第五节 相关概念界定及研究现状

本研究主要涉及几个核心概念，从大到小的顺序依次是：社会政策、发展型社会政策、资产社会政策、资产建设、个人发展账户制度。社会政策包含发展型社会政策，资产社会政策又是发展型社会政策的一种。资产建设既是一种政策理念，又是一种政策行为。个人发展账户制度便是这种理念引导下的政策行为的直接产物。在总结以上概念的基础上，本研究创造性地提出了“个人资产账户”的概念。本研究又将社会保险账户、年金、贫困治理等相关概念及有关国内外研究现状进行了系统梳理。

一 发展型社会政策与资产社会政策

1.社会政策

社会政策乃工业化的产物，是现代国家通过立法和行政干预解决社会问题、促进社会安全、改善社会环境、增进社会福利的一系列政策、准则和规定的总称（郑杭生、李迎生，2003）。社会政策是国家为社会成员提供福利保障，实现经济社会协调可持续发展的制度性设置。从狭义上来看，社会政策为社会弱势群体提供福利，满足其维持基本生活的需求，免除其生存危机。从广义上看，社会政策为全体社会成员提供具有非竞争性和非排他性的社会福利（张志远，2014）。

社会政策涵盖三个方面：经济发展、社会发展和人的发展。三个方面必须统筹、协调，前两者是基础，缺一不可，最终目的都是实现人的发展。这其中又有三项内容十分关键：教育、医疗和就业。因为教育是改变社会不公、促进社会公平的最有效途径，但前提是教育本身必须是公平公正的，否则可能会加重社会的不公；医疗可以通过保障人们的健康，来获得持久有效的发展机会，它的前提是医疗资源要公平分配，增强人们的可及性；就业是帮助困难群体摆脱贫困、增加社会资本的最直接办法，也是发展型社会政策的着力点。有权利必有义务，权利和义务相互依存。既然政府拥有一定的权力，那么就要承担相应的义务。

传统社会政策失效的根本原因在于原有的制度安排只是片面地、消极地关注社会保护，没有发挥社会政策积极预防和长期发展的功能，因此主张通过人力资本投资和社会资本投资将发展理念引入社会政策改革之中，从而实现经济增长与社会发展的内在统一。社会政策应重视人力资本和社会资本投资效应，而不是消极地再分配和消费资源，社会政策应该促进劳动力流动而不是限制劳动力流动，激发劳动力参与而不是培养依赖文化。[18]

长期以来，人们普遍认为，社会政策就是政府政策，其内容是“通过政府供给对公民福利有直接结果的政策”[19]。英国著名的社会学家马歇尔教授（T.H.Marshal）认为，社会政策是政府为增进公民福利的行动。[20]不过，另一位社会政策研究的大师，英国社会学家、现代福利国家理论创始人之一的蒂特姆斯（Richard.M Titmuss）早在半个世纪前就曾指出，社会政策并不必然都促进社会福利，恰恰相反，不适宜的社会政策最终会损害社会福利。蒂特姆斯认为，社会政策“关切着某种共同的人类需求和问题”，“是对一系列社会需求，以及在稀缺的条件下人类组织满足这些需求的功能的研究”。这种功能处于市场机制之外，“传统上称之为社会服务或社会福利制度”。[21]

在国内，也有不少专家对社会政策进行了深度解析。他们认为社会政策是一种人类自设的专司社会机制保护的工具（杨团，2006），是制度化的公共行动体系（关信平，2002）。作为社会再分配的重要手段，社会政策必须以促进社会的公平、公正为目标（吴忠民，2007；刘娜，2012）。自改革开放以来，我国的社会政策大致经过两次重大转型，第一次是以经济建设为中心，全力构建经济体制；第二次社会政策转型的重大任务就是构建融合经济和社会含义的发展型社会政策体系架构。当前，中国正在从一个经济政策主导、社会政策为辅的时代走向经济政策和社会政策并重的时代（张秀兰，2009）。值得一提的是，具有深刻社会政策含义的科学发展观的提出，预示着中国社会政策时代已经到来（王思斌，2009），最起码已经初步进入社会政策时代。

2.发展型社会政策

人们实现其功能所需之可行能力的获得就是要实现发展。这种从发展的维度所促成的社会政策即是发展型社会政策（Social Policy for Development）。1968年联合国第一届国际社会福利部长会议上，提出了“发展型社会福利”的观点。美国福利学者梅志里一直很看重政策的发展性功能，着重强调公民尤其是贫困弱势群体的人力资本积累。在他的《发展型社会政策》一书（1999）中把社会政策的发展性功能概括为发展型社会政策。[22]早在19世纪，英国的斯宾塞就主张，为防止穷人产生社会依赖心理，保护穷人的自尊心，社会福利应采取自助和每个人对自己福利负责的个人主义取向的社会政策。自由主义经济学家弗里德曼也认为，既然自由的市场机制已经给人们提供了各种机会，那么不能获取这种机会的责任只能在于个人而不在于政府管理者。[23]不过，社会市场经济之父、德国前总理路德维希·艾哈德提出了“大众福利”口号。他说，为了全体人民的富裕，不能让富人变穷，而是让穷人变富。

发展型社会政策的核心是通过社会政策来影响个人的竞争力，预防贫困的发生（林闽钢，2007）。随着科学发展理念的不断践行，发展型社会政策逐步得以强化：教育领域的投入明显加大，人力资源、人口素质的提升日益受到重视；覆盖城乡居民的社会保障体系日益完善，人民群众基本生活得到保障，全面建成小康社会的蓝图已经绘就；基本医疗卫生制度逐步建立，全民健康水平得到提高等。发展型社会政策不是单一的某项制度，而是一个相互关联、相互配套的制度体系，包括经济、社会、法律、民主政治等。对此，早在2007年10月召开的党的十七大报告中就有了概括性的描述：现代国民教育体系更加完善，终身教育体系基本形成，全民受教育程度和创新人才培养水平明显提高，社会就业更加充分；覆盖城乡居民的社会保障体系基本建立，人人享有基本生活保障；合理有序的收入分配格局基本形成，中等收入者占多数，绝对贫困现象基本消除；人人享有基本医疗卫生服务；社会管理体系更加健全；等等。

发展型社会政策强调以积极的心态和发展的眼光看待社会问题。就老龄化来讲，传统的思维方式将老龄化视为洪水猛兽，是一种经济社会负担，往往会用“银发浪潮”来形容老龄化的到来；发展型社会政策就会在预见问题的同时乐观应对，认为老龄化乃经济社会及文明程度发展的结果，是人类梦寐以求的美好愿望，因此要提倡鼓励健康长寿，充分利用、发掘人口寿命延长所带来的各种机遇。在贫困救助方面，传统的思维方式经常是给钱了事，很少顾及款物之外的事情。发展型救助政策致力于消除或减少那些使人们陷入困难或不幸的因素，而不是在风险成为事实后再向他们提供生活保障。注重受助者能力建设和人力资本的提升，增加个人的社会责任感，提高抗风险能力，为社会经济的发展提供源源不竭的动力。通过提升受助者自身的能力来促进就业和增加其从劳动力市场获得收入的能力，而不仅仅是直接的现金或实物供给。

张秀兰认为，发展型社会政策与科学发展观具有内在契合性，前者可以作为后者在社会政策领域的操作化模式。她提出构建发展型社会政策的思路：投资现在和未来的劳动人群；增强全社会抗击风险的能力；在政策设计中逐步纳入并强化发展的维度；建立发展型的公共支出体系。

综上，发展型社会政策是基于社会公平的价值理念，旨在促进社会弱者自立、自强，提升他们的社会参与能力，以消除社会隔阂，实现社会整合。在贫困救助方面，不仅要帮助救助对象脱离生存危机、缓解当前困难，而且要充分挖掘其个人潜能，增强救助对象面对困难、走出困境的能力和勇气，激发救助对象内心改变的信念和动力（即“送上马再扶一程”）。人们实现其功能所需之可行能力的获得就是要实现发展。这种以发展的维度所促成的社会政策即是发展型社会政策。

3.资产社会政策

近年来，与社会保护政策密切相关的资产社会政策理论和实践受到学术界的广泛关注。就本研究来讲，资产社会政策就是集社会保障与社会投资于一体的一项发展型社会政策。华盛顿大学教授迈克尔·谢若登（Michael Sherraden）认为，资产社会政策是对传统的收入分配再分配政策的超越和提升，是一种积极的发展型社会政策。谢若登教授在他出版的《穷人与资产》一书中首次提出，凡是广泛地和普遍性地让公民和家庭，尤其是穷人获得不动产和金融资产以完善他们的福利方案、规则、法律法规，这都属于资产社会政策。

