第四节 第一届明诺布鲁克会议召开

1967年，美国政治与社会科学研究院（American Academy of Political and Social Science）召开了一次公共行政理论和事务学术会议。会议对当时公共行政领域知识状况的评价是：忽略对当时的一些重要问题的关注和讨论；没有提出一些新的观点、概念和理论；对组织和社会的变化认识不足；迷信组织和专家所具有的能力；对组织的极限、组织的成长以及衰败认识不足；没有充分探讨公民的需求以及应对策略；对政府应该达成和能够达成事务的能力过于乐观。

据弗雷德里克森回忆，参会者达成了一系列共识：“行政机构是政策制定者；政治行政二分法已经过时；难以界定公共行政并标明公共行政的边界；公共行政管理和工商企业管理之间存在重大差异；公共行政学与政治学科有明显差异；公共行政处于混乱状态，无论是规范性理论还是描述性理论；等级制不再是界定或描述公共组织的恰当方式；公共行政学所关注的管理问题和行政问题正在被政策问题和政治问题所取代；应该会出现一些公共行政的专业学院；公共行政尚未以一种重要的方式涉及诸如军事—产业复合体、劳工运动及都市暴乱等类似的社会问题；公共行政领域一直都过度地专注于知识范畴、语义学、定义和边界。”（Frederickson, 1980:xi）从这些评价不难看出，无论是基于当下，还是放眼未来，公共行政学界处于一种安于现状的消极状态，这显然与当时整个世界的躁动格格不入。

沃尔多会后意识到非常有必要研究，由于这些年来的政治骚动和社会动荡，公共行政到底发生哪些变化，以及这些变化对公共行政所造成的影响，特别是这些变化与20世纪60年代之前的变化有何不同。沃尔多希望组织一次年轻行政学者的会议，来改变公共行政落后于时代的局面，推动公共行政学者的代际更替和学术发展。这样一来，沃尔多自然就对两类学者的世界观和价值观发生了浓厚兴趣，一类是20世纪60年代进入公共行政领域的学者，另一类是早年经历过20世纪30年代的大萧条、第二次世界大战、朝鲜战争和信奉实用主义哲学的学者。实际上，这两类人都是从事公共行政教学和研究的青年学者。沃尔多的想法得到他的同事弗雷德里克森、W.亨利·拉姆布莱特和马里尼的赞同，他们自愿组织和召集这样的会议。沃尔多用自己的特级教授项目基金[8]资助了年龄在35岁以下的33位公共行政领域的年轻学者，于1968年9月3日至7日，在雪城大学阿迪朗达克山上的明诺布鲁克会议中心举办了第一届明诺布鲁克会议。这届会议共收到12篇论文。会前，会议主办方向每位参会者提供了沃尔多《革命年代中的公共行政》（Public Administration in a Time of Revolutions）、《霍尼报告》、霍尼和萨维奇之间关于《霍尼报告》争论文章等文献。会后，作为会议协调人，弗雷德里克森、W.亨利·拉姆布莱特和马里尼各自补交了总结性论文。会议的主要成果反映在马里尼主编的《迈向一种新公共行政：明诺布鲁克的视角》（Toward A New Public Administration: The Minnowbrook Perspective）、沃尔多主编的《骚动时代的公共行政》（Public Administration in a Time of Turbulence）以及弗雷德里克森的《新公共行政》（New Public Administration）之中。

第一届明诺布鲁克会议的目的是在社会剧变的背景下建立公共行政的新导向。会议主题重点涉及六个方面：一是切题性（relevance）。传统的公共行政不关心当今的问题和论题，社会现实必须予以严肃关注。传统的公共行政仅认为，公民理性被忽略了；新公共行政认为，公民理性应该包容在政策制定过程之中。二是价值判断。在公共行政中，价值中立是不可能的。通过行政行为起作用的价值必须是透明的。实践透明度就是确保公民有效地获取信息，关于政府行为的信息是公共的。这是一个组织的目标之一，无论这个组织的名称是什么，当它从事公共事业时，必须对其行为进行阐述并公开。如果一个组织致力于服务公民，致力于实现公民的最佳状态，那么，如果回避或者没实现信息公开和透明，就会有损该组织与公民的关系以及该组织的目标达成。信息公开和透明有助于公民参与到公共行政过程。三是社会公平。实现社会公平必须是公共行政的首要目标，公共行政必须关怀弱势群体，倡导推进权益平等的积极行动，特别是女性和少数族裔应当拥有平等地进入公职服务的机会，科层制官僚的公务人员结构应该反映人口分布和人口结构特征。四是变革。质疑深深地植根于永恒机构中的权力，提倡行政体系必须内置满足环境变迁的运行灵活性和组织适应性，研究者应该思考社会需要、适应动荡的社会环境。五是以客户为中心。公共管理者应该是积极的、有前瞻性的和回应性的行政者，而不是难以接近的、独断专行的、躲在象牙塔内的官僚，行政官僚应该忠于组织、忠于客户、忠于计划，是具有专业权威的政策执行者和教育者。六是管理层和员工之间的关系。行政管理者必须平等地强调效率和人文关怀。新的管理方法必须既满足效率，又满足人际关系规范。此外，会议主题也涵盖了对组织理论的反思、行政官员伦理责任、计划—规划—预算（Planning-Programming-Budgeting, PPB）的评估以及公共行政经验理论等。第一届明诺布鲁克会议主张，公共行政应该更多地关注社会公平、代表性、回应性、责任性和参与等方面的价值判断，为实现这些目标所提供的解决方案简称为4D，即去中心化（Decentalisation）、去官僚化（Debureaucratisation）、授权（Delegation）和民主化（Democratisation）。

