第四节国家的边疆架构_中国的边疆及边疆治理-QQ阅读男生科幻网

书名：中国的边疆及边疆治理
作者名：周平等
本章字数：11632字
更新时间：2021-09-28 16:11:37

第四节国家的边疆架构

回顾或纵观人类历史上的边疆和边疆治理，边疆从来都不是以今天的各种论述所表现的那样赤裸裸地暴露或显现在人们面前的。相反，疆域规模较大的国家，往往是根据在当时流行的文化观念基础上形成的边疆观念来看待边疆的，统治者或政府则根据特定的边疆观念把疆域的特定部分划定或界定为边疆，进而采取有针对性的政策来对边疆进行治理。因此，特定历史条件下的国家和人民如何看待边疆、如何划定边疆、如何调整边疆、如何巩固边疆、如何治理边疆等问题，是不可分割地联系在一起的。而且这些方面并不是孤立的存在，它们相互影响、相互支撑、相互制约，共同把边疆、边疆治理凸显出来并稳定下来，从而使边疆及其治理成为现实的存在，并在其中继续发挥自己的作用。为了全面且简明地讨论国家的边疆和边疆治理，可以把一个国家由关于边疆的认识和看法、有关边疆的制度体系以及由此确定的边疆范围，以及国家对边疆进行治理的方略和体系等因素构成并体现着一个国家边疆面貌的基本框架，称为“国家的边疆架构”。对于拥有边疆的国家来说，边疆架构就是其边疆和边疆治理的现实存在状态，体现着该国边疆的总体面貌，并对国家发展发挥着具体的影响。

一边疆架构的基本构成

就每个具体国家的边疆架构而言，各自形成的社会历史条件不同、时代背景各异，因而其具体内容不仅十分丰富，也各有自己的特点。但任何一个国家的边疆架构，都包含着如何看待边疆或认识边疆，如何确定和调整边疆，如何管控边疆和治理边疆等基本的内容。从这个意义上来看，边疆认知、边疆制度和边疆治理，成为一个国家的边疆架构的核心要素。

1.边疆认知

回顾边疆形成和发展的过程就能看到，边疆并不是一种先天性的存在，即并非已经天然地存在一个叫作“边疆”的区域，然后人们才去认识边疆并形成关于边疆的观念和理论。相反，边疆是在国家疆域的基础上，人们把那些处于疆域边缘的部分，看作与核心区存在差别或差异的区域，并采取专门的针对性的措施去进行治理，才逐渐形成并稳定下来的。因此，在边疆的形成和边疆治理的实践中，如何看待边疆就成为具有深远影响的重要问题。一个国家内为政府所提出或支持的并且占据着主导地位的关于边疆的各个观念和理论，就是边疆认知。它是一个国家边疆架构的重要组成部分。

古代的罗马帝国，在凭借其强大军事实力拓展疆域的过程中，把那些通过军事占领而获得的远离核心区或本土的土地，看作疆域的“前端”，进而才在“frons”一词的基础上创造了“frontier”（边疆）概念的。中国历史上的秦王朝，在统一了此前存在的六国后便面临着对统一的前所未有的庞大疆域如何进行统治的问题。为了实现对国家的有效统治和治理，王朝便根据早已存在的“一点四方”和“五服”“九服”观念，将核心区以外的广大地区区分出来，采取专门的措施进行治理。这个区域随后便逐渐被认定为“边疆”。在1890年的美国人口调查报告中，“边疆”被定义为“每平方英里两人或两人以上六人以下这样一个人口密度的定居地”[50]。特纳在《边疆在美国历史上的重要性》一文中，则在“边疆是向西方移民浪潮的前沿——即野蛮和文明的会合处”，“边疆是一条极其迅速和非常有效的美国化的界限”[51]的看法的基础上，提出了边疆“不需要明确的界说”[52]的移动的边疆的思想。20世纪末，在全球化时代国家占有和控制的地理空间超越于主权——国家疆域已经延伸到领土之外——的基础上，“高边疆”“利益边疆”和“战略边疆”等理论逐渐出现，进而成为现实。

