第三节 《霍尼报告》：为公共服务提供高等教育[6]

20世纪60年代是美国公共服务快速增长、大规模的都市化和郊区化并存的时期，也是社会动荡、反文化思潮以及城市骚动频繁出现的时代。实践中，“伟大社会”计划的出炉，“冷战”正酣并继续维系，公共服务不断增长且日益专业化。经历了西蒙与沃尔多之争的美国公共行政学界，古典行政学不仅被嘲笑为谚语，而且被责斥为牺牲了民主价值的思想圭臬。公共行政学的前提和目的均遭到质疑。危机的根源何在？鉴于公共服务是公民看待公共行政的窗口，也是折射行政善治之镜，当时的美国学者都不约而同地将探寻危机的视角聚焦于公共服务和公共行政教育问题。

弗雷德里克·莫舍尔教授在加利福尼亚大学完成一项专业和公共服务的研究。他的结论是：“第一，美国社会正在迅速成为职业社会，或者成为一个职业引导的社会。增长最快的职业部门由专业和技术人员组成。目前，美国工人中有八分之一从属于专业和技术领域；1950年，这一比例为十分之一；1900年，这一比例仅为十六分之一。第二，吸纳专业人士就业的领先部门是美国各级政府。目前，美国各级政府所雇用的专业和技术人员占全部专业和技术工人的36%，这不包括由政府通过合同、补贴或资助而间接雇用的众多科学家、工程师和其他人员。此外，大约三分之一的政府雇员被列为专业、技术、相同类型的职员。这比私营部门的比例高出三倍以上。被列为专业人士的学校老师急剧膨胀。然而，即使不包括学校教师，专业人士占公共部门就业总人数的比例将近五分之一，是私营部门比例的两倍。第三，姑且不论公共辖区最高长官或准最高长官的政治任命问题，政府行政领导阶层在教育和经历方面的背景正日趋专业化。这并不是说公共部门领导阶层本身就是行政类职业；相反，它是由不同领域具有广泛多样性职业和专业人士组成，这些职业和专业与他们所代表的机构使命密切相关。”弗雷德里克·莫舍尔教授对专业化或职业化社会所需要的职业人士忧心忡忡。因为他发现，公共服务领域的绝大多数人均毕业于专业学院而不是公共事务学院，他们中的许多人从来没有接受过公共行政学课程的训练，某些人甚至不认为自己是一名公共行政人员。弗雷德里克·莫舍尔提出，大学应该在公共行政人员培养方面发挥重要作用，大学将为民主的职业安全带来最佳希望。“未来几乎所有的公共行政人员都将是大学毕业生，并且在未来的20—30年内，绝大多数公共行政人员都将拥有研究生学位。越来越多的公共行政人员正在返回研究生院补习课程，参加在职培训并获得更高学位。这些趋势表明，在他们的技术专业知识以及与他们的职业互动联系的更加广泛的社会领域，大学主要院系将充分发挥他们在培养和培训公务员方面的责任。”（Mosher, 1968: 219）

W.亨利·拉姆布莱特认识到，“深刻但狭隘的职业训练不可避免地导致专家型公共政策分析方式存在偏颇。为了成为真正的公共行政人员，职业人士必须理解他们自身的偏见。他们必须明白公共政策决策都是在复杂环境下进行的。他们必须理解成为一名公共行政者需要比恰巧为政府工作的一名博士、一名律师、一名科学家掌握更加广博的知识……我们能够教会一个人某些初步的管理技能；我们能够使他理解政治过程以及公共执行者如何与他人相处融洽；我们能够通过案例研究和不同的仿真练习使他具有公共行政人员阐释公共利益所面临的某些伦理困境时感同身受的体验。我们能够做到全力以赴，但是在公共服务教育上，我们却做得微乎其微”（Lambright, 1971: 332-345）。他甚至悲观地预言，站在提供合格的公共政策制定者的立场，照现在的样子没有一种类型的教育是足够好的。

