2.3　经济发展与财政政策关系理论

2.3.1　西方有关促进经济发展方式转变的财政政策理论

1．古典学派关于提高资源配置效率的财政政策思想

17世纪中期到18世纪末期，威廉·配第、亚当·斯密、大卫·李嘉图等对国家财政问题进行了一系列的探索，阐述了古典学派的财政主张，提出了早期的财政政策理念。

18世纪50—70年代，以威廉·配第为代表的英国资产阶级古典政治经济学学派提出，自然秩序是最高信条，与物质世界一样，人类社会中存在着不以人们意志为转移的客观规律，这就是自然秩序，自然秩序是永恒的、理想的、至善的。但社会的自然秩序不同于物质世界的规律，它没有绝对的约束力，人们可以以自己的意志来接受或否定它，以建立社会的人为秩序。农业是财富的唯一来源和社会一切收入的基础，政府制定和出台政策保障财产权利和个人经济自由是实现社会繁荣的必要因素。

1776年，被誉为“财政学之父”的亚当·斯密在《国富论》一书中阐述了“廉价政府”和“守夜人”的财政主张。他认为，市场是一只“看不见的手”，能够对经济生活进行最适调节和干预，各种资源和要素的合理配置均可自动地通过市场机制来实现。在市场机制下，政府只能充当“守夜人”的角色，不能对经济运行进行过多干预，防止引起负面效应。因此，政府制定政策要以实现经济自由发展为目标，不对市场进行过多干预。《国富论》的第五篇“论君主或国家的收入”集中阐释了国家财政对国民财富增长的影响，是经济学界关于财政政策研究的重点内容。

大卫·李嘉图在劳动价值论和分配理论方面丰富和发展了亚当·斯密的理论。在《政治经济学及赋税原理》中，提出了比较优势理论，并根据要素成本计算，提出了国家实施贸易出口导向战略和最适财政政策理论。

综上，古典学派的财政政策主张，在经济自由发展的环境下，市场机制起主导作用，资源的最适配置和收入的合理分配均通过自由市场机制自动实现，因此政府充当“守夜人”的角色，实行“廉价政府”，保持国家预算平衡，而不是进行过多干预。实践证明，该政策主张不适用工业化中后期发展实际，由于信息不对称、竞争不充分、理性预期偏差等因素的存在，很多领域出现市场“失灵”，政府干预可以为市场机制补位，因此，在宏观调控中应积极发挥财政政策的作用，对宏观经济运行进行调节和干预。

2．新古典学派关于优化资源配置、福利状况和收入均衡的财政政策思想

新古典学派亦称剑桥学派，马歇尔、庇古、罗宾逊是这一学派的代表人物。该学派主张用均衡价格理论和生产要素分配理论等研究方法对古典模型进行修正，并建立了经济学理论模型。其中，庇古结合对社会福利状况的研究建立了福利经济学。新古典学派重视国家在经济领域中的干预作用，主张政府对经济进行必要的干预。强调财政政策是政府实施宏观调控的重要工具之一，财政政策运用得当可对经济起到较好的促进作用。因此，政府应善于运用财政政策对资源配置和收入分配进行适当干预和调节，以促进国民经济发展，实现国民收入、社会福利的最大化。

古典学派和新古典学派的共同之处在于，二者均重视资源配置和收入分配的经济工具的选择和运用，承认市场机制的基础作用。只是二者对干预机制工具的选择持不同意见，前者主张市场自身机制的自动调节，后者提出政府运用财政政策工具对经济进行必要干预和调节。

3．凯恩斯主义关于实施有效需求管理的财政政策理论

20世纪30年代，资本主义世界爆发了经济危机，资本主义社会中周期性发生的失业和经济停滞，为凯恩斯主义经济理论诞生提供了经济实践基础。通过对危机和失业的原因进行分析，凯恩斯主义认为，“有效需求不足”是危机发生的主要根源。由于总需求是整个经济系统对商品和服务的需求总量，总需求水平决定生产和就业的水平。根据当时生产和就业情况迅速恶化的“大萧条”现实，凯恩斯指出自动调节机制并没有真正起作用。微观经济理论关于价格、工资和利息率的自动调整会自动使总需求趋向充分就业的水平的理论不成立。最合适的办法就是政府通过出台一系列政策措施，提高税率，增加财政支出，将劳动力的价格降低到维持生存的水平，引导全社会劳动力平均价格下降，从而刺激就业。