现实中的边疆，都是在一定的认识指导下而根据国家治理的需要划定的，边疆是构建的产物。从这个意义上说，一个国家或社会占主导地位的关于边疆的认知，是其边疆形成的关键性、先导性因素，对边疆的划定和调整具有决定性的意义。而具体的边疆认知，又可区分为两个紧密联系的部分：一是边疆观念。这是一个国家在特定历史文化观念、国家观念、国家地理空间观念（疆域观念）、国家治理观念的基础上形成的并占主导地位的关于边疆的主流思想和观点。二是边疆理论。这是一个国家在特定的边疆观念的基础上，通过对各种边疆认识的提升而形成的关于边疆的较为完整的理论论述。边疆认知范畴内的边疆观念和边疆理论，对一个国家的边疆的划定、调整、重构和边疆治理等都发挥着引导的作用。

2.边疆制度

在一个国家的疆域内，那些被确定为边疆并采取专门的边疆政策去治理的区域，大抵是由国家确定的。不仅如此，国家或政府还会根据边疆的具体情况的变化而对需要采取专门的边疆政策进行治理的区域进行调整，扩大、缩小或重新划定边疆区域，从而导致边疆范围的调整或边疆重构。正是由于如此，边疆与国家治理不可分割地联系在一起，因国家治理的需要而划定。那些关于边疆划定或确定边疆范围的稳定的规定或规则，便构成了国家的边疆制度。

国家的边疆制度，直接关系到将国家疆域的特定区域确定为边疆，并在这些区域实施专门的有针对性的边疆政策。从这个意义上说，国家的边疆制度，不仅直接导致现实边疆的形成和调整，而且与现实的边疆不可分割地结合在一起。

中国历史上的边疆，肇始于秦代把那些因远离王畿之地而处于统治区域之边缘的县确定为道，并采取特殊的措施进行治理，随后又由于汉代把疆域的核心区认定为中原和把边缘区认定为夷狄区并采取“内诸夏而外夷狄”的政策而巩固。美国在特纳提出“移动的边疆”的理论以后，先是把西部新开垦的土地确定为边疆，继而又把新占据或控制的地理空间确定为边疆。20世纪80年代，美国又通过“星球大战”计划而把太空确定为自己的“高边疆”。中国在改革开放推动的快速现代化的过程中，不仅通过“兴边富民”行动计划将有陆地边界的136个县、旗、市和58个有边境的新疆生产建设兵团的团场确定为特定边疆政策调整的范围，因而将其划定为陆地边疆，而且在实施西部大开发计划的过程中把西部的12个省区确定为开发的对象，从而将其确定为新的陆地边疆。

历史和现实的情况表明，一个国家形成了什么样的边疆制度，便会有什么样的边疆。国家的边疆制度的改变，也意味着现实边疆的调整或改变；国家边疆制度的变化趋势，则表明了这个国家边疆现实的走向。

3.边疆治理

疆域规模较大的国家，之所以把疆域的边缘性区域区分出来，将其确定为国家的边疆，就是为了采取有针对性的措施来对其进行治理。但是，边疆确定下来以后，国家采取专门的措施对这些区域进行治理，又是对边疆的再次确认，从而使那些已经成为边疆的区域再以“边疆”的名义继续存在和发展。从这个意义上看，正是不断进行的边疆治理，最终延续了边疆的现实存在。

国家对边疆的治理，又具体体现于国家边疆治理的方略、政策和具体地解决边疆问题的实践过程之中。其中，边疆治理的方略和政策具有稳定性，并具体地体现着一个国家边疆治理的总体特征。因此，通过一个国家边疆治理的方略和政策，也可从总体上把握一个国家边疆治理的基本面貌。