1964年至1966年，时任 ASPA 公共行政研究生教育理事会（Council on Graduate Education for Public Administration, CGEPA）主席的雷宁特别关心公共行政研究生教育的自我评估和课程的适当性。CGEPA认为，美国公共行政教育面临的现实是，各种公共行政项目的研究生毕业生数与政府日益增长的需求之间存在着逐渐加大的缺口。解决这一问题绝不是简单地扩大招生，因为不同的大学在项目设计、培养对象、课程设置以及组织管理等方面存在着明显差异，并且隶属于不同大学的公共行政项目在地理分布和组织归属上也是不平衡的。与此同时，师资的短缺严重拖了许多大学实施扩招计划的后腿。1965年12月，卡内基基金会（Carnegie Corporation of New York）与CGEPA签署了资助公共行政教育评估研究的备忘录；CGEPA和卡内基基金会共同决定由雪城大学马克斯维尔公民和公共事务学院政治学教授霍尼担纲的委员会执行项目；CGEPA同时成立了自己内部的报告执委会与霍尼教授进行讨论交流。1966年11月1日，《为公共服务提供高等教育报告》（A Report: Higher Education for Public Service），史称《霍尼报告》正式出炉，随后发表在《公共行政评论》1967年11月特刊上。

《霍尼报告》认为，公共行政作为一个研究生教育领域，越来越关注政府的管理服务，包括预算、组织和管理、人事管理、项目或管理规划以及城市的经理人职责，而且越来越多的大学希望聚焦于公共政策的发展和行为，诸如交通、城市事务、自然资源管理、健康和福利管理以及科学研究等。在某些大学，公共行政项目强调行为科学与决策之间的关系，在某些大学，强调在系统科学的框架下数量分析对决策的重要性，甚至强调海外项目援助的管理，等等。尽管如此，美国的公共行政教育仍然以预算、人事、组织和管理的培训和实践为中心。

令人尴尬的是，除了少数的例外以外，公共行政和公共事务学院或项目都不是所在大学的重要组成部分，并且那些最终进入公共服务领域的绝大多数学生并不是所在学校的主要社群。报告估计，在从事公共服务的人士中，大约不到4%的人接受过公共行政教育。针对高级公务员特别是州和地方的高级公务员的知识更新和能力改善，大学的贡献微乎其微。作为政府的智库，如果公共行政和公共事务学院不能对那些打算未来从事公共服务的人施加影响，那么就没有发挥其应尽的作用，并且也无法满足政府的迫切需要。大学必须意识到，“至少在某些大学，公共行政和公共事务学院应该发挥公共服务的引领者、鼓舞者和激励者的作用”。当然，对于如何发挥这一作用的问题，并不存在统一模式。虽然每个教育机构的使命各异，但是公共服务这一术语在大学中具有特别的含义，即“作为一种教学和研究的伴生功能，服务于特定的社群”（Honey，1967）。

《霍尼报告》认为，美国的公共服务和大学都面临着挑战，这些挑战正在重塑公共行政教育的特征和问题。“对于正在做职业规划的年轻人来说，美国的公共服务实践正处在一个没有比现在更令人激动的时代了……在人类若干世纪面临重大挑战的诸多领域，美国正不断取得伟大成就，并处于遥遥领先的地位。可以确定的是，太空探索在1969年实现了第一个目标——登月。针对控制人口和消除绝大多数重大疫病的有效措施已近乎完备。我们在保持国家经济的平稳运行方面，已取得了长足进展，并正想办法通过经济合作等手段来进一步带动其他国家经济的稳定发展。我们已学会将原子能运用于人类社会的和平发展，并避免其用于军事目的。我们正在动员国家资源来改进教育，消除贫困和恶劣的居住条件以及那些在个人自我实现过程中可能面临的社会和心理障碍……但是我们不能忽视发生在东南亚的战争和国内的种族暴力等诸多负面因素，这些事件都是悲剧性的、是暂时的……有证据表明，我们正在用与美国社会固守的价值观相吻合的方式解决各种问题。我们正在利用制度工具保护人身自由，而不是减弱或摧毁它们，并且通过政府行使权力和调度资源，保持赋予美国生活方式独特风格的竞争、挑战和多样性的本质属性。”（Honey, 1967）

