第二节　规划体系

乡村振兴战略规划体系是以国家乡村振兴战略规划为纲领，构建省域乡村振兴战略规划，市、县乡村振兴总体规划，村、镇乡村振兴详细规划共四级规划体系，结合行政区划、农业主体功能定位、区域综合发展水平、村镇区位条件，研究乡村振兴战略规划的实施机制。

一、规划体系

关于乡村振兴规划的分级与不同层级间的衔接。目前，国家要求编制国家级、省级、县级乡村振兴规划，其中，国家级属于纲领性规划，省级属于政策性规划，县级属于实施性规划。而市级乡村振兴规划，我们认为也有其存在的价值。市级乡村振兴规划应“承上”，即落实国家、省、市关于乡村振兴的政策与实施意见，以及“启下”，即识别市域乡村地区的总体特征，确立指导市域内不同发展区域、不同类型村庄的振兴指导方案。这样一来，市级规划中的实施指导内容，将在县级规划中定位至每个村的振兴目标及路径，再在乡镇或村级乡村振兴规划中进行具体空间落实。这应是乡村振兴规划的分级规划传导模式。乡村振兴战略规划体系主要由总体规划和专项规划或行动方案构成，国家、省、市、县均应编制乡村振兴战略规划，乡镇应因地制宜，编制乡村实用性规划。

（一）国家规划

2018年9月，中共中央、国务院印发了《乡村振兴战略规划（2018—2022）》，对实施乡村振兴战略第一个五年工作做出具体部署。按照到2020年实现全面建成小康社会和分两阶段实现第二个百年奋斗目标的战略部署，明确了2018年至2022年这五年间既要在农村实现全面小康目标，又要为基本实现农业农村现代化开好局、起好步、打好基础。为此，规划要求：到2020年，各地区、各部门乡村振兴的思路举措得以确立，全面建成小康社会的目标如期实现；到2022年，乡村振兴的制度框架和政策体系初步健全。规划还提出了乡村振兴新格局、农业现代化、乡村产业、美丽乡村、繁荣乡村文化、乡村治理、农村民生、城乡融合发展政策体系等八个方面的重点任务。

国家乡村振兴战略规划是乡村振兴战略的顶层设计和总体部署，是各部门、各地区编制乡村振兴规划的重要依据和具体指南，不仅为我们描绘了实施乡村振兴战略的宏伟蓝图，也为未来五年实施乡村振兴战略细化、实化了工作重点和政策措施，部署了一系列重大工程、重大计划和重大行动。各部门、各地区编制乡村振兴战略规划，既要注意结合本部门、本地区实际，更好地贯彻国家乡村振兴规划的战略意图和政策精神，也要努力做好同国家乡村振兴规划的衔接协调工作。这不仅有利于推进国家乡村振兴规划更好地落地，也有利于各部门、各地区推进乡村振兴的行动更好地对接国家发展的战略导向、战略意图，并争取国家重大工程、重大计划、重大行动的支持。

（二）省级规划

省级行政单元要把实施乡村振兴战略摆在优先位置，把坚持农业农村优先发展的要求落到实处，因地制宜对接国家乡村振兴战略规划体系，按照地方实际积极探索省域乡村振兴示范试点工作，建立健全城乡融合发展政策体系。

省级党委和政府要强化自身在实施乡村振兴战略中的主体责任，按照国家乡村振兴战略规划体系绘制好的战略蓝图，坚持工农业和城市、农村一起抓，推动各级干部主动担当作为，把农业农村优先发展原则落实到各个方面。同时要对接国家乡村振兴战略规划部署的重大工程、重大计划、重大行动等，积极作为，切实发挥向上衔接和向下落地的作用，因地制宜、分类有序对接好国家各部门，争取项目、资金政策在省域内落地实施。

（三）县级规划

县级行政单元要以制定全域乡村规划为重点，树立城乡融合、一体设计理念，系统落地乡村振兴战略中的产业、空间、环境、政策等任务。

县级乡村振兴规划是引导县域乡村振兴的“一张蓝图”，其编制要以上级乡村振兴规划为主要依据。随着规划级别的降低，规划涵盖内容需更为细致而具体，要结合区域实际，体现地方特色。一是顺应城乡融合发展大势。坚持乡村振兴和新型城镇化“双轮驱动”，整体考虑城镇和乡村发展问题。二是加快发展特色小镇和小城镇。坚持“小而特、小而强”原则，挖掘产业特色、人文底蕴和生态禀赋，因地制宜地发展一批科创、文创、旅游、电商、康养等特色小镇和果蔬、花木、生态等专业小城镇，将特色小镇和小城镇建设成为承载部分新经济、新模式、新业态发展的重要载体。三是建设生态宜居美丽乡村。以生态、宜居为导向建设美丽乡村，发挥乡村的多元化功能，为城镇消费者提供更多的优质农产品。