总而言之，对于那些拥有边疆的国家来说，关于边疆的认知、较为稳定的边疆制度和正在进行的边疆治理过程，构成了具有稳定性并体现着一个国家边疆面貌的边疆架构。其中，边疆认知尤其是占主导地位的边疆观念，是边疆架构的灵魂；稳定的边疆制度，是边疆架构的核心；现实的边疆治理，是边疆架构的支撑。对于国家的边疆架构来说，这三个方面缺一不可。

二边疆架构的类型

古往今来，拥有边疆并长期致力于边疆治理的国家，都构建了内容丰富且较为稳定的边疆架构，并通过各具特色的边疆架构展现自己国家在边疆问题上的总体态势。纵观人类的国家边疆发展史，各个国家的边疆架构各有特点并处于不断变化的过程之中，因而具有复杂的多样性。但为了对这些多样性的边疆架构作整体性的分析和讨论，可以从历时态和共时态两个基本的角度，把边疆架构划分成为不同的类型。

1.历时态的边疆架构

在迄今为止的人类历史长河中，尽管边疆的样式丰富多彩，但都处于国家疆域的边缘，具有突出的国家属性。脱离国家这个主体，边疆便无从谈起。而国家不过是人类社会创造的一种政治组织，它本身也处于不断发展和演变的过程中，因而便形成了内容丰富的国家形态演变过程。而在国家形态演变的不同阶段，国家的边疆架构具有不同特点。

现有的国家形态研究，基本上是在欧洲近代以来民族国家的框架下进行的，皆以民族国家作为基本的理论预设，因而便以欧洲的国家形态演变过程为主线。按照这样的研究，欧洲的国家形态演变大致经历了城邦国家、罗马帝国、中世纪普世世界国家、王朝国家和民族国家五个阶段。但是，每一个具体的国家都处于与其他国家的相互关系之中，国家间的关系反过来对国家本身产生着重大且深刻的影响。而在国家的发展史上，国家主权的建立，无疑具有划时代的意义和深刻的影响。国家主权对于国家的疆域形态来说，也发挥着根本性的影响。因此，从国家主权的角度来划分国家的边疆架构的类型，有利于从人类历史进程的角度来把握国家边疆架构的类型。

在前主权时代，由于约束国家行为的主权体制尚未出现，国家在行为的过程中奉行强权原则并凭借实力而相互争雄。在这样一个以力为雄的时代，国家凭借经济实力和军事实力来拓展疆域。于是，那些实力强大的国家往往形成一种帝国式的边疆架构。具有这样的边疆架构的国家，在国家实力强大时便以实力为基础而拓展边疆，在国家实力衰弱时则因为力有不逮而收缩边疆。当它们凭借实力将自己的统治范围覆盖于其他国家的范围之上或将其他国家纳入自己统治范围的时候，便形成了帝国。帝国就是一个国家将其他国家的统治范围纳入自己的统治范围而形成的国家形态。

国家主权出现以后，国家发展便进入主权时代。在主权时代，由于国家主权体制确立并已成为国家间关系的基本准则，国家的行为受到了主权的约束。从国家的边疆所依赖的疆域的角度来看，国家的疆域须按主权来界定，以主权管辖的领土为疆域的基本形态。因此，边疆就成为领土的边缘地带。这样的体制，也给国家的边疆架构打上了深深的烙印。诚然，在主权时代，传统的帝国并没有因此就退出历史舞台，它们仍然存在了相当长的时间，帝国的边疆架构仍然延续了相当长的时间。那些率先建立民族国家制度的西方列强，虽然建立了民族国家制度，但却仍然对外实行帝国主义政策，以帝国的方式对外拓展疆域，对其他国家实施殖民统治，从而把别的国家的领土或疆域置于自己的统治之下，纳入自己疆域的范围内，因此建立了以殖民统治为特征的边疆架构。但是，随着主权体制的巩固和其具有的全球性的影响，以领土主权为特征的边疆架构逐渐地占据主导地位，并取代了帝国的边疆架构。