面对这些挑战，《霍尼报告》提出要在大学的传统和使命与公共服务需求的巨大缺口中找寻公共行政和公共事务教育的定位和走向，其“核心在于目前大学的教育和培训是否充分满足了公共服务的需要。在开始寻找答案之初，至少有必要以一种综述方式来了解该领域全局面临的一些关键问题，不论是局内人认识到的还是局外人看出来的关键问题”（Honey, 1967）。

《霍尼报告》列出当时的公共行政和公共事务教育存在的六点问题。“第一，各类资源普遍匮乏，所有的一切都不尽如人意。包括：奖学金严重短缺，公共行政无法吸引到足够多有才华的学生；教学设施普遍不足，教室、办公室和图书馆人满为患；获得各类研究基金的资助无门，大多数公共行政教育和培训项目因财务生存问题而苦苦挣扎，根本无法顾及研究、课程开发等活动。第二，教师短缺。其中的部分原因源自扩大招生规模以及对有经验和受过高等教育的人士日益增长的需求，部分原因是因为公共行政的教育和实践缺乏社会认同感。第三，公共行政的身份认同问题。公共行政是一个领域、一个学科、一门科学还是一个专业？或者它是需要许多学科和专业的知识和技能来指导公共事业的过程？将其定义并建立为一个领域或一个学科的各种努力一直不太成功。公共行政与政治科学、经济学、心理学、社会学、法学等领域有关，那些有吸引力和创造力的成功教学往往表现出这一点。第四，致力于科学的努力与现实相悖。因为方法论均借鉴于经济学、心理学、政治学和其他学科，公共行政学几乎就成了不设边界的殖民地。第五，公共行政作为一个职业的地位令人生疑。缺乏实践标准，不需要教育者的行政实践经历，不参与专业认证。第六，组织机构处于劣势。公共行政和公共事务学院和项目往往不是其所在大学的关键的、重要的组成部分。他们的定位仅是研究政府和公共服务行为的中心和专业知识中心，他们一直局限于向少数学生传授知识，他们没有影响更广泛的大学社群，包括影响那些最终将从事公共服务的学生。”（Hon ey, 1967）

《霍尼报告》提出了九条解决问题的行动建议：“第一，建立全国公共服务教育委员会，发挥广泛的领导作用，满足政府对高素质人力资源的需要。其成员来自政府、私营领域和大学，其职能是向政府、大学、基金会和其他有兴趣的组织提供有关立法行动、基本考量、研究重点等的咨询意见。该委员会一旦成立至少要存在五年。

第二，立即设立具有实质规模和享有声望特性的奖学金项目。开始起步时，每年为2500个名额，资助那些计划进入公共服务职业的毕业生攻读硕士、博士或专业学位。那些准备为公共服务提供培训或者考虑为公共服务准备重要课程的研究生项目、专业项目或学院，也可以被批准获得奖学金。该奖学金的执行每年集中评估，可由美国教育部或美国公务员委员会执行年度评估。奖学金的授予期限应足以完成学位课程。这一奖学金项目的宗旨是鼓励研究生和专业学院更多地关注公共服务，吸引有才干的年轻人从事公共服务，并通过奖学金项目鼓励少数学生群体寻求研究生培训，为实现他们的目标做出特殊努力。奖学金可以采取助学贷款的形式，并在毕业生进入公共服务职业后予以一定程度的豁免。

