第二节 工伤行政认定的理念

关于工伤行政认定的理念，不同的学科有不同的认识。经济学主要侧重于从成本效益的角度分析工伤行政认定如何平衡工伤保险费用缴纳与工伤事故赔偿支出之间的相关比率关系。社会学主要侧重于从博弈论的角度分析工伤行政认定法律制度的设立与社会环境及社会秩序的关联性。本书则从行政法的视角对工伤行政认定的理念进行分析。通过确立工伤行政认定法律制度的基本原则和精神，统领工伤行政认定法律制度的制定和完善。工伤行政认定行为作为一种行政行为，行使的是一种行政职权。因此对于工伤行政认定的理念分析就应在行政法的视角下进行。笔者认为，对于工伤行政认定的理念分析应当遵循一种“综合模式”的分析思路，本书以“人权保障—权力控制—公共服务”这种具有内在关联性的多元的综合理念为基础，对工伤行政认定进行分析。

一、人权保障理念

工伤行政认定法律制度是保障受伤劳动者人权的一项重要法律制度，人权保障理念更是构建工伤行政认定法律制度的重要理论基础。实质上，人权保障体现的就是以人为本的理念。所谓人权就其本身而言，就是每个人都有生命、自由、平等及尊严的基本权利，这可以理解为是一种“自然权利”。不论个人在能力、财富或其他个人属性上有何不同，也不论群体地位或者阶级有何不同，只要人权是自然权利，则所有人都可以平等地享有这些权利。[23]1948年联合国大会通过的《世界人权宣言》，便提出：“人人生而自由，在尊严和权利上一律平等。”“每个人都有生命、自由和人身安全的权利。”在之后的几十年中，几乎世界所有国家都加入了支持该宣言的行列。因此，人权的概念已经在世界范围成为普适的价值。随着社会的发展，人权保障的范围也在不断地扩展，从早期的保障与人身、财产相关的权利，到言论自由、信仰自由的权利。在新的时期人权包含着更为广阔的内容，其中最基本的人权包括生命权、自由权、财产权、尊严权、获助权、公正权、发展权、安全权、政治权利、诉讼权、平等权、经济权利、获得救济权等等。它们互为补充，相互依存。《世界人权宣言》中指出：“每个人，作为社会的一员，有权享受社会保障，并有权享受他的个人尊严和人格的自由发展所必需的经济、社会和文化方面各种权利的实现，这种实现是通过国家努力和国际合作并依照各国的组织和资源情况。”1966年联合国大会通过的《经济、社会及文化权利国际公约》中提出：“人人有权享受社会保障，包括社会保险。”从这个意义上讲，人权既具有道德性、伦理性又具有法律性，是一项关于人性尊严与人的现实存在的综合性、复杂性权利结构体系，而工伤行政认定法律制度作为一种社会保障权，应归属于人权保障范围。

人权保障具有三种基本形态：应有权利、法定权利和实有权力。[24]本书对于工伤行政认定法律制度方面的分析，主要是从人权保障的法定权利的角度展开。这是工伤行政认定过程中，人权保障理念得以实现的基本形式。也表明工伤行政认定法律制度与人权保障之间的密切联系，其为劳动者在工伤行政认定中应当享有的权利与实际享有的权利构建了桥梁。

工伤行政认定法律制度应当体现人权保障的理念。

第一，人权保障理念是判断工伤行政认定法律制度正当性的标准和要求。工伤行政认定过程中的行政相对人可以根据人权保障理念来判断工伤行政认定法律制度是否良善。具体而言，人权保障理念对工伤行政认定法律制度的作用体现在：首先，由于人权保障理念是先于法律的，因此工伤行政认定在行政立法和行政执法过程中应当以人权保障作为最低的道德标准和要求，使每一名劳动者都能够根据工伤或疾病后的需要，充分、迅速地获得医疗救治，得到赔偿，再就业培训和康复服务。其次，当法律对人权加以规定时，人权就成为法定权利，这有利于实现工伤行政认定法律制度的公平性和有效性，促进工伤行政认定法律制度的自我完善。对受伤劳动者的医疗救治和获得赔偿必须通过公平的社保基金进行公共资助，并且必须与其他医疗机构和社会支持系统保持一致。无论劳动者工伤的性质、就业行业或任何其他因素，所有劳动者都应当公平获得工伤赔偿。