第二次世界大战后，随着把全球各个国家和地区紧密联系在一起的规则和体制的建立，人类逐渐步入了全球化时代。在全球化时代，随着科学技术的迅猛发展，国家的活动能力和活动范围大幅提升。在经济、科技以及日益便利的交通和通信条件的支持下，国家间的互动日渐密切和深入，国家间的利益交融日渐深化，一个国家将自己的国家活动覆盖于其他国家的领土之上的可能性大大提高。与此同时，超越于主权国家的国际规则在全球治理中发挥着越来越重要的作用，并对相关国家行为体造成了深刻的影响。在这样的条件下，一些国家将自己的疆域拓展到主权范围之外的现象日渐增多并得到多数国家默认式的接受。于是，一种以超主权边疆为主要特征的边疆架构逐渐浮出水面，不仅已经对国家的边疆形态和疆域形成造成了实质性的影响，而且这种影响还会更加突出。由于此类边疆的非排他性，并有可能覆盖于其他国家的领土之上，也被称为“软边疆”。在此背景下，边疆观念、边疆制度和边疆治理都出现了新的特点和面貌，从而使全球化时代的边疆架构与以往的边疆架构相区别。

2.共时态的边疆架构

从今天各个国家的边疆架构来看，虽然同处于全球化时代并打上了全球化的深刻印记，但仍然各自具有鲜明的特点。从总体上看，现在的各种边疆架构，大致可划分为内敛式的和开放式的两种类型。

内敛式的边疆架构，最为显著的特点是，仅在领土的范围内来看待和划定边疆，并谋划边疆治理。具体来说，这样的边疆架构，一方面，仅从领土的内部来划定边疆，没有从地区或全球的角度来看待和划定本国的边疆；另一方面，仅在领土内谋划国家的治理和国家发展。具体来说有以下几个方面的内容：一是从领土的范围内来划定边疆，谋划边疆治理；二是立足于国家的核心区，从国家政治、经济和文化中心的角度来看待边疆及边疆治理；三是没有给予边疆及边疆治理足够的重视，使边疆治理服从于和服务于核心区的治理；四是不把边疆及其治理视作国家治理和国家发展的重要区域，仅将其置于国家的区域治理层面。从1949年中华人民共和国成立开始，中国就以民族国家的姿态屹立于世界的东方，并按民族国家的体制来构建边疆架构。但是，在半个多世纪的时间内，其边疆架构一直就是内敛式的。

开放式的边疆架构，也有一个显著的特点，那就是对国家的边疆持一个开放的态度，以一种开放的态度并从领土之外甚至全球的角度来看待和划定国家的边疆，谋划边疆治理。具体来说有以下几个方面的内容：一是从区域或全球的角度来看待和界定国家的边疆，进而谋划自己的边疆治理；二是从国家整体的角度来看待边疆和边疆治理，把边疆和边疆治理置于国家治理和国家发展的重要位置；三是将国家的核心区和边缘区同等重视，构建一个“核心—边缘”的双向互动模式，在某些时候甚至把边疆及其治理置于高于核心区以及核心区治理的地位；四是把边疆及其治理视为国家治理和国家发展的特别重要的区域。美国自立国以来，尤其是特纳提出移动的边疆理论以后，其所构建的边疆架构就一直是开放式的，最大的特点就是坚持移动边疆的观念，把边疆拓展于自己的领土之外，并以边疆的拓展和有效治理带来的巨大红利来支撑国家的发展。

三边疆架构与国家发展的互动

边疆架构是国家治理总体结构的重要组成部分。从一个国家的角度来看，边疆架构的建立、运行和调整，旨在维护国家的边疆，巩固和强化国家对边疆的治理，促进国家发展。从这个意义上说，边疆架构最终总是与国家发展紧密地联系在一起的，并通过对国家发展的促进来凸显自己的意义。然而，边疆架构与国家发展之间并不是一种单向度的关系，而是一种双向的互动关系。

