1.2 研究的问题与意义

1.2.1 研究的问题

按照轻重缓急排序，特区政府现正面对三方面的问题，一是已被社会公认、政府正着手系统地解决的问题，主要是目前面对的社会问题；二是社会已基本意识到、但政府对此未有整体解决方案的问题，如政治发展和治理模式的问题；三是社会意识到但认识模糊且涉及长期发展的问题，如可持续发展、人与社会发展之间的关系以及社会价值等问题。三者之间既相互独立又相互联系：第一方面问题的解决要通过现行的治理结构来推进，而且有关措施会对特区的政治、治理、文化、价值观和社会关系产生深远影响；第三方面问题中的可持续发展和人与社会发展的战略目标牵涉到社会、政治、经济、个人等系统的同步发展，也涉及特区市民的文化、价值观和社会关系的发展，而该目标的实现则要以解决第二方面问题为基础和前提。因此，在解决目前面对的问题时，需要同时综合考虑三方面的问题并提出前瞻性的完整方案，通过社会的对话与协商逐步推进，最终实现特区的可持续发展。

目前在特区政府正着手解决的问题中，以贫富差距，即相对性贫穷的问题最为突出。相对性贫穷是个人主观的感受，与整体社会的经济发展水平和社会公平程度相联系，特别是与该社会的国民收入与工资水平相关。从相对贫穷提出的基础看，它是从人的整体需要，即从物质需要和非物质需要出发，认为人除了有满足自身物质需要的权利外，还有满足非物质需要的权利，如政府有必要对社会参与提供辅助[26]。参与社会活动本身并非仅仅是个人金钱资本的问题，还与个人能否融入社会和拥有的社会资本有关。在没有配套方案的情况下独立采取措施，“社会排斥”未必能得到解决，问题本身也难以得到解决。同时，人虽然有参与社会的需要，但从社会学的研究可知，人与家庭、社会组织、社会制度存在由近至远的关系，尤其是澳门仍然保留着中国传统文化中的家庭观念[27]，社会参与的基础较为薄弱。

赌博和毒品问题虽然有其独立性，但也与青少年问题紧扣在一起。博彩业在澳门有着悠久的历史，其发展有其社会背景和经济方面的因素。博彩业开放后，从事博彩业的人员数量不断增加，来源分布地域越来越广，这种趋势对青少年价值观的影响越来越大。而毒品问题则有相当一部分是由青少年的其他问题引发的。从青少年问题的成因看[28]，个人的特质、家庭、学校、社区和社会环境均是引发问题的因素，博彩业只是社区和社会环境的一部分，而且从社会生成的角度看，人的“惯习是个体在不断选择行为和行动的过程中，通过各自先天的禀赋，以及自觉或不自觉地对一些观念、价值或属性的沉淀、积累或内化而形成的”[29]。至于老人问题也非单单与金钱保障有关，与其家庭和所属社区的情况也密不可分。

除社会问题外，特区政府也面对各种政治问题，政治制度和经济的发展导致在澳葡时期发挥稳定社会作用的传统合作主义陷入困境。市民参与社团的比例不高，社团又失去代表市民与政府沟通的垄断地位，形成以社会网络为基础的社会资本未能有效累积，较大型的示威游行时有出现。可以预见，随着代议民主政治的发展和社会行动者的增加，社会稳定将面对更为严峻的挑战。

在长远战略上，澳门特区政府在2005年的施政报告中提出可持续发展和提升市民综合生活素质的目标，2007年的施政报告更强调政府须具备“全局观念和可持续发展的视野”，“可持续的理念必须更有效地落实于各个施政环节之中”（如提出“可持续的社会福利概念”），2008年提出与可持续发展相当的和谐社会和协商民主的战略目标。从系统的角度看，可持续发展是自然、经济、基础建设、社会、政治和个人各部分的协同发展[30]；从资本累积的角度看，世界银行指出，只有通过管理更广泛意义上的资产组合才能提升人类的福利和可持续发展，所谓更广泛意义上的资产组合是指社会（或关系）资产与已为人熟识的人力资产、自然资产、人造资产、知识资产间的互补[31]。然而，逐步形成的发展型社会政策只强调个体性，社会服务推行的新公共管理式改革只强调自利性，无法与社会资本所强调的关系性相适应，再者，社会资本在现实中又存在诸如排斥圈外人、限制个人自由和用规范消除差异等负面效应[32]。