结合县域发展的实际情况，通盘考虑城镇和乡村发展问题，调动各方积极性、主动性、创造性，系统谋划乡村振兴战略实施路径。一是统一谋划，推进县域内“多规合一”落地。一体设计县域的产业发展、基础设施、公共服务、资源利用、生态建设和环境保护等主要布局，强化县域空间规划和各类专项规划衔接，形成田园乡村与现代城镇各具特色、交相辉映的城乡发展形态。二是科学编制不同类型村庄建设规划。以农村人居环境整治为重点，根据村庄现有条件和发展需求，科学安排县域乡村布局、资源利用、设施配置和村庄整治，推动村庄规划管理全覆盖，落地县域内乡村振兴战略任务，优化乡村生产、生活、生态空间。三是探索将村域作为整体单元进行统一建设和经营。在尊重农民意愿前提下，深化农村“三变”改革，探索以农民和村集体土地权益作价入股，与社会资本合作组建市场化的开发平台公司，统筹建设村域的农民社区、田园综合体和基础设施，统一运营村域的田园综合体发展现代农业，吸引城市居民到农村生活创业、休闲体验、养老养生等，同步实现农村面貌改善、现代农业发展、农民就业增收的乡村建设目标。

二、规划衔接

2018年中央一号文件指出的，要加强各类规划的统筹管理和系统衔接，形成城乡融合、区域一体、多规合一的规划体系。乡村振兴战略总体规划编制要与国民经济规划、土地利用规划、城乡建设规划、生态保护规划等相衔接，这是保障乡村振兴规划科学制定与实施的重要前提与基础。

（一）与“国民经济和社会发展规划”“新型城镇化”“主体功能区”等规划的衔接

乡村振兴规划与“国民经济和社会发展规划”“新型城镇化”“主体功能区”等战略性、基础性、约束性规划的衔接。“国民经济和社会发展规划”是统领全国或者某一地区规划期内经济社会发展的行动纲领，是对本辖区国民经济和社会发展的全面部署和总体安排，是编制各级各类规划的基本依据，在编制乡村振兴战略规划时，要与“国民经济和社会发展规划”充分衔接。乡村振兴战略与“新型城镇化”战略是驱动现代化进程这驾“马车”的“双轮”，表明乡村振兴规划需立足新时期城乡融合发展理念，充分考虑与“新型城镇化”规划的协调以推动城市与乡村同步发展。“主体功能区”作为国土空间开发保护基本制度，将我国国土空间按照开发方式分为优化开发区域、重点开发区域、限制开发区域和禁止开发区域，这给乡村振兴战略布局提供了重要方向。因此，乡村振兴规划需重视以国家和省级“主体功能区”规划及相关战略、制度为基本依据，推动城乡国土空间开发格局优化。

（二）与国土空间规划的衔接

现阶段中国正大力推进空间规划体系的建立，其核心是推动各项规划在空间上的统一，其目标是促进空间资源的合理保护和有效利用。必须看到的是，土地是承载人类活动的重要载体，因而推动国土空间治理能力提升有利于进一步落实乡村振兴规划。此外，从规划涉及内容而言，乡村振兴规划侧重于经济、生态、文化、政治、社会五要素的统筹建设；从规划地位而言，乡村振兴规划作为战略性规划，侧重新型城乡关系下乡村的未来发展。综上可知，乡村振兴规划需强化对国土空间规划的引导作用，国土空间规划需做好与乡村振兴规划的衔接，以落实乡村振兴相关战略举措。

（三）与美丽乡村规划、乡村规划等系列发展规划的衔接

乡村振兴规划与美丽乡村规划、乡村规划等系列发展规划衔接。从规划初衷而言，虽然美丽乡村规划和乡村规划等规划的本质与乡村振兴规划一样，均为促进乡村发展，但其内涵与侧重点却存在明显差异。如美丽乡村规划虽也强调经济、生态等五要素的统筹建设，但其建设目标却与乡村振兴规划存在差异。一是美丽乡村规划强调科学、生产发展，而乡村振兴规划强调产业兴旺；二是美丽乡村规划强调村容整洁，乡村振兴规划强调生态宜居；三是美丽乡村规划强调管理民主，乡村振兴规划强调治理有效。可见，相比于美丽乡村规划，乡村振兴规划对乡村发展的要求更高、涉及范围更广。乡村规划作为指导乡村发展和建设的基本依据，其目标是促使乡村整齐整洁，而这正是乡村振兴中“生态宜居”的重要一环。必须认识到的是，围绕美丽乡村规划、乡村规划等展开的大量理念与实践探索可作为乡村振兴规划编制与实施的重要理论参考依据，因而在做好乡村振兴规划对美丽乡村规划等的引导的同时，可从战略高度层面融合这些规划的理念与想法。