第三，鉴于积攒实际公务经历的重要性，应该设立实习生项目，并由联邦政府基于州和地方政府提供的岗位和基薪，资助配套资金。任何领域的高年级学生，只要他们决定在公共事业领域从事某种职业，就有资格获得该项目一年期的资助。州和地方政府应就实习生项目的部署和实施提出计划，并定期发布实习机会清单。同时，也应该考虑把奖金作为临时见习期结束后进行短期补贴的一种手段，目的在于吸引有能力的个人到州政府和地方政府中就职，因为此时这些岗位的起薪水平没有竞争力。实习项目可以采取半工半读的做法。参照现行职业学院的做法，将一线经历、实习或学徒制作为获得高等学位的先决条件。在某些特殊的领域——如在国际组织、联邦政府的对外援助机构从事公共服务工作，也应该纳入在这一项目下提供资金支持。

第四，为有志进入公共行政和公共服务教师队伍的人提供特别奖励计划，包括对急需领域的博士授予点给予充分支持；把实习经历作为无实际经验者参与教学项目的入门要求；优先政策分析、关注跨学科和跨专业问题的教育机会；为教师提供了解并体验各级政府运行的教育实习机会；为退休公职人员或希望从政府转入教学的经验丰富的公职人员，安排一年以上学术充电机会。

第五，为从事公共服务培训和研究的大学教师在各级政府提供一年或两年的工作经历。

第六，设立一项资助计划，专门资助大学公共事务课程的开发。

第七，资助大学教师从事政府和公共事务问题研究。

第八，为公共行政和公共事务学院和项目的教职人员开辟获得来自联邦、州、地方政府以及私营产业界的财政资助渠道。

第九，建立咨询委员会。一方面为公共服务项目和政府部门提供优秀毕业生的信息，另一方面针对小而精的行政和教育项目提供联合聘请教授、分享优质成果、联合开展案例研究等方面的服务。”（Honey, 1967）

《霍尼报告》提出了两项推荐性的研究项目，一是组织开展大学和公共服务教育研究项目，展示不同的大学目前是否实现了他们的任务，甄别他们在创新发展方面存在的缺陷和面临的问题；二是组织开展职业、职业教育和公共服务研究项目。

《霍尼报告》发表后，赞成者有之，反对者有之。由于公共行政和公共服务的教育和职业是当时整个美国社会的关注热点，一大批在20世纪60年代为美国公共行政学教育定型做出杰出贡献的学者都参与了评论。在1967年11月的《公共行政评论》特刊上同期发表了来自理论界和实践界的部分评论。沃尔多在社论中指出，《霍尼报告》是高质量的。

班诺维兹认为，《霍尼报告》关注的是学术机构的作为，对公共行政的重新定向问题也需反思。班诺维兹呼吁，公共行政学科应该采用新的分析进路——关注政策制定和政府的执行过程，重点关注组织理论和计算机技术。公共行政实践已经做出了变革，公共行政学术研究也同样需要变革。行政实践已经放弃了政治行政二分法，逐步聚焦于项目规划和政策发展。但学术界却仍然坚持两个基本的传统分析进路，即强调行政人员的职能以及行政科学。公共行政学术研究应该从行政者的微观视角转向审视决策和政策执行，并将“从独立个人所捕捉的视角和问题与整个政策发展过程”建立起工作关系（Banovetz, 1967）。

里佩尔认为，《霍尼报告》过于委婉和温和。人文学院、基金会和职业机构的态度是因为它们缺少对公共服务教育的关切。鉴于这一现状，应该制定“满足公共服务教育基础和最低限度需要”的大纲，公共行政教育“主要应该针对社会行为……而不仅仅是社会思想的智识目标”。公共行政教职员工应该由“具备或在某段时间具备职业经验，并承诺对公共行政精益求精”的人士组成。公共行政应该是社会领域中一门专注于行为导向目标的学科（Riper，1967）。