凯恩斯主义认为，萨伊法则不成立，经济中不存在生产和就业向完全就业方向发展的强大自动机制，价格和利率的自动调整不能够创造完全就业。对商品总需求的减少是经济衰退的主要原因，在有效需求不足的情况下，社会充分就业水平的总收入与总消费之间必然存在一个差额，只有国家采取行之有效的财政政策措施，才能有效缩减和弥补这个差额。由于宏观的经济趋向会制约个人的特定行为，所以当私人支出不足以创造充分就业时，政府应当增加公共支出，即维持整体经济活动数据平衡的措施可以在宏观上平衡供给和需求(11)。在实现充分就业目标后，政府为了治理通货膨胀，必要时可减少财政支出，转而采取发行公债的办法来扩大公共投资，实行财政赤字政策可以有效应对经济衰退。

凯恩斯主义提出的财政赤字理论和有效需求不足理论，被当时及“二战”以后的大多数西方国家所采用，一方面为应对经济危机和实现经济复苏提供了经验借鉴和有效工具选择；另一方面为一国或一地区改进资源配置效率、提高经济发展质量、转变经济发展方式提供了有效的理论支撑。久而久之，有效需求管理理论逐渐成为西方国家政府经济管理常态化手段和工具之一。

4．新古典综合学派关于保持经济稳定发展的财政政策理论

“二战”后，以保罗·萨缪尔森、莫迪里安尼、索洛和托宾为代表的一批经济学家在批判吸收古典主义和凯恩斯主义财政政策理论的基础上，提出了宏观经济学政策主张和财政政策理论，即主张在经济运行方面运用财政政策和货币政策，调节总需求，以减少失业、消除经济危机；在经济制度方面主张混合经济论，加强公私机构共同对经济实行控制。

新古典综合学派在凯恩斯主义基础上进行了一系列的创新：第一，重新解释凯恩斯需求决定理论。国家干预经济的主要理论依据是在一定条件下出现的有效需求不足。凯恩斯关于有效需求不足假设成立的基本条件是边际消费倾向递减、预期利润率递减、灵活偏好三大心理规律和工资刚性规律，而不是剑桥学派强调的收入分配不公平问题。新古典综合学派赞同“菲利普斯曲线”，同意工资、物价与失业率成反比的观点，将通货膨胀与失业率对立起来，并通过“总收入—总支出模型”阐述“需求决定论”。在研究需求决定论的过程中，他们充分利用希克斯“IS-LM模型”分析了凯恩斯关于货币对总需求的影响。(12)第二，开辟宏观经济领域的长期动态研究。从20世纪60年代末开始，在研究哈罗德—多马经济增长模型基础上，新古典综合学派将动态和长期研究方法、国际收支与汇率分析、国际间价格与汇率的比较关系等引入宏观经济学领域。自此，经济增长理论和经济周期理论成为宏观经济学一个重要课题。第三，提出新的财政政策应用理论。在凯恩斯“需求管理”理论和扩张性财政政策的基础上，新古典综合学派提出了新的财政政策应用理论。一是提出“逆经济风向行事”的反经济周期财政货币政策理论。20世纪50年代，汉森提出了以“反经济周期”为目的的“补偿性财政政策”和“补偿性货币政策”。“补偿性财政政策”追求在经济周期内实现收支平衡，即在经济衰退时采用扩张性财政政策和扩张性货币政策，增加有效投资和货币供给，刺激经济恢复到繁荣水平；在通货膨胀条件下，实施紧缩性财政政策和货币政策，收紧银根，减少流动，提高利率，推动经济回归到充分就业时状态，防止出现大幅波动。二是主张实施包含赤字预算、扩大投资、发行国债的财政赤字政策。20世纪60年代，海勒提出了“增长性赤字财政政策”，将潜在国民生产总值和潜在的增长率作为测算财政赤字的基准，主张在经济上升时期将赤字财政作为常规手段使用，从而挖掘生产潜力，减少产量缺口。三是提出新的财政货币政策关系论。新古典综合学派认为财政政策比货币政策更为重要，“由于现代政府的巨大规模，没有财政政策就等于宣布死亡”(13)，主张以财政政策为主刺激经济增长。由于财政政策和货币政策的作用不同，在实际制定政策中将二者配合使用。四是提出相机抉择的财政政策与货币政策组合理论。由于财政政策和货币政策的机制原理、作用程度不同，在进行经济管理时，要根据具体情况综合运用复合性的财政政策。