1.国家发展水平支撑边疆架构

在每一个具体的国家中，边疆架构与国家发展的互动，首先是边疆架构的构建和调整要以国家发展的程度和水平为依托，国家发展水平构成了边疆架构的基础，并从根本上影响着边疆架构的建立和运行。

从各个国家的边疆和边疆治理的实践来看，其构建什么样的边疆架构，必然要受到两个方面因素的根本性制约：一是国家发展的状况；二是统治者或治国者的治理思维和治理方略。

诚然，国家的统治者或治理者的治理思维、治理气魄、治理的总体方略等，对国家治理方式具有根本的影响。特定条件下的国家治理方式，又决定着边疆架构构建和调整的实现和走向。而统治者或治国者在对边疆架构进行调整或构建新的边疆架构的时候，还要受到基于主流文化的政治文化和边疆观念等的影响。而且从各国边疆架构调整的实践来看，这些因素在边疆架构的构建和调整中也的确发挥着重要影响，这样的影响还是延续和绵长的。但是，对边疆架构的调整和构建发挥着基础性和根本性影响的，却是国家发展的状况。

国家发展状况对边疆架构的构建和调整的影响是刚性的。首先，每一个国家都有自己促进国家发展的机制，差别在于有的国家的发展机制是完备的和高效的，有的则是不完备的和低效的，甚至是无效的。而不同形态的国家，其促进国家发展的机制往往大相径庭。仅就民族国家与王朝国家相比，各自的发展机制之间就存在着质的差别。国家的发展机制直接决定着国家发展的能力。其次，基于一定的发展机制，国家发展还以其发展所达到的程度和水平来体现。而国家发展的程度和水平，直接表现为国家的实力，或国家的综合国力，其中又包括硬实力和软实力，前者主要是经济发展水平和军事实力，后者则主要是文化、秩序和价值观。国家发展的能力和水平，都直接并根本性地影响着统治者或治国者在边疆问题上的雄心和气魄，并直接导致他们或延续原来的边疆架构，或调整甚至重建新的边疆架构，实现边疆架构的转型。

2.边疆架构助推国家的发展

国家的边疆架构，包含着对边疆的认知、对边疆的谋划和治理的方式，体现着国家开发和利用边疆，以及通过边疆的治理和发展来促进国家发展的思路和气魄。而边疆处于国家疆域的边缘，是国家疆域中变化性最为显著的部分，因此，边疆架构实际上是国家对整个疆域、对国家发展的地理空间条件进行谋划的思维、能力和水平的集中反映。

如前所述，国家不仅是一种政治形式，也是政治共同体，还是政治地理空间单位。一定的地理空间，不仅是国家形成和存在的基础，也是国家发展的重要条件。有利的地理空间条件，会极大地助推国家的发展，使其达到较高的发展水平，甚至成为大国、强国。而这样一种有利的地理空间条件的形成或创造，是通过疆域尤其是边疆治理来体现的，与国家的边疆架构直接相关。

从国家发展的现实来看，适应国家发展要求的边疆架构一旦形成，就会导致或促使国家的边疆现实出现新的面貌或重构，并在国家开拓和充分利用地理空间方面发挥重要作用。具体来说，适应国家发展条件和要求的边疆架构，能够导致国家深化对边疆的认识，制定恰当的边疆制度，加强对边疆的治理，从而充分发挥边疆在国家发展中的作用。边疆对于国家发展的意义，就是通过具体的边疆架构而实现的。

近代以来，美国的边疆架构在推进美国的崛起和成为全球大国的过程中发挥了重要作用，具有典型性。具体来说，在1776—1898年，陆地边疆架构推动美国成为北美陆权强国；1898—1945年，海洋边疆架构催生世界海权霸主；1945—1991年，立体化边疆架构助推美国称霸全球；1991年至今，超主权性边疆架构支撑起美国的单极时代。[53]