资产社会政策鼓励每个人参与到资产建设中来，让资产建设这一活动灵活地伴随每个人的终生，并能够为经济发展努力积累充足的资产。资产社会政策将产生良好的社会效应，拥有资产可能让人们更自信、家庭更团结、社会关系更紧密，人们更积极地参与民事活动，产生更稳定、更具有责任的公民。[24]因此，如果要对资产社会政策进行定义的话，可以认为，它是针对资产设立的政策，目的是通过影响人们的资产而提升他们获得收入、实物和服务的能力，以保障人们的生活需要（孙炳耀，2003）。

实施资产社会政策的前提之一就是贫困者在拥有资产以后，个人具备开发利用的能力，至少是要具有劳动能力。因而，低收入家庭和有劳动能力的贫困人群应该作为资产建设的主要对象，通过引入资产建设，不仅使社会救助具备保护性和生产性特征，而且使资产的多元福利效应也大大提高，并最终使其获得可持续发展的动力。在实践领域，资产社会政策的实施，不仅需要政府强有力的财政支持和制度支持，更要有社会力量如专业的社会工作者、各种非营利组织乃至城乡社区，邻里以及家庭、家族等积极参与，在很大程度上说，这是资产社会政策能否成功应用的关键。

目前，资产社会政策在快速成长中。它引出的某些重大命题和社会实践正在引起全球的广泛关注。在成本方面，资产社会政策都涉及一定的人力、物力投入，必须进行测量；最终目标是满足人们的需要，因此必须在需要层面测量其效果。资产社会政策的效率也就是成本/效果之间的比率，必须与传统社会政策的效率进行对比，才能评价其高低（孙炳耀，2008）。

资产社会政策抓住了社会保障改革的主要特征，即授权个人进行资产积累，增长个人自力更生的能力。许多资产建设试点的实践也证明，对资产的拥有这个事实本身创造了拥有者个人对自己、对世界的一种新的认知图式。既然个人资产持有和资产积累是通向摆脱贫困之路的钥匙，制度化的个人资产建设就成为重要的社会政策。制度化的个人资产建设需要一个制度化的工具，这就是个人发展账户。[25]

4.资产建设

在《穷人与资产》一书中，谢若登教授还首次提出并系统分析了资产建设概念，以及资产与收入之间的关系。资产能够带来收入难以比拟的经济和社会效益。延续谢若登的观点，笔者将资产建设理解为，通过制度安排，以储蓄为手段，引导人们进行各种资产积累的社会活动。“资产建设”这一新概念如果运用得当，有可能解决中国社会政策和社会发展中的相当一部分问题（唐钧，2005）。作为全球社会保障领域里的一个重要概念，资产建设（Asset Building）是社会政策与社会保障制度的连接点。资产建设的对象可以是个人，也包括穷人所在的社区。社会保障制度的建立与完善，有必要对资产建设理念进行研究。

资产建设中的“资产”并非一般意义上的资产，而是更多地带有福利色彩并服从和服务于社会保障基本目标的资产。资产与收入既有区别又有联系。收入表现为市场购买能力，资产不表现为购买能力，但它可以在一定条件下转变为收入，形成购买能力。收入指款物资源的单向流动，它们是人们为短期消费而获取并使用的；而资产则是资源的贮存，是人们长期内积累与持有的财富的多向积累。一个人贫穷的根源不是收入的缺乏，而是没有资产的持续积累。没有积累就不能增长，那么穷人要想爬出贫困陷阱也就十分困难。资产的缺乏是导致穷人持续贫穷的机制性因素，一个人的一生能否得到资产福利效应的惠顾，是穷与非穷的机制标志。[26]资产不是简单地收入减去消费的剩余，将政府原先用于转移支付收入的部分资金转化为资产形式（肖日葵、韩安庭，2008）。

对于一个家庭而言，资产的拥有比暂时的收入更为重要，特别是对家庭成员精神及心理上所产生的影响是十分深远的。当拥有一定量的资产时，这个家庭不容易陷入混乱。资产社会政策的作用之一是促进个人及其家庭进行资产积累。[27]由于资产具有单纯的经济收入所无法替代的传承效应，因此资产对于增加后代的福利也大有裨益。拥有资产能够使人们充分独立地去追求美满的生活，勇于面对意外变故的威胁，并敢于挑战世上的不公。

在中国内地，早在21世纪初就有人提议，将资产积累纳入中国制定的新社会政策的核心计划。资产建设的相关研究主要是建立在谢若登教授的资产建设理论基础之上，结合我国实际对资产的概念加以引申或扩充而进行的研究，当然主要还是局限在社会保障、社会政策领域（杨团，2005）。

当前，社会各界越来越多的人开始着力于能力建设研究，从资产投资的视角看待社会发展的潮流。吉登斯倡导政府应以积极的态度介入“社会经济”，在发展型的福利基础上构建社会投资型国家。迈克尔·谢若登认为，具有包容色彩的以资产为本的社会福利政策（Asset-based Social Welfare Policy）符合科学的发展观，具有较高的进步性。

5.个人发展账户

按照谢若登教授的设想，要使资产社会政策得以实施，就要依靠政府的扶持和帮助设立积累型的个人账户，使其拥有一定资产。为了激励穷人进行积累，形成自己的资产，政府要为账户进行一定比例的配款。[28]这个账户就是个人发展账户。个人发展账户也可以认为是资产建设理念的操作化。谢若登认为，个人发展账户可以伴随受助者终生并且是灵活的，在资产积累达到足够高水平的情况下，为穷人提供更大的补贴；个人发展账户在出生时即可开户，具有普惠性、储蓄性；用于住房、教育、生意本金或者其他发展目标的投资储蓄。

个人发展账户概念，其中的发展不仅揭示了积累的意义，还在一定程度上揭示了积累的作用，提高个人应付各种不时之需的能力。[29]由于个人发展账户具有潜在的增权功能，账户的资产（资本）性质可令参与者在经济上感到更安全，对未来更具信心，对生活更有控制力（张时飞、唐钧，2005）。而且，作为社会政策的工具，个人发展账户很显然不是社会救助的终结，恰恰相反，而是通过建立个人或者家庭与社会保障制度的新链接，进而相互之间产生频繁的物质行为、经济行为和服务行为。于是人们可能会主动关注并参与个人发展账户的投资，更充分地运用这个工具打理个人及家庭成员以后的生活。无疑，这也是社会保障制度的初衷所在（有关发展账户的知识，以后章节仍会详细介绍）。

二 个人账户及其发展趋势

1.个人资产账户、完全个人账户与名义账户的区分

个人资产账户指的是一种面向全体社会成员所设计的结构性的储蓄积累式账户，账户持有人或家庭定期向此账户中存入资金。与此同时，政府或民间基金给予适当的配比。账户资金的使用必须符合规定的方向和目标，比如退休养老、医疗保健、购置和修缮住房、接受高等教育、个体经营等。对于个人资产账户，前提是要做实，并明确个人账户的私人权属，这才能保证账户持有者的合法权益。2000年的辽宁试点的目的之一，就是通过个人账户做实使个人账户内资金真正成为参保者个人的权属财产。并且规定，哪怕是养老金收不抵支也不准动用个人账户内的一分钱，这就为个人账户资金的保值增值提供了实物基础。

完全个人账户模式是政府资助与个人供款全部进入个人账户，实质是作为现收现付筹资模式向部分基金积累筹资模式过渡的一种模式，即只设立个人账户，不设立统筹账户，随着基金的运营水平提高，再逐步充实个人账户。由于完全个人账户模式下每个人只有一个账户，账目清晰，缴费方便，这将促进劳动力的合理流动。个人账户积累制有利于强化保险缴费与将来待遇计发之间的函数联系，有利于建构和强化劳动的激励机制，人们缴费的积极性和主动性也随之大大提高。我国目前农村人口进城务工人数多达几亿人，并且跨省流动，如果这部分人都按国家要求参加农民养老保险，则这种发展账户的模式设计就必须符合这个农民群体的特点。对于农民工而言，可以通过建立个人账户，集体缴费和个人缴费都记在个人账户上。这笔钱除了养老，还可以作为他们的创业基金。个人发展账户性质的养老金制度，能够更好地提高制度供给效率，增进个人及社会福利，促进社会资源的合理配置。对此，郑秉文先生一再强调，必须将简单型统账结合模式升级为混合型统账结合，采取大账户方式，将个人和单位的缴费全部划入个人账户，以保证缴费与个人利益紧密联系。

