微言要义

法治不是为了“治”人，是为了“惩前毖后，治病救人”。

本条来源

原法第五条。

立法演变

无变化。

条文释义

一、规范意旨

本条确立了处罚与教育相结合原则。行政处罚的目的，重在纠正违法行为，教育公民、法人和其他组织自觉遵守法律，实现“自发秩序”正常运行，全民自觉守法。自觉守法的治理成本远远低于行政处罚的治理成本，行政处罚应首先发挥预防功能。其次才是矫正功能。一罚了事、以罚代教、以罚代管，不是行政处罚的目的，是懒政的表现。行政监管，必须做到赏罚分明。

二、教育：执法要有温度

中国传统就讲究不能“不教而诛”。本条具有规范统率效力，要与本法第三十三条、第五十七条等关于不予处罚、可以不予处罚（免予处罚）、减轻处罚、从轻处罚的条款结合起来适用。上海市、浙江省、山东省等地方、税务总局等部门编制了上述清单，具有较强的指引作用。《法治政府建设实施纲要（2015—2020年）》规定：“推广运用说服教育、劝导示范、行政指导、行政奖励等非强制性执法手段。健全公民和组织守法信用记录，完善守法诚信褒奖机制和违法失信行为惩戒机制。”

本次修订引入的“首违不罚”最初来源于十多年前天津市等地推行的“三步式”执法，即教育规范、责令整改、实施处罚，该机制创新的目的是让当事人更加积极主动地学法、知法、守法。虽然“不知法”不能作为抗辩事由，但实践中“不知法”的情况还较为常见。这种柔性执法方式的目的就是普法、教育，避免下次再犯。2020年，《国务院关于做好自由贸易试验区第六批改革试点经验复制推广工作的通知》要求在“多领域实施包容免罚清单模式”。

三、处罚：执法要有力度

对于不属于轻微违法行为的，该给予行政处罚的，还要予以行政处罚。对于情节恶劣、后果严重的，行政机关可以在裁量权范围内，根据过罚相当原则确定处罚的轻重。本法第二十九条规定了“同一个违法行为违反多个法律规范应当给予罚款处罚的，按照罚款数额高的规定处罚”，第四十九条规定了如遇突发事件时应依法快速、从重处罚。

由于不少法律法规制定时间较早，随着经济社会发展，原有罚款数额的惩戒效果不再明显，甚至已经低于违法成本，当事人从经济成本角度出发，有效率地违法，可以从违法行为中获益。针对此种情况，《国务院关于加强和规范事中事后监管的指导意见》规定：“建立完善违法严惩制度、惩罚性赔偿和巨额罚款制度、终身禁入机制，让严重违法者付出高昂成本。”

法条关联

《无证无照经营查处办法》第十条；《公安机关办理行政案件程序规定》第五条；《农业行政处罚程序规定》第四条等。