边疆架构对中国国家发展的意义也是十分突出的。在中国的历史上，在国家统一和国力强大的时候，统治者扬威于天下、披声教于四方的雄心被激发起来，往往构建起一种开拓性的边疆架构，并以国家力量来支持边疆架构，进而充分发挥了边疆的作用，使边疆架构为国家发展助力。而当国力不济的时候，边疆架构也随之弱化甚至形同虚设，结果便导致边疆的衰弱甚至收缩，最终又拖累了国家的发展。当代中国在实现了王朝国家向民族国家的根本性转变以后，受制于有限的国力，一直秉持传统的边疆观念，维持着一个内敛式的边疆架构，边疆架构在国家发展中的作用也较为有限。中国经过改革开放推动下的现代化30多年的快速发展，不仅国家能力和实力大幅提升，而且越来越融入世界，使自己的发展处于一个前所未有的巨大空间场域之中，因此便十分需要构建开放式的边疆架构，以此来助推国家发展，最终完成国家的崛起。

[1]Territory一词，具有土地、地区、区域，以及土地范围、领域等多种含义。只有当它与近代以来的民族国家结合在一起并用来指称民族国家拥有主权的区域时，它才特指民族国家的领土。

[2]20世纪90年代以后，由于世界两极格局的解体、科技革命的迅猛发展和国家间经济贸易联系日渐紧密，全球各个国家和地区间的相互依存度大幅提升，超国家的治理成为现实，因而形成了一个全球化的时代。不过，导致全球化迅速发展的各种因素和规则，都是在第二次世界大战后形成的，因此可以说，全球化时代肇始于第二次世界大战结束。

[3]《中国大百科全书》第8卷，中国大百科全书出版社2009年版，第437页。

[4]关于民族国家的形成及性质、特点问题，可参阅周平的《对民族国家的再认识》和《国家建设与国族建设》两篇文章，分别载于《政治学研究》2009年第4期和《政治学研究》2010年第2期。

[5]古代国家的形式尽管多种多样，但都是在某种文明的基础上建立起来的。该文明不仅构成了国家这种政治共同体的基本底蕴，而且支撑着国家的发展。可是，国家反过来又巩固了这种文明，为文明的发展和传播提供政治保障。近现代国家从古代国家发展而来，文明对国家的影响不可低估。从总体上看，国家的建立、治理和发展，文明都发挥着十分重要的影响。

[6][美]莱斯利·里普森：《政治学的重大问题——政治学导论》，刘晓译，华夏出版社2001年版，第52页。

[7]《马克思恩格斯选集》第4卷，人民出版社2012年版，第187页。

[8][美]莱斯利·里普森：《政治学的重大问题——政治学导论》，刘晓译，华夏出版社2001年版，第265页。

[9]“国家发展”是周平为了描述和分析国家政治单位的整体进步状态而构建的一个概念，指国家通过有效的内部和外部治理而稳定政权、增加社会财富、提升公共利益、建立必要的安全保障，以及获得较好的外部环境和产生国际影响力而达成的整体性进步。关于此概念的论述，可参阅周平的《边疆在国家发展中的意义》一文，载《思想战线》2013年第2期。

[10]郑汕：《中国边疆学概论》，云南人民出版社2012年版，第5页。

[11]在英文中，表示国家占有或控制的地理范围的词是territory。但是，在国家的主权原则和相应的制度确立之前，territory指的是国家占有或控制的地理范围；而在国家主权原则和相应的制度确立以后，territory指的才是主权管辖的地理范围，即领土。从这个意义上说，民族国家时代的territory与前民族国家的territory之间存在着根本性质的差别。因此，在翻译为中文的时候，前民族国家时代的territory，应翻译为“疆域”；民族国家时代的territory，才应翻译为“领土”。

[12]参见[英]詹宁斯、瓦茨修订《奥本海国际法》第1卷第2分册，王铁崖译，中国大百科全书出版社1998年版，第74—258页。