1.1 研究背景与意义

1.1.1 研究背景

受益于习近平总书记关于扶贫开发工作重要论述的科学指导和精准扶贫政策强力推动，按现行国家农村贫困标准测算，至2019年末，全国农村贫困人口从2012年末的9899万人减少至551万人，比2018年末减少1109万人，贫困发生率由2012年的10.2%下降至0.6%，比2018年下降1.1个百分点[1]，贫困地区精准扶贫、精准脱贫成绩显著。面对贫困地区“自然条件差，经济基础弱，贫困程度深”等发展障碍、脱贫区域“产业网链尚未健全，贫困人口长远生计保障水平不高和返贫风险依然存在”等现实困境以及贫困区域全要素生产率阶段性转型升级困难等诸多减贫挑战，未来脱贫攻坚工作仍需持续发力，超前识变，预判未来扶贫开发政策走向，完善脱贫攻坚支撑体系，实施发展空间重构减贫与价值共创减贫策略，增进区域发展要素交流和促进要素增益，提高发展机会平等和公平竞争水平，推进扶贫开发事业不断走向深入。

伴随着旨在“矫正要素配置扭曲”的新型城镇化、乡村振兴及区域协调等发展战略快速推进，基于要素增益的片区新型城乡关系逐渐形成，社会风险视域下城镇人口贫困问题受到关注：2015年底我国城镇贫困人口已达5800万人（一般统计城镇低保人口、低保边缘人口和进城贫困农民工等），并且这个比例将随着区域城镇化比例的上升而不断提高，城镇减贫即将进入关键阶段[2]。另据民政部统计信息，至2018年末，全国共有城市低保对象1008万人，城市特困人员27.7万人，全国共实施临时救助1074.7万人次。“要素合理流动及优化组合”构建贫困区域发展的内源发展机制，提高环境适配能力是贫困区域扶贫开发政策应对贫困区域发展塌陷和“梅佐乔诺陷阱”的关键，在治理理念指导下协同考虑扶贫开发问题是脱贫攻坚政策的核心：关注贫困地区扶贫开发的阶段性特征与未来尤其是后2020时代减贫形势，基于城乡关联视角剖析贫困地区城乡贫困关联机制，适度超前探寻“城乡扶贫开发分治”政策突破与统筹城乡扶贫治理机制优化，对于提高片区扶贫开发工作效率和质量、引领当前脱贫攻坚工作、加速推进未来中国社会经济发展、接续推进后2020时代扶贫开发、乡村振兴战略实施以及推进国家治理能力提升具有促进作用。

1.1.2 研究意义

深入推进新型城镇化、乡村振兴和区域协调发展等战略实施是片区脱贫攻坚和贫困区域“发展空间重构”的重要抓手；一体化的扶贫治理机制是城乡融合发展的现实需要。实现城乡扶贫开发联动治理，旨在“将城乡分治的扶贫开发体系梯次并轨，益贫性社会支持政策与扶贫开发有序并行”，这既是一个理论问题，又是一个重大现实问题。它涉及城乡贫困关联、扶贫资源空间配置、城乡扶贫开发行为对接、区域多重空间重构和民众社会关联网络重建、跨域治理等多个领域，并受到政府职能、财政税收制度、经济发展水平和市场化程度等多个方面的影响与制约。围绕该问题进行探索，不仅可以丰富区域经济学内容体系，还可为构建新型城乡关系、推进连片特困区扶贫开发以及统筹城乡扶贫治理的政策完善提供决策参考。

在学术价值方面，连片特困区扶贫开发战略实施使得片区农村贫困人口数量大为减少，城乡扶贫开发协同乏力与城镇贫困问题凸显。着眼于片区贫困“发生机制”分析，解析城乡贫困关联机制，明确新型城镇化、乡村振兴等发展战略与扶贫开发的互馈机制及其对城乡扶贫开发分治模式的反作用力，能够揭示城乡扶贫开发联动治理的模式选择、约束条件、制度发展路径及内在规律，为从根源上理解转型升级关键期的社会、市场及政府在扶贫开发中的发展诉求与资源配置行为奠定基础。这将有助于丰富区域发展和减贫理论认知，较好实现扶贫政策干预与市场经济发展要求之间的协调，增进贫困区域发展竞争优势，保障区域发展质量。

在应用价值方面，本书选取我国乌蒙山区（西南部）、罗霄山区（中部）、大兴安岭南麓山区（东北部）3个国定连片特困区为研究对象，针对贫困区域发展“新型城乡关系向哪里变、统筹城乡扶贫治理路怎么走、关键资源要素往哪里流”的现实问题，基于片区扶贫政策演化、城乡贫困阶段性特征与调研数据分析，解读贫困区域新型城乡关系构建、发展空间重构及城乡反贫困实践困境，科学评价城乡扶贫开发资源配置效率与减贫效应，建议实施“空间反贫困策略”。针对城乡贫困发生机制和城乡扶贫开发分治劣势，本研究着力城乡统筹与制度整合，强化益贫性社会支持政策与扶贫开发有效衔接，并依据新型城镇化、乡村振兴等发展战略与区域扶贫开发的互馈机制，提出城乡扶贫开发联动治理制度框架、运行机制与政策调整方面的建议。这将有助于消除制度屏障、促进贫困区域脱贫和区域间协调发展，助力贫困区域发展与提升民众福利水平。