

[28] 周汉华：《网络法治的强度、灰度与维度》，《法制与社会发展》2019年第6期。

[29] 参见2020年10月29日中国共产党第十九届中央委员会第五次全体会议通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》。

[30] 参见安徽省安全技术防范行业协会发布的安徽省地方标准《智慧社区公共安全建设规范》（征求意见稿）。

[31] 周汉华、刘灿华：《社会治理智能化的法治路径》，《法学杂志》2020年第9期。

[32] “公共数据”指各级行政机关以及具有公共管理和服务职能的事业单位，在依法履行职责过程中获得的各类数据资源。参见2020年6月4日浙江省人民政府公布的《浙江省公共数据开放与安全管理暂行办法》。

[33] 参见贵州省第十三届人民代表大会常务委员会第十九次会议表决通过的于2020年12月1日起施行的《贵州省政府数据共享开放条例》。

[34] [美]劳伦斯·莱斯格：《代码2.0：网络空间中的法律》，李旭、沈伟伟译，清华大学出版社2009年版，第16页。

[35] 杨蓉：《从信息安全、数据安全到算法安全——总体国家安全观视角下的网络法律治理》，《法学评论》2021年第1期。

[36] 张建文、潘林青：《人工智能法律治理的“修昔底德困局”及其破解》，《科技与法律》2019年第5期。

[37] 刘东亮：《技术性正当程序：人工智能时代程序法和算法的双重变奏》，《比较法研究》2020年第5期。

[38] 参见纽约市的《算法问责法案》。

[39] “相对人”指受到算法自动化决策不利决策的人。参见张凌寒《商业自动化决策的算法解释权研究》，《法律科学（西北政法大学学报）》2018年第3期。

[40] 《通用数据保护条例》背景引言71条表述如下：In any case，such processing should be subject to suitable safeguards，which should include specific information to the data subject and the right to obtain human intervention，to express his or her point of view，to obtain an explanation of the decision reached after such assessment and to challenge the decision.

[41] 张凌寒：《算法权力的兴起、异化及法律规制》，《法商研究》2019年第4期。

[42] “均衡性原则”指行政主体实施行为的手段需使增进的公共利益与造成的损害成比例。参见刘权《目的正当性与比例原则的重构》，《中国法学》2014年第4期。

[43] “雪亮工程”指以县、乡、村三级综治中心为指挥平台、以综治信息化为支撑、以网格化管理为基础、以公共安全视频监控联网应用为重点的“群众性治安防控工程”。参见2018年1月2日中共中央、国务院发布的《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》。

[44] “私生活决定权”指公民能够按照自己的意志从事或不从事某种与公共利益无关的活动，不受他人的干涉或支配的权利，属民法隐私权的范畴，也属宪法人身自由权的范围。参见王利明《中国民法典学者建议稿及立法理由——人格权编、婚姻家庭编、继承编》，法律出版社2005年版。

[45] “私生活安宁权”指公民享有的保持其生活平静和安宁、排斥他人对其正常生活进行骚扰的权利。参见王利明《中国民法典学者建议稿及立法理由——人格权编、婚姻家庭编、继承编》，法律出版社2005年版。

[46] 刘灿华：《社会治理智能化：实践创新与路径优化》，《电子政务》2021年第3期。