第三节 国内资产账户建设情况

受西方资产社会政策理论及实践影响，中国的台湾地区及大陆也纷纷效法推广，并取得一定成效。虽然有些地区在试点的过程中出现不少问题而停止，也有些项目通过改造、完善得以持续开展，但总的来讲，这类项目的开展仍为我们在该领域的研究提供了不少新鲜经验和例证。

一 台北“家庭发展账户”

作为东亚儒家文化圈的中国大陆、日、韩、新以及中国的台湾和香港地区，在社会福利方面有着共同的特征。在这些地区，虽然经济增长迅速，但政府对福利的投入相对较低且覆盖面较窄，能够维持社会和谐稳定、经济良性发展，主要是由于家庭的保障功能得以充分发挥。

众所周知，家庭在中国的历史长河中始终扮演着十分重要的角色，尤其在保障家庭成员的养老、医疗、生育、精神慰藉等方面以及对于社会的稳定和发展，发挥了十分重要的作用。对家庭实施全方位的保障措施是保障社会弱势群体的重要举措之一。马英九认为国家的首要职责不是发展经济，不是强大军事，而是维护社会的公平和正义，保障社会弱势群体不被淘汰！此为国之根本！

早在2000年7月，马英九支持台北市政府社会局借鉴“美国梦示范工程”的经验，设计出台了“家庭发展账户”脱贫自立方案。该项目为了彰显华人社会重视家庭资源的文化价值，而没有使用谢若登提出的“个人发展账户”称谓，其主要目的还是便于公众接纳这项方案，这也是对资产社会政策工具外延的扩展和创新。[19]台北市政府社会局依循迈克尔·谢若登教授所提出的资产建设理论，借鉴“美国梦”示范工程的经验，推出一个为期三年的“家庭发展账户”脱贫自立方案。台北“家庭发展账户”专案的执行单位是台北市政府社会局经济扶助科，并引进三位社会福利学者参与这个方案结构的规划。该方案以100个低收入家庭为参与对象，采用多途径账户内配额进行激励，鼓励这些家庭进行储蓄积累。与此同时，对项目参与者进行系列的投资理财技能培训，鼓励其实施资产积累（见图2-2）。

图2-2 台北家庭发展账户执行程序

为了节制参与者的随意消费，方案与银行系统合作，设定了让储户只能储存不可提取的功能，该银行以定期存款的方式设定本方案的储蓄账户。在实施方案时就与储户约定相对配款的额度，并在此后的三年内持续每个月或每半年存入相当的储蓄金额，如果半年内的存款金额不足，就必须解约。另外，方案参与人在三年内必须定期参与教育理财课程135小时，缺席不得超过1/10课时。根据参与人所填写的报名单调查，参与人期望存款最后的使用目的依次为购房、高等教育、小本创业。从本方案参与者情况统计得知，以女性居多（88.4%），年龄集中在41～50岁（65%），教育程度以国高中的人居多（64%），而参与人的婚姻状况以单亲家庭居多，其中离婚（35%）与鳏寡（33%）者居多。在问及参与动机时，几乎所有的受访者都提及1∶1的相对配合存款是最吸引他们留在方案内的主要诱因，这说明能够储蓄一笔钱对他们而言都是一件很好的事情；在询问他们的储蓄策略时，每位受访者都各有策略，例如重新管控家中的消费项目、减少不必要的花费、另外找个兼任工作、希望青少年子女提供部分打工收入等，几乎全家总动员。虽然项目在执行过程中也有部分人员相继退出，但大多是与对方案强调的资产累积这一概念理解不够深入有关，而与方案结构本身关系不大。当然也有少部分因为家庭发生了不可阻挡的变故所致。[20]

方案设置的课程以情绪管理与潜能开发为主。参与者主观感觉已经很久没有上课了，能够重新在课堂上学习的感觉很好；从特定课程中学到和自己使用目的相关的内容，在方案的框架指导下有目的、有计划地进行投资规划，觉得很有帮助；在共同学习的过程中发展相互支持的网络，原来较为稀疏的人际网络变得更加紧密，建立起信任的朋友关系，感觉不再孤独，例如分享就业信息、理财感受、创业技巧等。