从以上的文献回顾可发现，有关社会政策和服务的研究内容与当今的发展基本一致，然而也不难发现相关文献存在以下问题：一是未就政府与非营利组织在社会服务提供上的网络治理模式进行深入研究；二是未针对特区政府目前面对的社会和政治问题、已提出的战略目标以及逐步形成的发展型社会政策进行综合性研究；三是未能把社会问题、战略、政策和服务提供有机地结合起来，为社会服务的长远发展提供方向。针对以上三方面的问题和特区对有关问题的研究现状，本书将重点以网络治理为视角，针对社会问题、战略、发展型社会政策的要求，研究如何完善社会服务提供网络的管理。

无论是社会问题的解决还是人与社会的可持续发展，均涉及人的真正需要和政府满足需要的治理过程。社会素质理论认为，满足人的需要须通过建构三个互赖层次的内容来实现，分别是规范价值、建构性过程、机会与条件。穆尔（Moore）把治理过程视为创造公共价值的战略管理过程，由价值、支持和能力三个相互作用的内容组成。为此，本书将把重点研究的问题划分为政策与价值、互动与支持以及条件与能力三部分。

（1）政策与价值：沃克（Walker）认为社会政策可以被界定为一套施政理念，这套理念支撑着社会制度的发展和再生产，并决定着不同社会群体之间资源、地位和权力的分配[33]。同时，对福利国家近半个世纪的研究和分析所得到的经验之一就是各国情况的独特性必须放在所有国家共有的涉及社会保障和社会福利的问题和解决方案的共性背景下加以看待[34]。分析当前特区政府的各项政策和计划可发现，生活素质强调个体与自由的价值，逐步形成的发展型社会政策在强调战略和人与社会同步发展的同时也关注人的经济理性，新公共管理强调个体与效率的价值，这些取向与中国传统文化强调的人的相互性以及和谐社会、可持续发展强调的整体和公平价值并不一致，特区政府如何在两者中作出平衡，以促进和谐社会和落实可持续发展呢？同时，特区政府尤其是行政主导下的特区政府，要采取哪些措施使政策过程和服务提供过程生产出与特区战略目标兼容的价值，以解决价值冲突的问题呢？

（2）互动与支持：穆尔认为创造公共价值的一个重点是在认可环境中取得利害关系人的支持，戴维斯（Davis）和韦斯特（West）进一步指出，认可环境的形成有其条件，就是每个国家或地区的历史与制度发展，即“路径依赖”[35]。澳门曾长期被葡萄牙占据，现在是中国的一个特别行政区，有其独特的政治、经济和社会发展历史。特区成立前，由于政治的原因，社团一方面发挥政治功能，另一方面发挥服务提供的功能，形成政府-社团的合作主义治理模式和二元格局的社会服务网络。特区成立后，虽然仍维持合作主义的治理模式，但环境已发生很大的变化，社团的数目激增，原本在澳葡时期占主导地位的数个社团虽然仍发挥重要作用，但不同的学术组织和利益团体也参与到政策过程当中。面对这种情况，合作主义作为政策网络的一种特殊结构要如何应对和改善才能形成穆尔所指的认可环境？政策网络是由各种有其自身价值和核心目标的独立单位组成，不同单位之间的合作就是对不同目标的整合，以形成共同目标，并引导每个单位自身努力达致这一共同目标[36]。政府如何促进社会关系结构以形成共同的价值和共同的目标呢？同时，政策网络的确定性和价值受到网络环境如经济、意识形态、政治和知识基础的影响，而相关因素又是经过历史演变而成的，鉴于此，特区的政策网络结构如何形成、现状如何；现有的政策网络结构对原有的网络结构产生何种影响；特区政府要如何促进结构的改变，才能配合整体的战略目标和价值，并取得市民的支持等便成了本书所要研究和予以回答的问题。政策网络除了具有正面属性外，也有反面属性，如网络透明度和负责任的问题，一个封闭的、缺乏公众监察的网络即为不透明网络，它往往导致只对内负责任而不对外负责的问题，并容易导致产生不道德甚至非法行为[37]，如何在通过网络取得社会支持的同时，平衡透明度和责任问题也是本书的一个研究内容。