名义账户制，它既有某些待遇确定型现收现付制（DB）的特征，又有缴费确定型积累制（DC）的某些特征。名义账户制仅仅是一种记账的工具，不需要存入真金白银。由于这种名义账户更透明，账户持有者可以随时查看其账户，随时掌握和了解其缴费指数变化的情况，且不易受到经办机构的欺诈和管理不善带来的风险的影响，因此很适合像中国这样资本市场不发达的国家。就是说，名义账户制在资本市场和金融机构成熟起来之前就可以很快地运转起来，同时它又可以反过来刺激资本市场的发展。名义账户制下个人财产所有权被虚拟地物化在个人名义账户之中。在“名义账户”制度下，为每个人建立的个人账户是“名义上”和“模拟的”积累制，而不是真正意义上的资本化的积累制，是事实上的“非积累制”或称“非基金式”。这种“名义账户”制的账户系统仅仅是一种“记账”的管理方式，而不需实际存入资金。[30]

2.国际上个人账户广泛建立

为适应时代发展的需求，全球已有超过1/3的国家和地区建立了各种类型的个人账户。个人积累制度化和市场化（第二支柱和第三支柱）包括各类职业养老金（除荷兰外，均实行个人账户）和个人储蓄，从自愿到强制，从个人行为到政策行为，50多个国家依法建立了个人账户，高收入人群50%以上的养老金来自个人账户。许多国家纷纷采取措施，养老金受益人利益最大化。如澳大利亚超级年金的“三七开”战略，进入老龄化峰值前，让70%的人储蓄足够的养老金。[31]社会保障及金融服务领域也都在完善可携带的、一卡通式的综合性个人账户服务。有的属于第一支柱，如新加坡公积金特别账户、智利养老金个人账户、澳大利亚超级年金个人账户等。有的属于第二支柱，如美国“401K”个人养老金账户（杨燕绥，2010）。英国等国家的养老金体系的发展方向也是灵活、便携、弹性的个人账户制，这些都能够为中国养老金制度的改革与发展提供经验参考。建立、强化个人账户必然是未来中国乃至世界养老金制度发展的方向。个人资产和账户管理是21世纪社会的现象和改革亮点。个人账户不仅具有储蓄功能，还可以成为管理社会工程的工具（杨燕绥，2005）。

3.主张养老金个人账户尽快做实

长期以来，本属于在职参保者个人的账户资金被用于已经退休人员的养老金当期支付，于是就形成了规模庞大的2万亿～5万亿人民币的巨额空账。为保证城市职工基本养老金按时足额发放，国家财政每年要补贴1000多亿元，如此巨额亏空，需要我们认真研究，找出更好的办法加以解决。主要的措施之一，就是逐步做实个人账户。对个人的基本账户实施监管的前提也是做实。如果我们不做实，30年后我们将会有6.2万亿元的亏空，政府举债的压力就更大；如果做实了，我们届时就会有11万亿元的积累。现在我们考虑的是如何逐步做实个人账户，早已不是是否需要做实的问题了（陈良，2005）。这说明，在将来很长一个时期内，个人账户当属中国乃至国际养老金制度发展的基本目标。2001年，国务院决定由辽宁省率先开展做实个人账户的试点，“十一五”期间，做实个人账户的试点省份达到13个，截至2012年底积累做实个人账户基金3396亿元，比上年末增加693亿元。

为了应对社会成员的就业流动性，宜采取个人账户制。国家社保政策的最终方向是全国统筹，而实现全国统筹的基本条件是需要有明确的社会保险个人账户（封进，2006）。为提高制度的可信度，要继续采取措施逐步做实个人账户，形成实实在在、真金白银的积累。同时在实现积累资金安全前提下，最大限度地保值增值，确保每位参保人个人账户积累资金的安全，资金信息真实、完整、及时、准确，并尊重参保人的最终选择权。

4.主张个人账户的功能有待提升

在预防性社会保障体系（诸如养老、医疗、失业、工伤、生育等）中，政府的责任就是要确保个人、雇主必须依法建立积累式的个人账户，与此同时，政府要给予相应的财政支持。在过去的20多年里，中国已经先后建立了城镇企业职工基本养老保险个人账户、企业年金个人账户、农村养老保险个人账户、城市居民养老储蓄个人账户，以及商业养老保险个人账户等（杨燕绥，2010）。不过，这些账户基本属于个人储蓄账户，而不是资产账户，更不是发展账户，距离养老金支付功能和个人养老理财规划功能还很远。尽管个人账户名义上归个人所有，但仅仅是专项政策限制下的个人养老缴费的储蓄账户，并非属于个人发展的金融资产账户（杨团，孙炳耀，2009）。而且事实上，目前的个人账户已经蜕化为名义账户，成为一种记账的工具。

5.主张建立投资型个人账户

建立具有广泛适应性和可推广性的个人账户，可以适应不同地区、不同单位、不同群体、不同个人的能力特点和个性化需求的可选择、有效率、精细化的个人账户，实现社会保障资源的优化配置。在人人能享有基础养老金的基础上，通过建立以个人账户为主的大账户制度模式和新型养老保险管理信息系统，可以为社会保险关系的转移、维护参保者个人权益提供制度保障和技术支撑（卢海元，2009）。加强政府提供公共服务能力的同时，鼓励居民通过建立具有高度弹性的个人账户。个人账户积累的资金由个人缴费、各级政府对参保人的补贴、对积累资金的贴息、对计生户、村干部等重点参保对象的财政补贴构成。因此，在社会养老保险关系转移过程中，政府补贴应该全额转移（卢海元，2009）。

麦克唐纳（2002）从通过投资来积累财富的角度，认为中国需要设立一套建立在个人存款和投资上的养老体系。哈佛大学马丁·费尔德斯坦（2004）认为，中国在决定发展的定额给付和定额缴款的社会养老保障制度上十分引人注目。实施这一制度可以为未来的退休者提供保护，同时可以增加国民储蓄给付制度向有条件的定额给付保障制度转变，减少税收的扭曲程度，并将支持集中在最需要的人们身上。虽然现行的制度只关注中国城镇国有企业的职工，但实施这一制度的经验与思考可以为建立全国性的制度提供依据，而这种全国性制度最终能为包括广大农村居民在内的全体中国人提供养老保险。为此，费尔德斯坦主张建立和运用投资型个人账户。他对中国的情况进行估算后认为，相对于现收现付制而言，通过个人账户进行积累和投资，可以有效降低由于税收和过高的边际税率所带来的效率损益。如果政府能够进一步拓宽投资渠道，那么制度运行的成本将会大大减少，最多可以达到目前成本的3/4。眼前，中国应该尽快着手建立积累投资型的个人发展账户，并由此来树立工人们对于社会养老保险体系的信心，在长期内保持较低的缴费率。费尔德斯坦建议，养老金缴费率可以降为8%，并全部进入个人账户。中国政府希望退休人员养老金替代率为35%，那么积累投资型个人账户可以帮助政府实现这一目标。费尔德斯坦认为，中国设立积累投资型个人账户是合理的、必要的。因为：一是积累投资型个人账户所承诺的未来福利基本上是可靠的，并且可以使养老金缴费和未来收益之间的联系更加透明，因此也有助于提高个人缴费积极性；二是积累投资型账户制度有利于降低养老金缴费比例，成功地应对老龄化并加速经济的现代化；三是投资型账户将有助于中国金融体系发展。[32]

6.以个人账户的建立来统筹城乡社会保障制度

国家为每个参保的城镇居民建立终生记录的养老保险个人账户之后，参保者的个人缴费，政府财政对参保人的缴费补贴，其他经济组织、社会组织及个人对参保人的资助等，全部记入个人账户。[33]个人账户中储存积累金额的利息，与每年央行公布的存款利率相同。作为中国最庞大的社会群体之一，农民工的养老保险问题必须作为社会保障制度建设的重点。我国社会保障发展的实践证明，以个人账户为基础的基本养老保险的制度模式和相关政策措施，符合中央关于建立统筹城乡、覆盖城乡居民的社会养老保险制度建设的决策要求。对于农民养老保险个人账户，赵殿国认为，新疆呼图壁农民养老保险个人账户是成功的积累资金模式，该模式也为征地农民、进城务工人员、城镇失业人员个人账户的建立提供一个可以借鉴的经验（赵殿国，2005）。未来，中国养老金将会朝着“社会统筹国民化”和“个人账户全民化”相结合的模式进行发展（杨燕绥，2010）。

