第一章　引言

一、研究背景和意义

（一）研究背景

基于当前我国一些大城市发展中存在的城市土地利用粗放、土地资源短缺的现状，2015年12月，习近平总书记在中央城市工作会议上，提出了“精明增长”和“紧凑城市”等新型城市发展理念，同时提出要坚持集约发展，科学划定城市开发边界，推动城市发展由外延扩张式向内涵提升式转变，这一理念的提出使各大城市都开始逐渐关注城市的可持续发展，提高土地的集约节约利用效率。可见，城市存量发展已成为城市未来发展的主旋律。

城市存量土地资源是城市发展的重要资产，中央城镇化工作会议指出城镇建设用地要以盘活存量为主，不能再无节制扩大建设用地。[1]人多地少是我国的基本国情，土地资源约束下的城市发展已然进入盘活存量的发展时代。发达国家的经验显示，城市更新是城镇化发展的必经之路。[2]城市更新是物质空间和社会空间更新的过程，同时也是城市土地利用调整的过程。在城市存量用地进行更新再利用的过程中，必然涉及多元主体的公共参与，因此城市存量用地空间的更新活动同时又是治理的过程。

为解决首都经济社会发展中不平衡、不协调、不可持续的问题，北京市政府在“十二五”与“十三五”规划的时间范畴内持续推进结构性改革，京津冀协同发展与非首都功能疏解成为盘活城市存量、培育新的经济增长点以及拉动京津冀城市群发展的重要举措。伴随着北京城市化发展步伐的加快，在土地资源稀缺的情况下北京也在“精明增长”和“紧凑城市”的理念指引下开始进行相应的土地政策摸索，而实现土地的精明增长和集约利用，城市存量土地的集约利用是核心和关键所在。

习近平总书记在2015年2月10日的中央财经领导小组第九次会议上提出“非首都功能”一词，指的是那些与首都功能发展不相符的城市功能。我国首都功能定位为“政治中心、文化中心、国际交往中心、科技创新中心”四项。非首都功能的漫溢使得北京经济社会各要素处于“紧平衡状态”，一系列“大城市病”由此滋生。非首都功能疏解正是要坚持和强化首都核心功能，调整与弱化不符合首都发展定位的功能，并把这些功能合理疏解至津、冀二地，推动城市群的协同发展。疏解内容主要为一般性制造业、区域性物流基地、区域性的批发市场等附加值相对较低的产业业态。除此之外，部分教育医疗机构以及部分行政事业单位也在疏解之列。[3]本研究中所关注的北京市存量用地空间主要来自北京的非首都功能疏解，主要指产业转移与产业升级。

在这一背景之下，北京市存量用地空间发生了巨大变迁，也对动态变化过程中的空间治理提出挑战。一方面，作为城市典型的生产型空间，北京市内的闲置旧工业区作为北京市重要的存量土地亟待更新，适应新时代的精明增长发展理念，实现土地的可持续发展，从社会、经济、资源、生态多元效益的角度出发实现旧工业区土地的混合化多元化利用。另一方面，作为城市典型的混合型空间，一些原地处城市中心区位的附加值较低的产业，如批发零售业等被引导迁移或转型升级，使得其所处的空间形态与结构发生了变化，形成了空间治理的需要。复杂的内在治理关系是转型期城市治理的重要特征，也是城市空间治理需要解决与协调的部分。

在新型城镇化背景下，发达地区的空间规划范式已从增量规划转向存量规划。[4]城市发展从增量向存量的转变意味着城市生产要素占有、使用、分配、收益等方式均发生了变化，要素利益相关者之间的博弈关系随之变化，治理方式也因此发生了转变。[5]目前我国的多样型社会已经形成，同质的单一型社会不复存在，而社会阶层分化形成了利益群体和利益分化。随着利益关系的调整，人们表述利益诉求的意识不断增强，开始寻求多种方式阐述自己的需求。而这种利益诉求的表述在城市空间也有所体现，多元化的利益主体针对城市土地展开博弈已成常态，[6]空间治理要解决的问题也更为复杂。