这次会议的一个显著特点即关注切题性，这是新公共行政运动对时代变化的重要回应。拉波特认为，“作为一项学术事业，公共行政当前的主要问题在于陷入一种不合时宜、不适用的分析模型与规范性都贫乏的窘境。除了政治行政二分法上的危机与学术时尚以外，几乎没有拒绝或接受实质性问题以及分析模型的基础。教学与研究倾向于因循守旧，或满足于对当前主导性问题的回应性界定。对于发展行政视角、政治领导力或永久的学术活力而言，其效甚微，结果就是学术活力的下降。相对于研究者、实践者以及未来而言，也迷失了方向……年轻的研究者、处于公共部门不同层级中的人以及我们中间的许多同事，都在抱怨我们的研究不切题，抱怨公共行政学的知识产出对于他们的经验只有有限的意义，抱怨我们的研究错过了社会变革的大背景……根本不得要领”（LaPorte, 1971:21）！之所以如此不得要领，主要是由于在当时占据主导地位的组织理论。

组织理论是新公共行政运动攻击的主要对象。新公共行政运动的参与者认为，组织理论“将客观社会科学的模型应用到复杂组织之中，通常回避了何种条件下何种问题更为可取，导致了决策制定过程的政策中立态度。当代大多数组织理论均简单地假定：只要它是有效的，生产率就是高的；从与它们相关的社会条件来看，理性的决策制定将以某种方式变成好的决策；对于个人而言，能够促进效率和理性决策的组织控制体系与结构是一种有益的社会安排……这些规定对于组织生活是切题的、中肯的。其实，公共组织在政体中的角色需要在一种更为广阔的视角中界定，而不应当仅仅将产出与内部维持当作其首要价值”（LaPorte, 1971: 31-32）。新公共行政运动的参与者们认为，需要一种新的公共组织观念，这就是“公共组织的目标是为那些组织内外的人们减少其经济、社会和心理上的痛楚，并为其提供更多、更好的生活机会。具体而言，就是将所有人从经济剥削和匮乏中解放出来，对丰富的物质资料进行生产与分配，并以此作为评价公共组织的依据。公共组织有责任提升社会正义，允许参与者和公民团体决定他们自己的道路，赋予参与者和公民团体以更多的增加分享政治和社会权益的机会” （LaPorte, 1971: 32）。根据拉波特的看法，只有这样的公共组织观念，才契合时代的主题，也只有通过重构组织理论，才能使公共行政研究重返与实践相契合的轨道。

如何才能保证公共行政学是切题的呢？比勒认为，重塑公共行政学的切题性，必须保证公共行政的研究正视正在急剧发生的社会变革。“无论在其职业的方面，还是在其学科的方面，公共行政都必须发现一个用以定义自身和指导其核心贡献的新基础，用来描述理性工业化占据无可争议的支配地位的假定不再有效。在某种程度上以基本稳定为特征所产生的程序，现在看来，在许多情况下，不仅是不切题的，而且完全是错误的。以前被认为是进步的愿望，现在被流动社会中的大多群体视为一种退步。我们需要一种新的公共行政的定义，它能够面向不确定性，以关注变革而不是关注稳定的假定为基础，有能力处理情境式的相互依赖，能够将复杂性转化为纠错能力，而且便于那些流程发现的程序——它们不会阻碍人类价值的实现。”（Biller, 1971: 119-120）哈蒙认为，“如果关于我们即将生活在一个临时社会中的预测是正确的，那么公共行政教育就不能满足于稳定性与确定性的假定。关于公共服务的教育，尤其是规范理论必须认识到由持续而混乱的变革给个体及组织所造成的压力。变革不是一种无条件的美德，但它却是政治与行政生活的特征事实，而公共行政的规范理论必须要适应这一事实”（Harmon, 1971: 185）。比勒欣喜地指出，“这是我第一次感觉到，新公共行政可能真的意味着某种新的内涵。因为这样的观念意味着新的公共行政学将研究快速变革中的组织。对公共组织的兴趣将落在不断变化的关注或焦点上，理论也将不再关注稳定的组织，而是关注骚乱环境中的组织”（Biller, 1971: 126）。