7.为体现制度的公平性要进一步压缩个人账户的规模

有学者认为，统账结合制仍然是合适流动人口的养老模式。不过，作为制度的主体，社会统筹部分的资金来源主要由参保单位全部缴费及个人部分缴费形成。由于个人账户不存在共济功能，那么如果个人账户规模过大的话，必然会降低养老保障制度的公平性。因此，为了体现养老保险的公平度，必须进一步扩大社会统筹账户，压缩个人账户，且个人账户资金完全由个人缴费形成。依照《国务院关于完善企业职工基本养老保险制度的决定》，从2006年1月1日起，个人账户的规模统一由本人缴费工资的11%调整为8%（此前个人账户比例已经从最初的16%降至11%），且全部由个人缴费形成，用人单位所缴费用不再划入个人账户。[34]不过，在试点省份个人账户逐步做实的同时，个人账户的资产规模却在明显缩小，直至降到目前的5%。而在另外8个省份的试验中，则允许这个比例进一步降到只相当于个人工资的3%。事实上，个人账户缩小本无可厚非，只不过是最好不要将个人所缴的那部分资金也划入统筹账户中去，否则容易导致参保者最直观的误解，进而引起抵触情绪。除非个人缴费比例进一步降低，而且统筹的那一部分资金来源全部由国家财政或者用人单位去支付。

8.不主张建立个人账户

对于个人账户的功能，持否定意见者亦不乏其人。鉴于个人账户功能的日趋弱化，莫泰基认为，个人账户不适合中国国情。个人账户即使有一定的回报，其替代率也仅仅为25%左右，并不能保障老年人的基本生活。由于个人账户是为中等收入以上群体提供的老年保障金，因此它并不能有效缩减老年人的贫富差距，而是恰恰相反。而且个人账户对工龄短、工资低的女性以及长寿者都带有歧视成分。从经济效益角度来讲，个人账户投资风险极大，任何失手均会造成急速动乱。[35]

三 名义账户制

1.名义账户制的适应性

在名义账户制度下，个人账户是名义上的积累制，而非真正意义上的资本化积累，是一种记账的管理方式，而不需实际存入真金白银。名义账户制加强了缴费与待遇之间的精算关系，在一定程度上能有效地避免养老保险制度中存在的“免费搭便车”和“逆向选择”的问题。[36]1995年以来，意大利、瑞典、波兰、蒙古、拉脱维亚和吉尔吉斯斯坦等欧亚6国基本上完成了从现收现付制向名义账户制的平稳转型。据了解，转型国家对名义账户制表现出更为浓厚的兴趣，比如捷克和俄罗斯等国家正在对此进行积极探索。根据中国人口多、就业压力大等特殊国情，对可塑性比较强的名义账户进行适当的变形和改造之后，名义账户将不失为一个可供选择的过渡性制度。因为，要实行缴费确定积累制必须有一个相对成熟的国内资本市场。欧美一些发达国家的资本市场已有近200年的历史，中国的社会保障制度改革只有20多年的历史，资本市场更像一个10多岁幼稚的娃娃，难以承受巨大的市场压力，特别是在近年来金融风险挥之不去的情况下，资本市场的监管更要加强。[37]

2.以名义账户制助推中国社会保障制度改革

有学者认为，从我国资本市场的发展现状来看，名义账户制是一个比较适合中国国情的过渡性政策选择。由于更具有透明度，受经办机构管理风险的影响较小，参保人可以随时查看他的账户，随时掌握和了解缴费情况，有利于劳动力的自由流动，有利于全国范围内劳动力市场的形成；还能够适应我国资本市场不够成熟这样一个基本国情。因此，完全可以借鉴欧美国家的有关做法，来解决养老保障改革中的问题及其巨大的转制成本。

由于名义账户制具有良好的便携性，有利于劳动力的流动和统筹范围进一步扩大，进而有利于促进全国大市场的形成，提高国家的风险整体集合能力。名义账户制还有利于非正规部门就业人口参加社会保险，扩大参保率和覆盖面，因此是目前可以看得到的一个最优化的融资制度安排。[38]

张晨寒坚持认为，采取名义账户制不但有利于企业职工养老保险的健康运营，而且还有利于目前难以推进的事业单位养老保险改革。社会统筹和名义账户相结合能保证代际的公平，有效解决机关事业单位养老保险改革过程中遇到的债务危机，减小个人账户资金保值增值的压力。因为事业单位养老保险选择与企业养老保险在制度结构、缴费比例等方面都有着一致的社会统筹和个人账户相结合模式，有利于处理好与企业养老保险制度改革的平衡与衔接，有利于降低管理成本，逐步实现全国统一的养老保险制度。[39]

3.主张个人账户不能做实，实行名义账户制

还有部分专家认为，如果个人账户仅仅放在那里而不进行投资，在物价飞涨、利息走低的情况下，过几年就很快贬值。个人账户最好不要做实，因为60岁之前个人账户中的钱也取不出来，所以只要名义账户就够了。等到了60岁的时候，再把他个人账户的钱放进去，这样就避免了贬值。[40]农村社会养老保险也应该采取名义账户制。综合考虑农民缴费能力有限、养老金水平较低、个人账户下基金管理成本偏高等因素，不宜在农民基本养老保险制度中引入完全积累型个人账户制，而主张采取名义账户制。在名义账户制下，现有参保人员的缴费与财政补贴，足可以满足基金支付需要。[41]

4.名义账户制的现实局限性

以名义账户解决中国的社会保障现实问题，这种观点确实有其合理性。名义账户制确实有不少优势，但与现收现付制和基金积累制相比局限性也较为明显。比如，再分配功能比较差，容易在退休者之间造成较大的收入不公现象，不利于储蓄积累，对经济增长及资本市场的发育往往产生负效应。郑秉文先生自己也坦承，由于名义账户中的资产仅仅是名义资产不是实体资产，因此不会对国民储蓄率做出任何贡献。[42]而且，受特殊的国情所限，名义账户制会受到更多的因素制约。比如说，个人交的钱不是用于自己的养老，而更多的是用于别人养老的话，人们的缴费积极性就不高。如果自己交的钱自己能够清楚看到，这样很透明地管理，人们就比较放心（刘从龙，2006）。而且由于养老保障必须有相应的物质条件和服务做支撑，在当前少子老龄化十分严重的情况下，虚拟的名义账户恐怕难以有效应对。养老账户需要做实已成不可逆转之势，正如原劳动和社会保障部一位官员所表示的那样：中国的养老制度改革没有第二条路，只有去做实个人账户。因此，在财力许可的情况下，应进一步做实个人账户，在此基础上分期填补历史空账。

对于实行名义账户制这一观念，马丁·费尔德斯坦同样持反对意见。他认为中国采取无基金记账式体系（即名义账户制）之后，个人账户仅是一个记录工具。此办法对于中国这样的发展转型国家是不利的：一是因为这些账户是空的，降低企业及其工人对于将来政府支付养老金的信心，缴费积极性将受到影响；二是由于该体系无须向账户注资，地方政府可能会将这些资金运用于其他地方，这对于建立一个明晰的规则来促使个人缴费用于养老金支出是不利的；三是因为记账式体系是现收现付式的，通常需要较高的养老金缴费比例；四是名义记账式体系会减少国民储蓄，降低经济规模。眼前中国的储蓄率不低，但将来未必如此。[43]

美国经济学家、2004年诺贝尔经济学奖获得者普雷斯科特与费尔德斯坦一样，长期关注个人账户资产的建设问题，并且对中国的经济发展兴趣浓厚。他强调要建立储蓄性质的资产账户，中国个人账户的规模应该继续扩大，而不是缩小。因为，当前庞大的基金发放缺口不可能依靠提高缴费率来解决，只能够依靠账户基金的科学投资。

四 现收现付制与基金积累制

现收现付制有利于短期内收支平衡，资金积累较少，无保值增值之虑。在人口年龄结构较年轻的情况下，现收现付制的效率相对较高。但由于现收现付制积累储备较少，在人口老龄化高潮来临时会显得捉襟见肘。完全积累制是以长期的预测和基金运营增值为依据的，在化解人口老龄化危机的同时，有利于将一部分积累基金用于国家建设，为经济发展提供支持。现在世界上不少国家和地区虽然仍在采取现收现付制，但由于这种模式没有资金积累，当老龄化高峰突如其来时将难以支撑，于是一些国家开始着手将养老保险由现收现付制转为完全或部分积累制。

1.现收现付制的合理性

有利于人力资本的积累和经济的长期增长。有学者认为，在人力资本形成的过程中，现收现付制和基金积累制显现出极大的不同。现收现付制养老保险支出对人力资本积累具有正向积极作用，现收现付模式将养老金与年轻人的收入水平直接挂钩的这一独特运行方式能够直接或间接地鼓励社会对教育的投资，有利于人力资本的积累和经济的长期增长。[44]