（3）条件与能力：发展型社会政策强调个人资产的累积，从长远的角度为贫穷者提供脱贫的条件，而生活素质评估强调个人能力的提供以满足人自由的终极需要。两者均要求社会服务体系整体的高度配合，这对于现时散落在不同司长和部门而且尚待社会服务机构提高其协作性的特区社会服务提供系统而言，是一个极大的挑战；另一方面，由于新公共管理把服务使用者视为消费者或顾客，形成单向满足顾客需要的情况，服务使用者难以通过服务过程与服务提供者建立合作关系，因此，如何促进政府部门之间、政府部门与服务机构之间以及服务提供者与服务使用者之间的协作关系，从整体上提升服务提供的能力和持续性呢？同时，社会服务是建立社会关系和传达价值的过程，如何针对和谐社会和可持续发展的要求建立适当的关系和实现价值呢？

综上，特区的社会服务提供面临极大的挑战，有必要予以改革，为此，本书将以网络治理为视角，以人与社会的可持续发展为目标，以咨询和互动网络为中心，以社会服务为主线，以相关社会政策的发展为背景，研究如何处理作为统筹协调者的政府、作为服务提供者的社团和服务机构，以及作为服务接受者的澳门市民三个利害相关方的关系，并最终构建一个包含战略目标、社会和公共价值、社会政策民主协商网络的战略社会服务网络。

1.2.2 研究的意义

1.理论意义

现代的公共行政问题涉及民主宪政、政治体系、民营部门、市民社会的互动、文化与人的行为等多个领域的知识，“公共行政的复杂性使得任何单一向度的研究均不可能使人们获得对公共行政系统而全面的理解”[38]。针对公共行政的复杂性和特区政府面对的问题，本书将以网络治理为视角，结合社会素质理论、社会资本理论和公共价值理论，根据特区的政治系统和治理模式，研究特区的社会服务管理改革。

现时指导特区政府的治理以及社会政策与社会服务改革的理论主要是生活素质、发展型社会政策、合作主义和新公共管理，四个理论构成社会、政治和管理多向度的组合。然而，生活素质的提出虽然调和了重经济、轻社会的发展模式，但作为生活素质评估基础的能力取向强调自由与个体，忽略了人的相互性。发展型社会政策与能力理论是一脉相承的，以个人自由为终极目标，强调人的经济理性。新公共管理也存在不少缺点，集中体现在方法论上的个人主义、人性假设、技术理性偏向和以效率为主导的价值等方面[39]。合作主义传统上多重视政府与社团之间的治理结构，忽略了政府与公民的关系和互动过程。当前社会问题日趋复杂，利益团体逐步增加，集体影响力持续扩大，市民对获得优质公共服务和参与决策过程的期望日益迫切，市场竞争和层级控制虽有其适合运作的地方，但已经不足以作为联系社会的模式。

本书在总结以上各理论的不足的基础上提出以网络治理为视角的理论基础，网络治理假定政策是在网络中通过大量互相依赖的行动者所作出的复杂互动而产生的，更强调信任、学习和横向的协作整合，更适合现代社会的环境[40]，而且将政策制定和公共治理中个体与个体、个体与团体、团体与团体的关系强弱对政策与治理结果的影响联系起来，同时，又将行动者、组织与正式政治制度结合在一起研究，解决了结构与行动二分的问题。由于网络治理具有以上的优点，因而各国政府均提出基于网络取向的服务提供和治理模式，如网络治理[41]、整合治理[42]和全观型治理[43]。与市场和层级一样，网络治理也存在不足之处，例如较少关注治理和政策的政治性，学者迪克逊（Dixon）和多甘（Dogan）运用本体论与知识论对层级、市场与网络治理模式进行分析后指出，三种治理模式具有各自的特点和局限性，学者吴琼恩在此基础上进一步指出三种治理模式是互补而非互斥，应根据外在环境的变化加以综合应用[44]。