这次会议的另一个显著特点是反逻辑实证主义。一方面体现在质疑逻辑实证主义的认识论和方法论上，另一方面体现在对政策科学的反思上。当时，逻辑实证主义主张从组织行为的实证分析中获取有规律的数据，其影响如日中天。齐姆林认为，“如果20世纪60年代后期所使用的新公共行政学的概念与新社会学、新政治科学、新的一般社会科学的运动有任何联系的话，那么它应当被定义为对价值无涉或价值中立的经验研究的一种突破，应当被定义为使研究直接关注社会正义问题的一种愿望。这一看法意味着，社会科学家将在他们的专业立场中做出价值判断。这一观点直接反对指导着大多数战后社会科学经验研究的实证主义立场，因为实证主义立场认为，社会科学家不能做出任何价值判断，‘是’与 ‘应当’被一道不可逾越的鸿沟分隔着。新社会科学——我认为，新公共行政学认同于它——应当寻求逾越这一鸿沟”（Zimring, 1971: 230）。齐姆林对新公共行政的这一认识，抛弃了事实价值二分法的逻辑实证主义原则，承担起了促进公共价值实现的职责。“新公共行政学应当关注的是，使公共官僚机构成为实现社会正义与平等的工具。这种关注大大不同于仅仅使政府回应大多数人民愿望的关注。”（Zimring, 1971: 231）马里尼也认为，“新公共行政学并不必然比它的前辈拥有新的或更好的价值，尽管这是可能的，但是，相比于专长和才干，新公共行政的践行者将比他们的前辈把价值问题看得与工作有着更为直接的关联”（Marini, 1971: 356）。这样，公共行政的概念就被赋予了价值的内涵。

在反思政策科学方面，瓦尔德沃斯基曾经对PPB体系提出了尖锐的批评（Wildavsky, 1966）。明诺布鲁克会议后，他进一步指出了政策科学中存在的致命缺陷，“公共政策学院不涉及、从未涉及也绝不是被用来处理大规模的社会变革的。原因之一是，社会变革亘古以来就是人们最不能理解的主题之一。老学究们已经靠谈论大规模的社会变革赢得了名声。但他们就像谈论狗一样，值得注意的并不是他们谈论了什么，而是做出了谈论。另一个原因是，当你谈论硕士生时，是没有剧烈变革的市场的。毕竟，在民主社会中，大变革是为政客保留的”（Wildavsky, 1985）。在这段充满敌意的评论中，政策科学的支持者与新公共行政运动有截然不同的研究取向。与后者积极拥抱社会变革的态度不同，前者拒绝对社会变革发表意见，也反对把社会变革作为学术研究的对象。所以，新公共行政运动不仅反对组织理论，也反对政策科学研究，反对那种蜕变成仅对与政策相关的事实因素进行客观分析的政策科学研究。新公共行政运动反对蕴含在组织理论与政策分析之中的逻辑实证主义，新公共行政运动主张将价值中立从公共行政的概念中扫地出门。

价值判断从何而来？为了平衡参会者的学术取向，主办方专门邀请了雪城大学的一位实证研究专家，让他对社会科学研究中数学模型的功用以及当时政治科学定量化发展的最新趋势等做了报告，却没有引起参会者的任何兴趣。在参会者们看来，这样的经验研究完全是与时代脱节的，根本没有认识到时代对经验研究提出的新要求——重视道德权威的价值。克罗伦伯格认为，“就经验理论来说，建立一种新公共行政学的追求要求我们对于科学和道德权威有着同样的敏感……关于一种新公共行政学的如上建议应当得到这样的理解：我们应当做什么样的理论工作的判断包含更多的选择。我们在理论工作中所强调的东西对于人类的生活是有影响的，它们成为那些制定与执行公共政策的人的行动前提。当然，这并不是说要抛弃对更大的科学成就的关注，我们不能因为数据对我们的政治或伦理偏好构成了威胁或产生了矛盾就忽视它的潜在含义。但我们必须谨记，基于科学权威的选择标准是远远不够的。‘理论何为’这一问题的答案必须是 ‘为了人类的成功’”（Kronenberg, 1971: 218-222）。即使是经验研究，也必须回答目的问题，而对目的问题的思考，显然只能通过价值判断才能得出答案。