有利于实现收入再分配。在一个收入差距较大的社会，现收现付制会得到占大多数低收入群体的支持。虽然随着人口老龄化程度的加深，现收现付制面临着越来越严峻的挑战，但在中国目前收入差距较大、资金收益率不高的现实情况下，现收现付制仍然有其存在的理由。[45]现收现付制的合理性不仅在于它具有较强的收入再分配功能，还在于它在经济产生了过度资本积累的时候能够发挥一种抑制并稀释资本的作用。无论是从收入再分配的角度还是从经济适度增长的角度来看，现收现付制与基金积累制在功能上都是互补的。[46]这意味着，养老金制度改革的要点在于如何合理搭配现收现付制和基金积累制这两种基本的制度安排。而如何搭配就要视经济发展所处的阶段、人口结构状况等因素去综合权衡效率与公平问题，即以资本积累的需要和收入分配的帕累托改进的权衡为标准的。[47]因为，在人口结构较为年轻的情况下，现收现付制确实具有更高的制度效率，而当人口年龄结构老化到一定程度时就会逐步丧失其优势，于是积累型的个人账户模式就可能成为一种新的制度选择。

2.现收现付制转向基金积累制

20世纪90年代以来，在人口结构渐趋老龄化的巨大压力下，为了减轻越来越重的财政负担，政府正在逐步放弃“二战”以后形成的现收现付制，取而代之的是基金积累制，相应地减少国家对社会保障制度的直接干预，并缓解社会保障对经济增长的压力。可以说，正是欧美各国承受了“二战”以来现收现付的社会保障制度所形成的越来越大的压力之后，所做出的一个必然选择。

20世纪后几十年内，世界各国都进行了不同形式的养老保险制度改革，其主流正是从现收现付制转向基金积累制，这种转型总体上被称为养老金私有化改革。其中较为典型的当属智利。智利通过采取完全积累制和基金私人运营制，不仅改变了过去部分积累制时期基金收不抵支、长期亏空的状况，而且还极大地减轻了财政负担，堪称从部分积累制向完全积累制转型的成功典范。美国经济学家马丁·费尔德斯坦从20世纪70年代起就一直对各主要国家的养老保险进行深度研究。在个人账户积累的资金可以获得一个比较理想的投资收益的假设前提下，费尔德斯坦对中国的养老保险问题开出的良方是走向基金积累制。具体的解决办法是，尽快降低养老金替代率，严格限定享受条件，真正为那些最需要的群体提供养老帮助，最终向基金制转变。[48]据有关专家分析，由于过度透支消费使得美国的个人储蓄率从1984年的10.08%下降到2007年的-1.7%，并最终爆发了次贷危机。费尔德斯坦认为，美国实施的以现收现付养老保险体制为主，个人基金制为辅的体制，今后要向以个人基金制为主的体制逐步过渡。原因是战后以来，美国现收现付制的平均收益率只有3%左右，而资本市场的收益率则高达8.5%。在老龄化日益严峻的情况下，现收现付制无法应对巨大的清偿责任，养老基金的收支平衡也就难以维持。在这种情况下，只有这些办法可供选择：提高在职人口的养老金缴费比率；进一步降低养老金替代率；延长退休年龄。不言而喻，这些措施都会引发不同程度的社会震动。

袁志刚教授认为，为了降低养老金赤字，从长远来说，中国的养老保险也要从现收现付制向个人基金制转变。但现在还不是时候，要找一个最佳时机，目的是合理分摊转轨成本。袁志刚还认为，美欧实行基金制都有必要，都面临着同样的问题，即劳动力流动问题。如果现收现付制转为个人基金制，可以在相当程度上降低养老金的赤字。与美国相比较，欧洲实施养老保险的个人基金制同样重要。德国、英国和瑞典的社会保障制度中体现了现收现付的成分，其他国家基本是部分积累制，而智利和新加坡则是完全的个人账户积累制。这主要是因为随着欧盟经济一体化的进程加快，劳动力自由流动加快，劳动力到其他国家就业，如果个人养老基金不能随着转移，将大大阻碍劳动力的流动。[49]

积累制对中国国情的适应性。总的来讲，我国基本养老保险的最终目标是由现行的部分积累制向预筹积累制转变。由于积累制的养老方式不存在因代际赡养而统筹资金的跨代财富转移，因此这种养老制度更易为人们所接受。积累制不仅不会形成财政负担，相反大量的积累资金对国家和地方经济建设与发展所起的巨大促进作用也是现收现付制无法比拟的。随着资本市场的进一步完善，积累制显然优于现收现付制而且更适合我国国情。

在分析了现收现付制的弊端之后，普雷斯科特将之与完全积累制进行比较，在对产出、资本/产出、劳动供给、人均消费、社保隐性债务/净产出、福利收益六个方面进行计算后发现，稳态下的两个制度里，积累制具有现收现付制无可比拟的优势（见表1-2）。

表1-2 现收现付制与完全积累制各项指数优劣比较

按照普雷斯科特的观点，当前中国养老保险个人账户的规模显然是太小了，统筹账户规模也过大，并认为扩大个人账户规模是中国社保制度财政可持续的关键，因为个人账户规模过小，基金风险减小了，但财政风险却随之加大了。

由现收现付制转向基金积累制，其具体路径可以是：首先，国家层面要设计出台统一的政策，各地方政府、用人单位和银行之间相互配合，根据职工的工龄、职级并参照当前的养老金平均水平，为其建立个人账户并明确账户资金数额；其次让职工知道，这笔资金就是他过去积累的养老金，并核对其基本信息是否准确；完全积累制个人账户建立起来之后，还要在后续的工作中逐步完善。如果出现大面积的财政补偿不足的问题，就要再适当注入一部分资产并适度调高个人账户金额。目前，我们已经具有了建立一个兼顾效率与公平的基金积累制的条件，这个机会应该抓住。[50]

五 统账结合制

统账结合模式首先是为了解决城镇职工基本养老保险问题，随着城镇职工基本养老保险实践的不断丰富，目前该制度也在应用于我国农村社会养老保险体系之中。统账结合模式既非现收现付制，又非完全积累制，亦非传统的部分积累制，而是合二为一的独特制度模式，目的是在制度设计中实现互助共济与抵御老龄化风险的双重功能。[51]但是，由于历史空账、账户资金来源、个人账户投资运营方式等核心问题仍未得到根本性解决，绝大多数地区的个人账户仍然处于空账运行状态，统账结合模式化解人口老龄化风险的功能无法得以充分实现。[52]

1.统账结合制的历史适应性

早在1993年中央提出建立社会主义市场经济体制总体目标的时候，中央决定要把“统账结合”作为养老保险改革的基本方向，并明确了改革的原则：全国统一、责任分担、管办分离。这样改的初衷是要把社会互济与自我保障二者的优势结合起来，兼顾公平和效率的混合型制度模式。国际社会保障领域的权威专家认为，统账结合模式应属中国首创。鉴于我国现有经济发展水平、当前的人口结构及未来老龄化趋势，采取统账结合、做实个人账户的半积累制是适当的选择（高西庆、徐箐，2008）。

2.统账结合制弊端渐露，空账问题十分严重

虽然“统账结合”已经成为中国社会保障制度改革的方向，但从多年发展的实践来看，暴露的问题也不少。由于统筹账户内资金发放明显不足，且缺口越来越大，为了弥补统筹账户的不足，只好挪用个人账户的做实部分，于是统账结合制为挪用个人账户的资金提供给了便利。这种情况在首开试点的辽宁省透支最为严重，上海亦不再强调做实个人账户。

空账和收支缺口的扩大，不仅使现行养老保险体制面临异化成现收现付旧体制的可能，也使现行体制运行面临财务危机。事实上，个人账户缩小可以，但是最好不要把个人所缴费用也划入统筹账户，否则的话会引起民众的抵触情绪。除非个人缴纳的部分降低，统筹部分全部由国家或单位支付。统账结合模式好像已经走到了十字路口，左右为难，进退维谷。恰如郑秉文先生所比喻的那样：“人们站在河中，摸着石头茫然。”[53]如今，该制度几乎陷入茫然甚至混乱状态。

由于统账结合制度开始实施就面临着个人账户空账问题，并随着时间推移这一问题日益加重，如今部分积累制的目标几乎落空。2000年我国养老金空账规模达到了360多亿元，到了2005年底，空账更是达到8000亿元，2010年的空账已达1.3万亿元。[54]这相当于2010年全国职工基本养老保险收入的全部，当年社保基金征收总额的一半。如果不做实个人账户，未来30年社会统筹基金缺口将以年均2500亿元左右的速度增长，个人账户基金空账规模将较大。随着老龄化程度的日趋加剧，预计到2030年，社保基金缺口将达到2万亿～3万亿元之巨。长期靠空账运转和财政扶持，既不可能又不合理。中国政府在意识到个人账户空账的潜在社会危机后，于2005年出台了国发〔2005〕38号文件，决定做实个人账户，将之作为应对人口老龄化的重要举措。