第二，人权保障理念需要通过工伤行政认定法律制度的保障予以实现。2006年国际劳动大会批准的第187号公约《关于促进职业安全与卫生框架的公约》中所提出的目标是“通过制定国家政策、国家体系和国家计划的方式促进职业安全与卫生的持续改善以预防职业伤害、疾病和死亡”。因此对于受伤劳动者的保护不仅仅是用人单位的责任，更属于国家责任。因此行政主体有义务保障相对人的上述权益不被侵害并积极地得到实现。要通过执法的形式，使工伤行政认定中的受伤劳动者的人权保障得以实现。此外，通过行政执法和法律救济，人权保障才能得到最终的实现。

人权保障在工伤行政认定法律制度中体现为以下四种形式：

第一，根本法的形式。我国《宪法》第三十三条第三款规定：国家尊重和保障人权。《宪法》第四十二条规定：中华人民共和国公民有劳动的权利和义务。国家通过各种途径，创造劳动就业条件，加强劳动保护，改善劳动条件，并在发展生产的基础上，提高劳动报酬和福利待遇。劳动是一切有劳动能力的公民的光荣职责。国有企业和城乡集体经济组织的劳动者都应当以国家主人翁的态度来对待自己的劳动。国家提倡社会主义劳动竞赛，奖励劳动模范和先进工作者。国家提倡公民从事义务劳动。国家对就业前的公民进行必要的劳动就业训练。

第二，以实体法的形式将人权保障转化为劳动者的各种权利。通过《劳动法》《劳动合同法》《社会保险法》《工伤保险条例》《妇女权益保障法》等法律法规的具体规定，对劳动者的人权保障形成具体化的权利规定，主要包括：工伤的范围、工伤主体的法律资格、劳动者工伤行政认定请求权、劳动者工伤赔偿请求权等一系列权利。

第三，程序法的形式。我国通过设立《工伤认定办法》等法律法规帮助劳动者消除人权保障实现的障碍。

第四，通过司法机关执行法律的活动对工伤行政认定中的劳动者进行人权保障。表现为《行政复议法》《行政诉讼法》等行政救济制度对工伤行政认定中受伤劳动者的人权保障。

二、权力控制理念

从一般意义上来说，行政权力的设定在于对社会公共事务进行有效的管理，维护正常的社会秩序运行，从而保障公民的合法权益。在工伤行政认定过程中行政主体的权力是指工伤行政认定的行政主体依照国家法律、法规对受伤劳动者所受事故伤害进行工伤行政认定过程中所行使的权力。这种权力是国家权力的组成部分，也是对社会劳动者权益的一种保障。但工伤行政认定的行政权力同一般事物一样都具有两面性，一方面，其可以保障受伤劳动者救治和获取赔偿权利的实，使劳动者能够在有序的环境下继续生活和工作。另一方面，行政管理主体职权的运用都必须以履行行政法规定的义务或职责为前提，否则，便为行政违法行为[25]。而权力一旦滥用则会使劳动者的人身和财产受到威胁，也会阻碍用人单位的运营和经济的发展。正如孟德斯鸠所说：“当权力集中于一个人或者一个机关之手，就必然发生专制，产生奴役。”[26]因此，在工伤行政认定中确立权力控制理念是非常必要的。

从行政主体在工伤行政认定过程中的权力内容来看，其职权包括行政确认权和行政调查权。权力控制理念在工伤行政认定的范畴内体现为依据工伤行政认定法律制度对法定的工伤行政认定主体的职权进行控制和规范。具体来说可以通过以下三个方面进行权力控制：

第一，通过完善行政内部系统控制行政权力，实现决策权、执行权、监督权的分立与制约。同时对行政主体内部关系进行理顺，避免职权交叉、权责不清，明确行政主体的权力边界，否则就会产生越权无效。

第二，通过规范行政程序控制行政权力。工伤行政认定的权力控制很大程度上取决于行政权力运行程序的规范性，行政程序的规范性主要体现在对于工伤行政认定的行政确认与调查过程中的程序法治化。如果行政程序设置不当，则会导致在工伤行政认定过程中行政权力行使的随意性，将会严重侵害行政相对人的合法权益。对工伤行政认定行政程序进行合理的规范化，有助于构建权责统一、密切协同的程序规范体系。