台北市“家庭发展账户”计划既充分验证了“资产累积”抗贫策略的运作效果，又为未来制定相关政策提供了具体而有指导性的参考。计划执行三年，基本上取得了预期的成效。紧随其后，台北市政府社会局于2003年5月仿照此计划又设计出台了为期三年的“出人头地发展账户”计划，主要是针对青少年就业、就学事关青少年成长和发展的两个方面给予援助。与此同时，高雄市和台北县等地向台北银行慈善基金会也推出了类似的资产积累型的政策发展计划，由此带动了整个台湾地区的资产建设活动。至此，台湾各地运用资产建设理念帮助中低收入居民积累资产，实现脱贫致富，已经形成一种风气。

齐美尔认为：“人与人之间的所有接触都是以给予和回报等值这一图式为基础……没有这种相互性，社会平衡和凝聚便不复存在……在不能等值的关系中，感激起到了补充物的作用，它建立了相互关系以及服务和回报服务相互关系的纽带，甚至在这些关系没有由外在强制加以保证时也是如此。”（布劳，1987）由于中国的社会结构条件和文化传统，家庭一直是最基本、最主要的社会保护形式，为大多数老年人提供基本经济保障和精神慰藉。从实施成本来看，非正式制度的实施成本要远低于正式制度的实施成本。[21]

绝大多数社会成员可以没有社会保障，却不可能离开家庭保障。在养老方面，家庭确实为社会分担了相当部分的财力和精力。用现代社会保障的观点来看，生育和抚养子女的花费，可以被看成正值劳动年龄的父母为将来养老而缴纳的保障基金。这笔基金随着子女年龄的增长而逐年缴纳和积累，并在子女的逐步成长中得以保值和增值。当父母年老丧失劳动能力时，当子女成年进入劳动年龄时，原先所缴纳的养老保障金就开始给付，直至父母去世。从传统家庭的角度看，这种养老基金的缴纳、积累、增值以及给付，是一个充满伦理亲情的十分自然的过程。在医疗保障方面，对一般家庭尤其是农村家庭来说，由家庭来负担其成员的医疗费用似乎是古已有之、天经地义的。遇有普通疾病往往由家庭内部负担，大病或者内部无力负担的情况下，则向家族其他成员或亲戚朋友转借。同时家庭还要负担老年人的丧葬费用以及妇女的生育费用。在失业保障方面，失业风险与家庭的关系最为密切。一方面失业意味着家庭收入的减少，另一方面失业者又特别需要家庭这个温馨港湾的精神慰藉。家庭对失业者的精神慰藉，正是家庭在失业保障方面所能发挥的特殊作用，而且这种作用是其他保障方式所难以实现和替代的。[22]此外，家庭的平时积蓄可以成为失业保障的来源之一，家庭其他成员的收入是对失业者实现保障的最可靠、最直接的互济与调剂的来源。[23]

受儒家思想的深远影响，在东南亚国家和地区，虽然人们的生活方式各有不同，但有一个共同点却是：家庭成员间的关系密切、尊敬和奉养父母。而这些国家和地区经济高速发展的奇迹，在相当程度上不能不归功于高稳定低成本的传统家庭职能。在这里，由于有家庭福利的支撑，政府福利支出相对较低，能够积累大量建设资本，实现社会经济的飞速发展也就不足为奇。

可以说，家庭也的确是我国乃至儒文化社会最有价值的资产。重建或巩固家庭保障制度，在我国有着得天独厚的条件。在我国社会保障体系中，家庭保障应该处于基础层次，并在此基础上来制定和实施社会保障政策。[24]既然家庭有着如此多的而且是无可替代的功能，那么在当前家庭保障日趋弱化的情况下，政府应出台措施强化而不能弱化家庭福利。台湾地区的“家庭资产账户”，也不失为有效的家庭辅佐措施。在这个家庭资产账户中，仍然与社会保障基本账户、个人资产账户一样，具有养老、医疗、失业、生育等多种功能。

综上，无论是“美国梦”个人账户模式，还是台湾的“家庭发展账户”计划，都是由政府主导、社会积极参与的，这也是公民社会的发展趋势，同时也是转变政府职能，开展公共服务均等化，迈向小政府、大社会理想状态的契机（卢山，2010）。美国与我国台湾等地区以资产为基础、积累型的发展账户计划的成功，无疑为中国大陆家庭资产账户的设计与规划提供有益的启示。尤其是从台湾地区“家庭发展账户”的成功运作来看，我们完全可以而且应该将中华民族传统家文化发扬光大，扶助每一个家庭形成家庭资产账户，以利于家庭成员渡过生命的每个节点。这不但对个人、家庭，甚至对整个国家和民族都是一种福祉。