2006年，有关部门“为与做实个人账户相衔接”，对“基本养老金计发办法”进行了改革：“个人账户的规模统一由本人缴费工资的11%调整为8%，全部由个人缴费形成，单位缴费不再划入个人账户。”事实上这不仅是对劳动者享有社会保障权的侵犯，更是另一种形式的社会不公。[55]

在当前的统账结合（实为统账混合）“DB型”的收付模式下，各省市之间经济发展水平差距很大，如果强制要求提高统筹层次，必然会出现各地养老基金收入减少而支出增加的道德风险和财务风险，于是部分地区养老金收不抵支的状况便不可避免，统筹部门的财务负担越来越重便成为常态。这也是多年来养老保险统筹层次始终难以得到全面提升的根本原因所在。随着人口老龄化的加剧，这种情况会越发严重。

孙祁祥认为，统账结合从理论上讲体现了效率和公平的统一。但从实践上来看，个人账户仅是名义账户，统筹账户亦收不抵支。由于转轨成本没有处理好，结果形成高费率起始、低收入终结的格局。它虽然解决了传统的现收现付制与市场化改革的矛盾，但并没有解决现收现付制支付危机的问题，仅仅只是推迟了危机发生的时间而已。[56]

现行的“社会统筹+个人账户”模式意味着正在工作的人既要为个人存钱，也要为他人养老。按照唐钧先生的说法，由于收费较多，该制度成为一项过于“仁慈、昂贵”的制度，一项天生不可持续的制度。按照常理，个人缴费的8%收上来之后应该放进个人账户，企业缴纳的20%作为社会统筹部分通用。但实际操作中，每年征收上来的钱全部用于支付现在已经退休老人的养老金都不够，全国范围内政府每年要补贴1000多亿元。个人账户中事实上是空的，也就是所谓的空账（唐钧，2009）。

鉴于上述情况，通过做实使个人账户名至实归，不再是名义账户，不再是一种计发办法、一项权益记录，而是一种财务制度、一个基金载体。最终实现社会基本养老保险制度模式从统账结合、混账管理、空账运行的名义账户制向统账结合、分账管理、实账运行的部分积累制的实质性转变（刘昌平，2006）。在当前经济高速增长的大好形势下，是应该着手进行积累的时候了。

对于由统筹账户与个人账户简单相加所生成的部分积累方式，在多年的运行过程中遇到了难以解开的死结。对此，郑秉文先生提出的解决办法是：在当前统账结合模式的基础上，采取大账户缴费确定型（DB）的完全积累模式，将个人所缴的8%，连同单位所缴的20%全部计入个人账户之中，归账户者所有。然后精算出一套养老金计发办法，这样可以大大减少实行全国统筹过程中来自地方的各种阻力以及道德风险和逆向选择，低成本地实现制度转型，从而可以实现上解资金一步到位，实现基本养老金由目前的县市直接到全国统筹。与此同时，账户基金采取DC型的完全积累模式，养老金收益与缴费完全挂钩，属于精算性质的中性关系。届时，个人账户将成为记载个人工作缴费、养老金发放等的唯一凭据。而且，这种计费办法可以打破城乡二元、行业隔离体制，在所有区域、单位都可以适用。[57]

3.统账结合制不利于事业单位养老保险改革

近年的事业单位养老保障制度改革试点中几乎没有实质性进展，说明“统”、“账”表面上的划分失去了实际意义，个人账户形成“空账”，形同虚设。“空账”和收支缺口的扩大，不仅使现行养老保险体制面临异化成现收现付旧体制的可能，也使现行体制运行面临财务危机。社会统筹和名义账户相结合能保证代际的公平，有效解决机关事业单位养老保险改革过程中遇到的债务危机，减小个人账户资金保值增值的压力。

虽然统账结合的初衷是好的，但多年的实践证明，统账结合、以统为主的养老保障制度模式带有明显的路径依赖色彩。2008年2月启动的事业单位养老保险改革过程中仍然试图采取统账结合模式，但进展缓慢，遭遇重重阻力，至今或流于形式或无限期拖延。或许，事业单位养老保险选择与企业养老保险在结构、比例和待遇等方面相类似的统账结合模式，目的是将来可以有利于与企业养老保险制度相衔接，以降低管理成本，最终实现全国统一。但改革过程中面临的养老金制度转轨的隐性债务问题不但不能有效化解，还有可能进一步加大财政负担及代际不公。[58]这说明，统账结合模式亟待修正。

为解决养老基金的巨额亏空问题，有学者建议政府把卖地所得（土地出让金）拿出一部分来填补养老金发放缺口。殊不知许多地方都是属于吃饭财政，卖地所得要用于解决现有在职人员的工资发放以及其他公益开支问题。更何况随着土地面积减少，生态环境恶化，城乡居民的生活环境已经大不如前。根据《国土资源“十二五”规划纲要》，未来五年，中国要确保耕地面积保持在18.18亿亩，基本农田面积不低于15.6亿亩。这说明，依赖大规模开发后备资源占用耕地的模式已经不可持续，依赖土地开发附带解决国民养老问题亦不现实。[59]不过有一点可以肯定，当前的机关、事业单位养老保险制度改革虽然遭遇重重困难，但最终都要纳入统一的养老保险这个大方向里面去。而且，庞大的国有企业要成为国民福利的重要财政来源（郑功成，2010）。

特殊的国情决定了名义账户制在我国会受到更多因素制约。在既定目标的前提下，逐步做实个人账户并充分发挥其作用，这也是化解人口老龄化高峰时养老金支付危机的重要手段。2003年，十六届三中全会提出要逐步做实个人账户。我们应当抓住当前人口红利期和经济快速发展的有利时机，坚定不移地推进这项工作。在财力许可时，可在做实当期个人账户的基础上，填补历史上形成的“空账”。“做实”使个人账户名至实归，个人账户变为一个实账户，而非“名义账户”。

关于现收现付制、统账结合制以及名义账户制等几种养老保障制度模式的优劣比较，从表1-3可见一斑。

表1-3 几种养老保障制度优劣比较

六 资产建设与贫困治理

资产是一个非常宽泛的概念，有狭义、广义之分。广义的资产不仅指金融实体，也包括无形的人力资本、社会资本、政治资本、文化资本、社会参与等。有形资产又包括货币、债券、退休金、存款、家畜、首饰、不动产、生产设备、家庭耐用品、自然资源（如农场、森林、矿山等）；无形资产包括个人信用、人力资本（技能、知识、健康）、社会资本（主要表现为人与人之间的关系，如亲属网络、社会参与及影响、社区组织）等。上述各项资产之间既相互影响和制约，又相互补充和促进。比较来讲，人们似乎更重视有形资产，因为有形资产更直观，更容易让人接受和掌握，有形资产的积累可以使社会政策的效用发挥得更好更充分。[60]但无形资产发挥的作用似乎更深远和长久。和其他形式的资产一样，无形资产也是生产性的，使某些目标的实现成为可能，而在缺少它的时候，这些目标便不会实现。

1.资产建设与反贫政策的结合

当前，资产社会政策更多地被用来解释和研究社会保障制度、城市最低生活保障制度等。杨团的《资产社会政策：对社会政策范式的一场革命》一文对资产社会政策进行了详细的理论解析。唐钧的《城市低保制度、可持续生计与资产建设》（2005）在深入分析了低保制度存在的问题之后，提出了贫困治理的社会政策建议，即要改变单纯的社会救助转向可持续生计和资产建设相结合的救助模式，并倡导尽快把单一的社会救助拓展为包括长久性生计和资产建设在内的所有贫困治理政策。[61]张时飞（2005）应用资产的概念研究农村社会养老保险制度[62]，程胜利（2005）采用问卷调查的方法对享受城市低保家庭的资产进行调查，在其研究中，资产具体指的是低保家庭每月的收入和支出情况、住房状况和其他家庭资产的拥有状况。[63]郑德香（2009）将苏州市圆梦计划和台北家庭发展账户进行比较研究，分析了两者之间政策的共同性和差异性，总结了各自的成功经验，并建议通过完善资金来源、政策包容性、参与者能力和法律保障等来促进资产社会政策在中国的发展。认同资产建设对于改变穷人命运的重要性，将资产建设理论运用到社会福利、社会保障、社会政策等领域是可行的、有效的、具有良好前景的（卢山，2008）。