新公共行政运动显然是针对当时美国政治和社会的骚动和动荡的。正如亨德森所言，“除非公共行政学能够切合当前美国的问题，否则它将不能生存；如果它的主要学术精力不是被用于与实践者尤其是都市官员的接触，那么它就不可能切中要害。学术取向与实践兴趣之间的鸿沟是可以填补的，只要研究能够关注并回答在行政上得到清晰界定的问题”（Henderson, 1971: 248）。“公共行政学应当成为这样一种研究，它所关注的是不同环境中政府行政组织与组织参与者的行为的真实且恰当的结构及其运行。比较公共行政将承担起这一领域知识领导者的角色，并将它的关注扩展到美国文化的公共行政上来。”（Henderson, 1971: 245）由此看来，新公共行政运动竭力主张开展新的比较行政研究，一种以美国问题为最终指向，并试图对美国社会的发展不平衡提出解决方案的比较研究。

弗雷德里克森回答了新公共行政学新在何处的问题，也阐述了新公共行政运动与以沃尔多为代表的规范研究之间的渊源，并受到非逻辑实证主义的行为主义者的广泛支持。第一届明诺布鲁克会议为公共行政研究找到了一个新的学术身份，“新公共行政学的主张可以被称为第二代行为主义，这是最恰当的描述。与其学术先驱不同，第二代行为主义者强调公共行政的公共部分，承认尽可能科学地去认识组织是如何行动以及为何如此行动的，但他们往往更感兴趣组织与顾客之间的相互影响。虽然他们对把自然科学的模型运用于社会现象的可能性不太乐观，但他们既不反实证主义，也不反科学……简言之，与其先驱相比，第二代行为主义者不太偏重一般的，较为偏重公共的；不太偏重描述的，较为偏重顾客导向的；不太偏重中立的，较偏重规范的。并且，按照人们的期望，它在科学性上并不会有所减损” （H.乔治·弗雷德里克森，2011: 269-270）。弗雷德里克森回应了沃尔多在《行政国家的反思》中的观点，公共行政研究中的行为研究并不是太多了，而是太少了，新公共行政研究必须把行为研究从逻辑实证主义的支配中解放出来，只有这样，才能对行政行为得出真正科学的理解。

经过弗雷德里克森的总结以及参会者的传播，新公共行政学的概念在学术界中迅速、正式扩散。许多学者就此发表了看法。弗雷德里克·莫舍尔认为，“生成中的公共行政学，真正的新的公共行政学，将承担大量在任何当前的教科书中都没有得到体现的重要职责。它将在一个人类历史上变革最为迅速的社会中预判和处理变革。它本身也必须是快速变革、高度灵活的。它必须促进更高程度的理性，发展与利用日益复杂的理性决策工具，适应那些看似非理性的力量。它必须比过去更加关注生命、自由与对幸福的追求等人类目标，同时不能损害使民主成为现实的那些程序。而且，这些目标绝不能仅仅是数量上的增长。它必须承认社会所有部分在功能和地理上的相互依赖，同时不过度牺牲专业主义与地方利益。它必须开发能使集权与分权同步前进的协作式工作方式，并使每一层级的政府都能高度胜任”（Mosher, 1971）。沃尔多认为，公共行政内在受制于文明和文化，文明的演化依赖于公共行政，公共行政的相关概念是特殊文明和文化的基本构建要素。“在积极的方面，新公共行政学要求关注社会公平，关怀人类的苦难与社会的需求。它主张公共行政应当更加积极，是前瞻性的而不仅仅是回应性的。它并不反科学，但希望在利害关系和改革语境中运用更先进的方法和程序，不是为了自己，当然也不是作为压制的工具。它并不反理性，但它希望公共行政的考量能够更加细腻、敏锐和充满人情味，希望公共行政的领地可以通过承认感情的重要性而得以扩大。它对中心城市的问题，种族不平等、贫困、暴力、贫民窟等有一种特殊关怀。它对组织人文主义与组织发展的先进技术有着浓厚兴趣和接纳能力。它反对逻辑实证主义，从存在主义尤其是现象学等学派中寻求哲学指导。”（Waldo, 1972）

明诺布鲁克会议之后，ASPA的格局发生了重大变化。在1969年政治科学学会（American Political Science Association）的年会上，沃尔多再一次召集年轻学者组织了公共行政专题研讨会，参会者的论文以《骚动时代的公共行政》为名集辑出版。随后，《公共行政评论》主编的职位长期由新公共行政运动的参与者把持。1966年至1977年，沃尔多担任主编；1978年后高斯罗普接任主编；1991年至1996年，罗森布洛姆担任主编。《公共行政评论》成为新公共行政运动的理论阵地，并在公共行政领域中掀起了一场轰轰烈烈地寻求一种新公共行政学的学术运动。