二 苏州沧浪区“圆梦计划”

苏州“圆梦计划”是在改革开放后经济体制转型过程中出现大批失业下岗人员，在以收入为基础的低保制度基础上，借鉴西方先进理念进行的政策创新。苏州沧浪区有关部门借鉴台北的成功经验，引入资产建设理念，规划并实施了以资产为基础的城市反贫困方案——“圆梦计划”。计划专项基金的用途并不仅仅局限在高等教育、小本创业和购买房屋方面，而且从城市贫困者个人需求出发，以人为本，最终确定将基金运用于养老、医疗、教育、创业、住房五个领域。谢若登教授也曾经说过：个人发展账户最有应用前景的一些领域应当是资助高等教育、住房所有、自雇投资和退休保障基金。就个人来讲，通过项目实施，生活交往圈扩大了，思想观念转变了，生活更有信心和勇气，摆脱疾病恢复健康、完成子女教育、有便利的居住条件，使有劳动技能的人有实现自主创业等更高的人生追求等，这些都是无形的巨大资产（郑德香，2009）。

三 南京幼儿助学券[25]

幼儿助学券是南京市在借鉴美国教育券理念的基础上，于2011年秋季学期开始全面实施的一项用于抵扣保教费的惠民政策。通过每年发放近3亿元的幼儿助学券，使全市适龄幼儿特别是农村和困难家庭幼儿入园得到制度性保证。

幼儿助学券具有公益性和普惠性的特点。换言之，不存在“排富”或“排外”的情况。所有符合条件的在园幼儿都可以获得助学券，不考虑其家庭收入状况、户籍所在地、实际的保教费支出情况等因素。甚至外地随务工父母在南京生活的幼儿同样可以享受该项补助。当然，这些幼儿园无论是公办还是民办，只要该园具有一定职资、达到一定标准均可享受优惠政策。

发放幼儿助学券只是对现有财政公共教育经费的一种补充，其所需经费由市、区县（含街道和乡镇）政府共同承担。制度还规定，凡参与接收教育券的幼儿园必须达到一定标准，自觉接受有关职能部门及幼儿家长的检验。这些规定自然有助于引导无证园及薄弱园按照要求改进提升，对那些无证园及薄弱园形成了一种倒逼压力。换言之，如果这些无证园或薄弱园不能在规定时间内改进提升、“达标”或“持证”，将无法（继续）兑现助学券，进而面临生源流失、经营难以为继等现实问题。以助学券的形式对各类幼儿园尤其是私人办学机构进行奖补、激励，则可以撬动吸引更多的民间资本投入基础教育之中。一方面对幼教行业形成一种良性竞争机制；另一方面通过建设更多更好的幼儿园，让更多的孩子接受更好的服务，在相对公平的人生起点上获得更多的出彩机会。

作为政府购买学前教育服务的一种尝试，幼儿助学券在一定程度上减轻了适龄幼儿家庭的费用负担，有助于引导无证园及薄弱园按照要求改进提升。通过政府购买学前教育服务的方式，鼓励社会多元办学，短期内解决“入园难”和“入园贵”的难题，使适龄幼儿特别是农村和困难家庭幼儿入园得到制度性保证。

南京市幼儿助学券政策在某种程度上具有英国儿童发展账户的功能和色彩，有助于儿童自身素质和人力资本的提升，因而具有一定的资产建设性质。该制度为其他公共服务领域政府购买服务也能够提供借鉴。比如，对于已经喊了很多年的养老券、医疗券、住房券等，都可以尝试这种做法。该项政策如果能够通过民政、社会保障等政府职能部门形成一种制度的话，比如借助儿童个人账户的形式，则会提高权威性、稳定性、可持续性。

上述国内外有关资产建设的大量成功案例足以表明：如果有科学合理的制度安排，亦即正确的激励机制（比如个人资产账户或无抵押小额贷款等），那些低收入或者边缘化群体都会有金融储蓄、资产积累，同样能够购买属于自己的房子，同样可以通过投资理财改变家庭生活状况，本人或者子女同样可以借助高等教育打破贫困的代际延续，等等。