低层次的社会政策偏重于社会保护，高层次的社会政策则是在社会保护的基础上更加强调社会发展。通常要求在制度建设初期，就应该赋予制度本身保护与发展双重功能的密切融合。对于贫困治理来讲，当单纯依靠传统的收入救助方式难以改变穷人困境的时候，尝试转向以资产为基础的救助方式不失为一种良策。因为，作为一种制度选择和安排，资产社会政策更多地倾向于公平合理地进行社会分配，体现更为公正的伦理性，开创了一个新的社会政策研究范式。尤其是对于社会发展与缓解贫困这样一对难以融合的社会矛盾方面，资产社会政策更是给予更多的关注，有利于促进经济社会的协调发展，收入加上资产的积累更有利于个人的发展和福利水平的提升。

资产建设作为我国社会福利政策的新取向，为困扰社会发展的贫困问题提供新的思路。谢若登主张，每个公民都应有平等的权利去积累资产，对于那些没有原始积累的穷人来说，政府要通过制度倾斜来帮助穷人建立起属于他们自己的资产账户，以利于个人自我保障能力的提升。其特点是个人具有选择的自由权利，国家只是加以引导，并不承担生活保障的全部成本，只承担小部分激励成本，大部分成本将由个人承担。[64]

2.以资产为基础的完全综合账户

郑秉文通过对普雷斯科特关于“时间一致性”的美国社会保障制度改革建议，认为中国社保制度中个人账户资产的规模应该逐步扩大，而不是相反。就制度的财政可持续性来讲，基金积累制优于名义账户制，而名义账户制又优于现收现付制。换句话说，“资本资产”优于“名义资产”，而“名义资产”又优于现收现付制的权利预期。[65]教育、就业与养老等都只是劳动者生命周期的不同阶段，而每个阶段又都有着不同的需求侧重点。且每个家庭在不同的时期有着不同的需要，不同的个体亦然。现行的个人账户功能十分单一，眼睁睁地看着是自己的钱却不能集中使用将其效能充分发挥，解决燃眉之急。企业和个人缴纳的钱必须分门别类地存入很多不同的账户，而且要求专款专用给参保人带来很多不便。如果能够设立一个综合的完全个人账户就可以解决这个难题，也大大方便了参保者个人以及参保用人单位。

完全个人账户模式是大账户、小统筹，指政府资助与个人供款全部进入个人账户，将简单型统账结合模式升级为混合型统账结合[66]，实质是作为现收现付筹资向部分基金积累筹资过渡的一种模式，即只设立个人账户，不设立统筹账户。最终目标是使每个公民都具有一个综合性的个人发展账户，甚至可以考虑将更多的社会保险项目和住房公积金项目都纳入这个大的账户中来。由于实行完全个人账户模式，每个人只有一个账户，账目清晰，缴费方便，以较高的透明度强化了劳动的激励机制，有利于提高参保者缴费的积极性和主动性。具体讲，就是改分类别的小账户为综合账户，改按月领取为随需随取，改产权不明为个人资产（唐钧，2005）。

3.将资产建设理念应用于农村社会养老保险

早在2006年，世界银行、华盛顿大学社会发展中心与中国社会科学院联合在新疆做了农村资产建设试点。有学者认为新疆呼图壁县农村养老保险采取保险证抵押贷款的方式，便具有明显的资产建设性质。

在个人账户权属方面，保险证质押借款确认了他们对账户资产的控制权和选择权，明晰了农村居民对个人账户的所有权，它把原本属于农民的权利重新还给了农民，农民的主人翁意识、参与意识和理财观念也得以形成。该项目在缓解了广大参保农户生产、生活中遇到的许多急难问题的同时，也相应地拓宽了农保资金保值增值途径、分散了农保基金的风险。张时飞认为，保险证质押贷款项目的创意在于，它勇于突破现行农保制度的设计局限，把农民个人账户单一的养老功能得以拓展，使之最终成为一个促进农民迈进小康生活的资产账户（张时飞，2006）。

七 社会救助与个人责任

在政府对国民实施社会救助方面，要承担当然的责任和义务。但是，这个责任和义务必须是有限的，而不是时时处处包揽一切。也就是说，受助者要能够体现责任与义务的统一。否则，国民的惰性会与政府的负担一起无限制地加大，反而不利于国民素质的提高与政府的作为。在这方面，古今中外都有不少论述。老子在《道德经》中明确主张：“我无为，而民自化；我好静，而民自正。”老子的意思显然不是对民生不管不问，而是要有所为有所不为，这样才能达到黎民百姓“自化”“自正”的目的。如果干预过多，不但不能解决既有矛盾，反而会带来更多不必要的麻烦。

新自由主义的精神领袖哈耶克将中国老子的无为思想进一步西化为“自生自发秩序”，虽然哈耶克本人也意识到自生自发秩序具有一定的局限性，但其本意却是“为了保证创造出正确的制度、释放出个人主义所有能量，我们需要一个积极向上、有所作为的政府”。[67]“竞争是具有优越性的，也是人们所知道的最有效的办法，它是使我们的活动在没有当局强制和武断地干预时就能相互协调的唯一方法。只要政府的计划是为了促进竞争，或者是在竞争无法正常发挥作用的时候采取行动，就不应当予以反对，但我相信，除此之外的一切政府活动都是非常危险的。”[68]哈耶克一直反对社会主义，反对计划经济。哈耶克认为，社会主义的不足在于贬低人的个人目标，促使其遵从于社会目标，限制了利己的动力。计划经济集中决策没有市场经济的分散决策灵活，所以社会主义不可能有高效率。他认为社会目标是个人目标的总和，社会目标不能抑制个人目标。社会主义违背人性，计划经济导致政府集权，是“通向奴役的道路”。哈耶克的福利思想还对福利国家进行批判，他认为福利国家违背自发秩序，违背正义公平，破坏经济发展。[69]终其一生，哈耶克不少时候在为资本主义制度唱赞歌，但主张个人奋斗、个人能力的充分张扬、实现自然秩序的和谐发展等思想还是有一定进步意义的。

英国古典政治经济学奠基人之一的大卫·李嘉图对政府颁布的《济贫法》始终持否定态度。他说，《济贫法》具有人人皆知的弊端，与立法机关善良的意图正好相反。《济贫法》不能改变贫民的生活状况，而只能使贫富双方的社会关系趋于恶化。因为它不能使贫者变富，却能使富者变穷。在李嘉图这一主张的基础上，自由主义经济学家马尔萨斯做了进一步的诠释：《济贫法》制度助长了一些人的浪费行为，助长了穷人那种漫不经心和大手大脚的习气，不利于勤俭节约意识的培养。

早在19世纪，个体主义贫困观在西方颇为流行，英国的斯宾塞主张，社会福利应采取自助和每个人对自己福利负责的个人主义取向。自由主义经济学家弗里德曼曾竭力反对福利国家和集体福利，提倡社会福利的市场化和私有化，认为“既然自由的市场机制已经给人们提供了各种机会，那么不能获取这种机会的责任只能在于个人而不在于政府管理者”。对于不适当的救济所产生的“道德风险”问题，英国人埃德温·查德威克（1800—1890）就提出了劣等处置原则，即让那些游手好闲、不劳而获的人的处境不能够好于那些通过独立劳动而自食其力的底层人的生活，否则的话，对那些独立劳动的人是一种很大的不公，会产生一种“竞次”的负激励效应，而使他们放弃劳动加入救助大军之中。由此来看，“劣等处置”也并非不利于穷人的道德完善并使懒汉勤奋起来。因此说社会保障水平如果定位不妥的话，非但不能产生激励效果，往往还会适得其反。

事实上，英国等国家当初设置济贫院、习艺所的目的并不是真正地要给予流浪乞讨、生活困难的群体生活保障，而是通过给予比最低生活水平还要更低的标准这样一种惩戒性的救助措施，让其进行各种劳作，以使其尽快离开济贫院、习艺所，重新走上工作岗位，获得自力更生的能力。这种做法虽然不够人道，但确实能够激发人们克服惰性、实现自我保障的潜能。

持类似观点的新古典学派社会福利思想的代表人物庇古同样强调市场对经济和社会生活的影响，反对国家对之过多干涉；强调个人自由及个人在实现其福利过程中的作用与影响，反对政府在社会保障和社会福利制度中承担过多的责任。

与上述观点相对立的是，恩格斯对新济贫法和济贫院的本质进行了揭露：“实质上把穷人当犯人，把习艺所当作惩治犯人的监狱。”卫伯夫妇（Beatrice & Sidelney Webb）等费边主义者主张，贫困是社会制度和社会结构的产物，政府应当对贫困问题进行干预。以马歇尔为代表的改良主义者认为，为维护社会公平，国家对公民的福利应当承担某种责任，应当透过就业、教育和文化机会的平等使阶级之间的冲突削弱，将资源的再分配同公民享有福利的社会权利加以结合，使福利国家成为一种扩大公民权范围的手段。