弗雷德里克·莫舍尔认为，“只要我们公认，他们在许多公共机构中占主导地位，并且在制定公共政策方面日益重要，那么，我们理所当然应该考虑这些人凭什么程序被挑选、被培养和深造、被因材施教以及被委以重任”。弗雷德里克·莫舍尔强调，应该将广泛的职业目标和公共行政者的长远目标整合起来，形成公共行政和公共服务教育的目标；同时需应对年轻一代批评者提出的挑战，“在年轻的一代中，越来越严重的动荡、不满，甚至对现有建制的反叛，不是秘密。在许多人心目中，现行建制首先等同于政府，尤其是它的管理。这一不满可能会刺激行动、想象和改革——事实上，就如同30年代所发生的那样”（Mosher, 1967）。但是，他提出的解决方案与班诺维兹相反，与时任匹兹堡大学公共与国际事务研究生院院长的斯通异曲同工。弗雷德里克·莫舍尔主张，应收窄公共服务教育的范围，大学与所在城市的事务结合，集中努力应对美国社会所面临的越来越严重的城市问题。城市化问题是美国社会面临的主要问题，也是公共行政所面临的主要问题。但现实是，因为过于强调专业化，致使公共行政在应对城市挑战上准备不足。行政者因为职能和职业已经专业化，在整体上不能把握城市问题。大学的公共行政项目因为过度强调专业化，使得这一问题更加恶化。

来自美国公务员委员会（Civil Service Commission）[7]的马里根认为，《霍尼报告》过于温和但提出的研究建议非常有价值，关键是大学和政府应该从报告中得到何种启迪，并付诸行动。基于政府部门的视角，政府间的关系日益混乱，商业行政接管公共行政的趋势在不断加速。这种情况促使政府不断扩充在大学冠名的各种培训项目，而且不断增加相应的财政补贴，“联邦机构在大学培训项目的扩张进入了无理性的模式。沿着经典路线的行政创新的发展和应用，时间即将耗尽”。与此同时，公共行政者的责任、控制和隐性政府的意愿日益强烈，坚决主张“政府的艰巨任务最好通过合约来完成。我们已经走上了这条路，并且可能没有回头路可走”。马里根对其中可能存在的道德风险表示担忧，他完全赞成《霍尼报告》的建议，“如果公共行政和公共事务学院和政府所面临的问题将以任何系统和及时的方式相遇，并且这些问题一直被等同于公共行政的研究和实践问题，那么，霍尼所提出的这些有待清点、分析和实施的大规模和重大的项目必须准备就绪，现在时候到了”（Mulli gan, 1967）！

萨维奇和霍尼关于《霍尼报告》发生了一场思想交锋。

萨维奇直言不讳道：“《霍尼报告》为公共行政的行动和研究绘制了一幅相当详细的建议集，以便强化大学为公共服务提供教育的贡献。但是，这是危险的。”他对霍尼引以为豪的公共行政情境变化提出了毫无情面的反驳。“我们大概将在1970年登上月球，但登月的成本，根据对地球所造成的持续的社会和经济灾难计算，现在正越来越显著。我们也没有迈向掌握控制人口和绝大多数重大公共卫生灾难的完美工具；越来越多的人依然正在死于饥馑和可预防的疾病。我们并没有走向通往国民经济稳定的完美旅程，并且我们已经走上的这段旅程是以贫困者、失业者以及那些无权无势者为巨大代价的。我们也没有调动国家资源改进教育和减少贫困和蜗居，不然，为什么穷人会变得赤贫，富人也会返贫？……我们正在慢慢地意识到解决这些问题是不能通过现有手段和方法来进行的，因为这些手段和方法显示目标本身就是问题根源，并且在许多案例中，它们必须被抛弃而不是被强化。《霍尼报告》认为，在我们面前，政府是许多承诺的核心，这几乎是不证自明的。我认为，它根本就不是不证自明的，事实上，证据是充分的，政府不能仅仅承诺，或者更为慷慨地说，它正无法实现这一承诺。《霍尼报告》是不可饶恕的，它将使付诸行动的最终建议变得异常愚蠢和危险。”萨维奇认为，我们花费了大量的时间和精力追寻公共行政是否是一门科学、一种职业、一个学科，并将此作为公共行政面临的庄严的、突出的、令人疲惫的核心智识问题。但是，这个问题并不是一个真问题。“我们可以提出一系列公共行政所面临的核心的智识和道德困境。我们使用什么决策标准来选择哪一种问题有待研究以及如何研究它们？谁定义了这些问题并为我们预设了优先性？在多大范围内，我们意识到公共行政知识的社会和道德应用？什么决定了公共行政作为一门社会科学来应用？难道当前公共行政对社会上的某些组织生成了知识而对其他方面没有生成知识？对谁而言公共行政具有明显的优势？什么是公共行政的预设条件，或者更为重要的是，公共行政的研究和教育会产生什么结果？”（Savage, 1968）在萨维奇看来，如果这一系列问题得不到回答，那么大学是不可能承担好培养公共服务人才责任的。因为行政是一种有力的和必需的工具，但并不总是作为客观存在的人所需要的通识教育的充分工具，行政和官僚体制是某些重要人际关系的秩序化工具，行政过程在某些方面影响了当代社会中人的客观存在。