第三，通过增强法治监督控制行政权力。法治监督也是工伤行政认定法律制度的重要组成部分，包括行政法治监督、行政责任追究、行政救济。其中行政法治监督为工伤行政认定主体所作出的行政行为合法性和行政主体工作人员遵纪守法而采取的监督机制。行政责任追究为工伤行政认定主体行使权力过程中滥用行政权力的行为提供法律责任追究机制。行政救济为工伤行政认定主体行使权力过程中受到滥用行政权力行为侵犯的行政相对人提供法律救济机制。

综上，要建设法治型政府，推进依法行政，严格规范公正文明执法，用健全的法治管住任性的权力，防止因不依法办事出现公权力侵犯群众权益的问题。[27]权力控制理念就是要确保工伤行政认定过程中行政权力在法律框架内运行，在权力运行的全过程将工伤行政认定权力关在制度的笼子中。

三、公共服务理念

公共服务理念是现代行政法的重要理念。现代行政法治在政府服务理念的基础上需要以政府服务为中心进行相应的制度构建，工伤行政认定作为一种公共服务，其制度设计也应当建立在社会保障福利的基础上，从而促进形成更加安全的工作场所，并确保在发生工伤事故的情况下，使劳动者获得有效、便利的医疗保障和工资替代福利。这一理念也可以使用人单位得到保护，免受因疏忽而受伤的劳动者对单位提起的索赔诉讼。公共服务理念在工伤行政认定法律制度中体现为以下三点。

第一，调适工伤行政认定法律制度的价值定位。工伤行政认定兼具有管理与服务双重属性。其服务性在以社会公共福利为背景的现代国家中显得更为突出，因而将工伤行政认定法律制度定位为一种现代国家的服务行政是切合我国行政认定制度时代主题及发展使命的。但近年来，由于商业利益的推动，很多人对于工伤行政认定的法律制度的认识产生了变化，有人认为“工伤保险条例对商业保险影响巨大，一定程度上挤压了商业保险的空间”，提出了将PPP模式融入工伤保险制度[28]。笔者认为，无论如何对于劳动者进行工伤赔偿也不能挽回受伤劳动者的身心伤害和由此造成的失业可能所带来的重大影响：失去未来收入的潜力，心理抑郁以及配偶和家庭关系所带来的压力等。尽管引入商业保险被认为是减轻政府负担的一种方式，但任何的商业行为都是以谋求经济利益为目的的，虽然在短期内可以缓解政府压力，但从其长期发展来看，必将减少和限制受伤劳动者预期的福利，将对依赖受伤劳动者收入的家庭产生不利影响。因此在制度设置的理念上必须明确工伤行政法律制度的价值定位，而不是将工伤行政认定的法律制度置于一个不确定的经济理论的考量之中。

第二，转变工伤行政认定法律制度的职能属性。工伤行政认定法律制度是一项行政法制度，旨在服务于行政相对人，实现工伤行政认定程序的高效便捷，体现工伤行政认定主体的公共服务职能。工伤行政认定法律制度是一种对受伤劳动者人文关怀的行政保障制度体现，其行政权力色彩应当逐渐弱化。国家应当担负起工伤行政认定的公共资源分配，并向工伤行政认定的申请人提供免费的公众服务。

第三，创新工伤行政认定法律制度的规范设计。工伤行政认定法律制度须以政府的公共服务为基本理念，工伤行政认定的制度创设需要融入服务理念。例如，在制度设计中，对行政相对人由依靠强制到注重指导，由义务约束到权利保障。

人权保障理念、权力控制理念以及公共服务理念是贯穿于整个工伤行政认定过程中的基础性理念，对于工伤行政认定法律制度的完善具有重大的指导意义。当然，工伤行政认定是一种综合性管理与服务行为，既有管理的因素，以实现劳动关系等社会关系和谐，也体现现代社会公共服务的柔性与非强制性色彩，具有服务性质。但管理只是手段，其目的旨在提供公共服务。