新古典综合学派继承凯恩斯主义理财思想，重视对宏观经济政策的研究，强调财政赤字对消除失业的积极作用，主张政府通过发行债券的方法解决经济运行问题，提高经济运行质量和效益。在货币政策方面，强调利率对投资的调节作用，通过货币供给量控制和调节利率，进而调节社会总需求和国民经济运行质量，并提出了一套相对完备的宏观经济调控政策体系。

5．供给学派关于改进全要素生产率的财政政策理论

20世纪70年代，美国供给学派代表人物拉弗、罗伯茨、万尼斯基、菲尔德斯坦等针对发达国家存在的滞胀现象，提出了保障有效供给的财政政策主张。供给学派提出，在实施反经济周期政策和应对经济波动时，应该推行保障和增加社会供给的财政政策措施，主要包括：一是倡导政府减税，刺激私人储蓄和企业增加生产投资，通过降低累进所得税率，加速减少税收。供给学派认为，在经济增长的自然动力被窒息的地方用财政支出刺激需求的增长，只能带来通货膨胀，而累进的高所得税率则是制约经济增长和抑制生产发展的主要障碍。政府通过减税，特别是降低边际税率，可以对经济产生多方面的积极影响，促进私人储蓄和私人投资。二是削减政府开支，减少财政支出，改革社会福利制度。供给学派认为，在财政支出方面，社会福利开支对经济增长起窒息作用，所得转移——福利、社会保险、失业补助等对个人上进心所产生的消极影响与高累进所得税率相同，加剧了“靠福利帮助的人不工作”和“工作的人更加辛苦工作”的不公平现象，这种不合理现象将会导致更高的失业率。现行凯恩斯主义的福利政策，只关心维持个人的收入水平和消费，无视工作和储蓄，在一定程度上造成政策短视，需要进行改进。三是实现预算平衡，减少或消灭财政赤字和控制通货膨胀。供给学派反对赤字财政政策，主张降低或限制预算赤字规模，鼓励增加私人投资，降低对金融市场的“挤出效应”和潜在的通货膨胀。通过实施量入为出的财政收支政策，保持预算平衡，不超额增加货币数量，就不会有物价水平的普遍上涨。四是放宽对企业投资的限制，废除对企业投资的各种管制，鼓励实施加速折旧办法，促使企业扩大对固定资产的投资规模，支持企业扩大生产规模，加快技术进步。

供给学派的财政政策观点与凯恩斯主义财政政策理论相对立，主张通过减少税收，刺激有效需求增长，排除经济增长的障碍，提高和改善居民福利状况，鼓励和支持企业发展，综合运用多种财政政策，提高物质资本、人力资本、技术进步对经济发展的贡献率，促进经济发展质量提高。供给学派的财政政策理论被里根政府、布什政府、克林顿政府和小布什政府采纳，并起到了积极作用，有效促进了经济发展。