网络治理仍旧面对着如何调和官僚与民主的问题。在静态的政治与行政二分的路径中，政治家被视为为了自己的选民而制定政策，而公共管理者只负责履行预设的目标。公共价值理论较为动态地把管理者视为民主的促进者，把取得议会和公民的支持作为重点内容，弥补了新公共管理和网络治理的不足[45]。社会素质理论以人的关系性为基础，重点研究人与社会实现可持续发展的条件、过程和价值，补充了公共价值创造中关于目的价值与工具价值的内容。而社会资本理论则在政策如何加强人的关系性方面提出了方向和实践方案。本书整合吸收了上述三个理论的精粹，形成以网络治理为视角的理论基础，并将其运用于澳门的社会服务管理改革中，具有重要的理论意义。

2.现实意义

20世纪70年代，经济和社会环境发生了巨大变化，石油危机导致经济增长缓慢、税收减少，失业和人口老年化导致社会保障支出不断增加，税收减少和支出不断增加共同造成庞大的财政赤字。收入和财富分配问题日益严重，阶级间的敌对情绪高涨。社会公众指责官僚组织效率低下并且回应性不足，而社会政策特别是社会保障制度中的长期收入保障政策则被视为影响个人就业意愿和造成社会排斥的主要原因之一。在西方各国政府面临财政、管理与信任危机的同时，以新自由主义为基础、以市场竞争代替官僚层级的新公共管理治理模式乘势兴起，并对产生较大财政支出的社会政策和福利制度作出改革[46]。在社会福利上，新自由主义的思想使各国的传统社会福利观念发生了重大变化，促使许多国家对政府和市场重新进行合理的分工，把政府的功能由提供养老保险福利向管理和促进私人养老保险计划转移。

20世纪90年代，吉登斯（Giddens）提出“第三条路”，把贫穷问题定义为“社会排斥”问题，认为贫穷是由于个人被排斥在劳动力市场之外，被剥夺了参加健康护理、信贷、参与社区生活等大部分活动机会所造成的，因而提出了从“消极”社会向“积极”社会、消极的收入援助措施向积极的促进人们工作的措施转变的观念，把原来领取、接受保障福利金作为一种无须任何条件的权利，转变为一种具有前提条件的权利，例如必须满足一定条件（处罚、培训和实践服务等）才可申领某些福利[47]，形成以“工作、自助、私人努力、激励和个人责任为基础的‘助人自助’福利哲学”[48]。

基于福利哲学的改变和收入维持计划未能解决贫穷问题的现实，社会服务日益受到各国政府的重视。吉尔伯特（Gilbert）指出现在出现的许多问题与政府在提供基本服务上的作用有关[49]。如何改革社会服务以应对“社会排斥”以及其他社会问题已成为各国政府和学者的重要议题。事实上，从历史发展的角度看，作为公共服务中重要组成部分的社会服务，不仅是为了填补市场缺陷或作为临时性的援助而提供的，更是国家、社会和经济发展的重要因素，除了满足人民基本的生活需要、促进社会公平和团结外，还能降低社会成本，促进经济发展。同时，优质的社会服务可增强人民对政府的信任和认同[50]，从而增加社会资本，提升政府的能力[51]。由于社会服务的提供影响到社会经济的发展和人民的生活水平，各国政府均不断对其进行改革，以提升其综合能力[52]。

澳门特区虽然并未经历过西方各国的福利改革过程，但同样面对着贫穷等社会排斥问题以及经济和政治发展所带来的冲击，政治文化的转变、相对剥夺感的产生，使得社会运动逐渐频密，影响了市民对特区政府的信任程度。特区政府成立后，沿着西方从20世纪90年代开始的社会政策改革轨迹，逐步制定出一套以提升生活素质为目标，以资产累积、教育、医疗为基础的发展型社会政策，并开展新公共管理式的社会服务改革活动。如前所述，新公共管理式的社会服务改革未能完全配合发展型社会政策的需要，发展型社会政策也未与特区政府提出的可持续发展目标完全配合。因此，社会服务改革已不仅是简单地满足人的某些需要，或者针对某些对象建构由服务机构组成的服务网络，而是要针对人的整体需要与需要的多样化，建构由政府、服务机构和公众等利害关系人组成的协作网络。本书从政策与价值、互动与支持和条件与能力三个方面结合特区长、中和短期面对的问题进行研究并提出特区现时所缺乏的一套完整解决方案，具有重要的现实意义。