霍尼给出了更加尖锐的反诘，萨维奇完全误解了《霍尼报告》的意义，萨维奇的主张意味着完全放弃个人自由以及法治和人民主权的核心价值，“他充其量不过是依据物质主义和我们的社会类型来攻击基本的行政建制，就如同年轻的反偶像主义者，除了某些例外，他们提不出任何实质性的建议……事实上，如果他们对我们的政治体制愤愤不平，他们应该集聚……勇气、毅力和创造性，发展备选建议。然而，对诽谤和异议的承诺似乎远胜于创造性的思想和行动”。对于萨维奇提出的连珠炮式的核心问题，霍尼认为，萨维奇根本就没有搞懂公共行政的含义，《霍尼报告》只是主张：“公共行政学院的改革不可能按照《弗莱克斯纳报告》所主张的医学院改革的那种方式得以完成、得到后续发展，也不能按照《戈登—豪厄尔报告》和《皮尔森报告》所主张的商学院改革的方式进行。毫无疑问，虽然大量的改革是值得期待的，但是，它必须来自四个方面的共同努力——公共行政和公共事务学院及项目、大学、职业人士、政府。”其中，至关重要的改革力量是大学和职业人士，而不是公共行政和公共事务学院自身。“真正需要寻求的是，各个大学和职业人士如何能够被激励，从而更加有效地面对和满足公共服务的职责。”（Honey, 1968）《霍尼报告》正为共和国的福利投标。

1967年11月的《公共行政评论》特刊发行一年之后，公共行政思想史上的大规模思想运动——明诺布鲁克会议（Minnowbrook Conference）拉开帷幕。希克认为，《霍尼报告》触及了公共行政领域中那些鲜被提及的议题，这促成了明诺布鲁克会议（Schick, 1975: 162-165）。雷伯恩·巴顿认为，《霍尼报告》是新公共行政运动的催化剂（Barton, 1980）。《霍尼报告》成为明诺布鲁克会议参会者的会前阅读文献之一。在1968年的第一届明诺布鲁克会议上，两位会议筹备人W.亨利·拉姆布莱特和马里尼对公共行政教育的建议，比霍尼走得更远。W.亨利·拉姆布莱特认为，大学在公共行政变革中的作用应该首当其冲。“《霍尼报告》过于保守。如果公共行政是公共政策决策，那么身处于大学中的我们应该给予它应有关切。这一任务的重要性需要整个大学的关切，因为公共行政学院和其他的专业学院都没有满足这一任务所需的资源。一所大学是按照学科和职业性的需要组建的，而公共政策是一种许多学科和职业前景的混合。”（Lambright, 1971: 332-345）马里尼认为，公共行政不再是政治学的一门子学科，公共行政学本身就是一个值得拥有独立院系地位的重要领域。它是为人类创造更美好未来的重要领域，因此，在大学的蛋糕中它应该占有更大份额。尤为重要的是，公共行政学是解决公共部门问题的知识应用体系。公共行政学必须超越某个学科，它是一个超级院系，借助多领域和多学科，扩大多学科的教育实验，并不断拓展其实践和应用水平（Marini, 1971: Introduction）。