6．理性预期学派关于“无为而治”的财政政策理论

20世纪70年代，以穆斯、卢卡斯、萨金特和华莱士为代表的理性预期学派针对经济危机与通货膨胀互不相容的“滞胀”现实，对凯恩斯的有效需求理论进行了批判：为刺激经济增长，政府实施有效需求管理，扩大财政开支和货币发行，增加生产防止萎缩，进而导致社会总供给过剩，引发经济危机，需求过度导致通货膨胀。若要控制通货膨胀，就要缩减财政开支和货币发行，控制社会总需求，而这又会加深经济危机。为此，理性预期学派提出凯恩斯宏观经济政策无效的政策主张。在以往预期模型的基础上，理性预期学派提出了理性预期假说，并进行了理论假设，一是因为信息是稀缺的，所以经济系统一般不会浪费信息；二是预期的形成方式主要取决于描述经济的有关体系结构；三是公众的预期对经济体系的运行没有产生重大影响。在此假设框架下，经济当事人为避免损失和谋取最大利益，设法利用一切可以取得的信息，对所关心的经济变量在未来的变动状况中做出尽可能准确的估计。因此，理性预期是经济主体利润或效用最大化的自然结果，是最准确的预期；经济当事人的主观概率分布等于经济系统的客观概率分布。(14)

理性预期学派主张经济自由发展，以追求经济发展的自然水平政策为目标，反对人为地刺激生产和提高就业水平。由于市场经济具有内在的稳定性，其运行遵循一定的规律，自由市场制度和竞争机制总能使总产量和总就业水平长期保持在自然水平之上。因此，理性预期学派提出宏观经济政策无效论，认为理性的经济人都能收集到尽可能充分的信息，并据此做出理性预期，这种预期结果非常准确，可以与职业经济学家运用数学模型得出来的结果相媲美。这样，人们能够迅速了解政策制定者的意图，并对政府的政策和价格变动事先采取预防措施，结果抵消了政策的预期效果，导致政府政策无法发挥预期效应(15)。理性预期学派认为，政府应该坚持无作为的原则，放弃实施反经济周期的财政政策和相机抉择的财政政策与货币政策。

2.3.2　财政政策与经济发展的关系

1．财政政策演变为经济发展的重要因素

就财政政策与经济发展的关系而言，财政政策在经济发展中扮演着组织者和实施者的双重角色，一方面制定国家或地区的短期和中长期发展规划，规范和引导宏观经济发展，为经济发展提供组织管理供给；另一方面通过财政政策对经济发展进行总量和结构调整，同时融合社会政治因素、文化历史因素、环境地理因素、体制机制因素等为国民经济长期稳定发展提供持久动力。从制度角度来看，作为宏观调控工具之一的财政政策对经济发展而言是外生因素，结合人类经济发展历史进程，制度体制类外生因素由于具有较强的不可替代性，在实际经济运行过程中发挥着内生因素的作用，促使国民经济总量逐渐增加，国民经济结构和效益不断优化、提高；从要素角度来看，除资本积累、劳动力、技术进步外，兼具政治和经济要素特征的财政政策在经济运行过程中起着要素资源的作用，按照全要素增长理论，制度变迁的引入，提高了整体要素投入的生产效率，促进了经济长期增长。如图2-1所示。

为了更好地说明经济增长理论，在此引入生产函数Y=F（X），式中，Y为产出，X为投入。除了依赖要素投入外，产出还随着时间t变化，因此，生产函数变形为

按照经济增长理论，通过生产函数在两个时期的变动来分析比较全要素生产率的变动状况。图2-1中，产出增长主要由两部分构成，一部分是由要素投入增加带来的增长，另一部分是由全要素生产率提高带来的增长。其中，产出增长、要素投入增长和全要素生产率增长分别用AG、AB和BG表示。根据生产函数，可分析测度出经济增长中全要素生产率变动引起的国民收入增长情况。