八 将资产建设理念引入社会保障领域意义重大

作为资产社会政策的重要工具，个人资产账户在促进个人财富积累、增强个人自我保障能力的同时，以最小的公共财政成本为社会保障形成了规模可观的基金积累，有助于缓解因转移支付带来的经济压力。而且，对于经济社会的良性发展也会带来一定的外部效应。不同于传统福利计划，个人资产账户是福利政策领域的一个新型范式，它强调个人发展，将社会供给与个人责任以及个人控制相结合，将资产建设理念引入许多没有资产的中低收入家庭中。

资产社会政策不但在款物福利方面为需求对象带来预期收益，而且在服务福利方面也能够为项目所有者带来应有的保障，从而弥补社会保障的某些欠缺，更加有利于社会保障体系的健全和完善。

当然，资产社会政策不可能完全取代现有的社会保障政策，它只是为社会保障功能的完善与扩展提供一个思路或理念。

九 借鉴国际经验，年金开始试水

从世界养老保障发展趋势来看，降低基本养老保险替代率，提升补充养老保险替代率已经成为当前各国的共识。[70]基本养老保险是最低养老保障，职业年金是必要的补充，两者共同构成了养老保障的主体部分。[71]为解决社会保障发展过程中遇到的问题，1986年，日本政府开始实施雇员年金和国民年金两个保险改革方案。方案的核心是引入基础年金，将年金覆盖对象扩展至全体国民，形成一种涵盖范围广、水平不是太高、能够较好地适应经济结构和就业结构变化、受经济波动影响较小、便于沟通各个保险项目、利于协调公平和效率之间关系的保障体系。美国企业年金计划的覆盖面已达46%、受益率为46.7%、待遇水平为32%；澳大利亚的覆盖面为85%、受益率为18.4%、待遇水平为51.7%；瑞典和芬兰的覆盖面甚至高达90%，受益率分别为87.3%和98.7%，待遇水平分别为16.7%和65.3%（胡秋明，2011）。2011年8月，中国证监会研究中心提出，中国应借鉴美国“401K计划”，加快国内养老金体系建设，大力发展企业年金，实现养老金体系与资本市场的良性互动。

基本养老保险是基于公民权利的全国性公共产品，中央政府显然要承担主要责任，而补充养老保险则是由企业或地方政府组织的，目的是提高参保者的福利水平，地方政府可以发挥更大的作用。[72]多层次的社会保障体系由若干不同特征的要素构成，它们互相补充，在获得较好收益的同时，将风险化为最小。构建多层次的养老保障体系，大力发展包括职业年金在内的补充养老保险是解决老龄化危机的有效途径，值得进一步探索。[73]1994年的《劳动法》明确了“国家提供基本养老金、鼓励企业补充和个人储蓄养老金”三支柱思想。机关事业单位应当建立职业养老金和个人账户，与国民基础养老金同步实施，并逐渐替代退休金（从退休前缴费工资的80%降至30%），25～30年后平稳对接基础养老金。

十 社会资本、场和势

以法国社会学家皮埃尔·布迪厄和美国社会学家詹姆斯·科尔曼为代表的社会资本理论，将社会网络、网络摄取以及个体所参与的社会团体作为社会资本的基本要素，认为个人的社会网规模越大，异质性越强，其社会资本就越丰富；而社会资本是积累人力资本的条件。皮埃尔·布迪厄较早地系统阐述了社会资本的概念和内涵。皮埃尔·布迪厄认为，社会资本是由社会义务或联系组成，是实际的或潜在资源的集合，这些资源与由相互默认或承认的关系所组成的持久网络有关，而且这些关系或多或少是制度化的。它们可以为群体的每一个成员提供集体共有资本支持。[74]

社会资本是指个人借助其所占据的社会关系网络而掌握的资源、财富或信息与机会，一个人的社会资本越多，他能动员的资源就越多，解决问题的能力就越强。[75]社会资本可以在一定范围内改善那些具有较高技术含量的扶贫项目的收益状况。刘传江、周玲认为社会资本是个体从社会网络和其自身所处的社会制度中可能获得的资源，包括社会关系网络和个体从制度中可以获得的资源。[76]樊平认为，人们的社会资本与其获得社会地位之间有显著联系，随着社会资本积累，在后续的社会资源分配过程中，社会资本比个人能力有更重要的影响。[77]

对于一个社区来讲，社会资本意味着社区资本。社会资本总量的多寡与分布状况，决定了社区活力和凝聚力的强弱以及社区治理的绩效和效率。社会资本存量丰富且分布均衡，居民的社区归属感强，社区治理的效果就好，社区建设与发展的目标就能顺利实现；反之，社区建设的目标就很难达成而可持续性将成为问题。[78]正如美国著名的政治学家罗伯特·普特南所指出的，当人们在一个地方生活了多年以后，会形成许多共同的互惠规范和模式，这就是他们的社会资本，利用这一资本，他们能够建立起制度以解决公共资源使用中出现的困境。[79]

综合起来讲，社会资本是嵌入在社会结构之中，通过投资社会关系得到回报，使社会行动得以实现的资源。因受各种因素影响，社会资本在个体之间、群体之间、社区之间、区域之间的分布具有不平衡性特征。不管是从横向还是从纵向来看，社会资本都具有流动性特征。通常会倾向于向上、向人口相对密集区域流动。个体流动之后，其原来拥有的社会资本可能会丧失一部分，在一个新的地方就要面临暂时性的社会资本匮乏。比如进城务工人员属于社会资本较为匮乏的群体之一，该群体在城市遭受排斥，进而被边缘化，陷入困境。一些贫困群体因在社会结构中占有较少的社会资源而陷入关系贫困的境况。

改变投入方式，实现由物质资本投资为主向物质资本与人力资本投资相结合，注重人力资本、社会资本投资的转变（林闽钢，2008）。从根本上打破贫困的代际相传，增强贫困人口的自我发展能力。于是，通过增强社会人力资本治理贫困成为主导观点。因为单纯依靠经济增长消除农村贫困的反贫困战略使贫困者不仅没有减少，反而有进一步增多的趋势，且这种趋势在一些发达国家和地区表现得尤为明显。如果在现有社会政策的体系中嵌入“上游干预”和风险管理的理念将有助于反贫困的操作实践。为贫困家庭的子女提供平等的受教育机会，可以防止贫困的代际相传。对贫困群体的教育培训不仅可以增加他们的人力资本存量，也是培育其社会资本的重要途径（郑志龙，2007）。发展型社会政策在贫困治理过程中提供了可让我们选择的政策性要素。它们是：减少风险管理成本的社会资本、反社会排斥的劳动力政策、农村生计的保护与发展、健康与医疗政策的整合以及以资产为本的个人账户建设五个方面。如果我们适当改变扶贫资金的使用方向，不是直接交给受助者个人，而是对其个人发展账户注入资金，再辅以国家扶贫贷款，那么当前农村贫困户贷款不足的现象将会得到极大改进（张新文，2011）。

场，通常代表一种空间概念。广场、会场、操场，指人群集散的平地；赶场，代表集市，乃人财物集散之地；场也是物质存在的一种基本形式，包括有形的物质和无形的物质，具有能量、动量和质量，能传递实物间的相互作用。例如：电场、磁场、势场、气场、引力场、温度场、能量场；场也指物体在空间中的分布情况。在同一个场域内，物质的分布是相对均匀的。

从社会学的角度看，场是社会物质和能量交换的空间，在此可以释放能量也可以获得能量。如名利场。也有专家提出福利场域的概念，以场的形式来诠释社会福利的配置。就个体来讲，一个人场的大小、能量的强弱、气势的高低直接决定着这个人社会资本存量的大小以及增势的强弱。

很显然，社会中下层群体由于拥有的社会资本量极其有限，那么场域内的能量也相对较弱。依据社会资本拥有量和场势的强弱，我们可以将社会人群分为五个层次：即强势、优势、中势、弱势和劣势（见图1-3）。当然，各个层次之间没有严格的界限，往往体现出融合性。社会上层（包括强势和优势两类）人群，他们无论拥有的社会资本还是形成的场势、气势都是很强的，该群体占有的社会资源量也就较多。中势群体属于社会的大多数，场、气、势均处于中等水平。弱势和劣势两类人群处于社会的下层。资产建设针对的群体应该是中势以下三个阶层。比如，通过个人资产账户计划，增加其社会资本，扩大并增强其场势，进而拥有更多的社会资源。

图1-3 社会人群气势层次