2．财政政策先天具有促进经济发展的职能

关于财政政策与经济发展关系，从财政职能角度分析可知，财政职能包括资源配置、收入分配、稳定经济、调整结构等。同样，作为财政职能载体的财政政策也先天具有这几大职能，维护国民经济平稳运行，促使国民经济长期增长。就整个世界经济发展过程而言，发达国家和大多数发展中国家的财政政策始终发挥着增长“加速器”的作用，在经济增长迟缓时，政府采取扩张性财政政策，增加财政支出，减少税收等，发行公债，牵引和拉动国民经济恢复增长；在通货膨胀时期，经济发展高于充分就业水平，经济泡沫因素增加，出现大范围通货膨胀，政府应适时采取紧缩性财政政策，增加税收，减少财政支出，提高政府服务效能，促使经济回归到充分就业水平，引导国民经济平稳、健康发展。财政政策在经济发展中发挥着重要的“稳定器”作用。对于发展中国家而言，财政政策对经济发展的贡献更为明显，特别是在市场经济体制尚未完全建立的转轨时期，财政政策对经济发展的作用尤为重要，经济发展的历程也证明了这一点。例如，1998年，受亚洲金融危机的影响，中国经济面临着考验，经济增长迟缓，内需严重不足，社会总供给与总需求失衡，导致经济发展受到严重影响。据此，中国开始实施积极的财政政策，扩大内需，增加财政支出，促进国民经济稳定发展。

2.3.3　促进经济发展方式转变的财政政策取向

经济发展方式由粗放型向集约型转变，既是一项错综复杂的系统工程，又是一个循序渐进的经济发展过程。实现经济发展方式转变离不开财政政策的实施和运用。按照全要素生产效率理论，财政政策作为体制和制度因素，在诸要素构成中促进全要素生产率的提高，影响和制约着经济发展方式转变的质量和进程。一国或一地区结合经济发展阶段、市场构成、经济发展特点，运用财政政策工具，推进财政政策创新，在重点领域与关键环节实现突破，促进经济发展方式实现根本性转变，其措施主要包括以下几方面。

1．优化需求结构的财政政策

市场经济条件下，按照扩大消费—产业升级—经济发展方式转变的思路，依据凯恩斯“有效需求不足”理论，创造需求，通过扩大国内需求，提高居民消费能力，调整和优化消费结构，科学引导消费偏好，稳定消费预期，在更广范围和领域创造有效消费需求，增加社会总供给，实现宏观经济动态均衡，进而提高社会总供给水平，从根本上促进国民经济长期稳定发展。

2．促进科技进步的财政政策

一是增加财政投入，调整财政支出结构，提高科技支出在财政支出上的比重，大力支持自主创新，加大对基础性和战略性高新技术研究的投入，力争在关键技术领域实现重大突破，以技术创新支撑发展、引领未来。二是提高科技成果的转化能力。通过创新财政研发投入方式，推动创新要素向企业集聚，提高财政在产学研方面投入的比重，以重点产业或产品为平台，推进产学研一体化，支持科技产业发展，如图2-2所示。提高教育支出在财政支出中的比重，大力发展教育事业，促进职业教育发展，大力提高劳动者素质，扩大科技人才队伍规模，使人才结构更好地适应转变经济发展方式的需要。

3．支持产业振兴的财政政策

财政政策具有资源配置、调整经济结构的职能，因此，政府通过推行产业政策、投融资政策和税收政策，大力推进产业转型升级，强化新兴产业政策支持，对发展潜力大、带动作用强、符合发展方向的新兴产业，在技术研发、示范推广、市场培育等环节予以全面支持；通过市场约束和财政激励相结合的方式，加快传统产业改造提升，支持高科技产业和战略新兴产业发展，加快淘汰落后生产产能，加快产业升级和区域布局调整，完善财税优惠政策，更好地发挥体制机制变迁对转变经济发展方式的促进作用。

4．促进环境保护的财政政策

综合运用税收政策、产业扶持政策、投融资政策和中小企业政策，加大财政用于环境保护的支持力度，鼓励和支持绿色经济、低碳经济发展，降低中小企业和绿色经济主体的税收负担，加大税收优惠幅度，扩大税收优惠范围，支持节能减排，鼓励污染治理和环境保护；运用税收政策和投融资政策，加大对清洁能源、生物质能产业的财政扶持，培育和壮大绿色经济产业，降低经济发展的物耗投入，提高经济发展的质量和效益。