导读

2017年12月26日，国务院总理李克强签署第696号国务院令，公布修订后的《食盐专营办法》，同时废止了国务院1990年3月2日发布的《盐业管理条例》。修订《食盐专营办法》，是中央政治局常委会议和中央全面深化改革领导小组会议部署的立法任务。修订后的《食盐专营办法》，为《盐业体制改革方案》的落地实施提供了牢靠的法律保障，为人民群众安全用盐筑牢了制度笼子。

一、《食盐专营办法》修订的意义

修订《食盐专营办法》，是深入贯彻党的十九大精神和习近平新时代中国特色社会主义思想，认真落实党中央、国务院关于盐业体制改革决策部署的一项重要举措。1990年3月和1996年5月，国务院分别颁布了《盐业管理条例》《食盐专营办法》，建立了以食盐专营制度为核心的盐业管理体制，对促进盐业发展起到了重要的作用。随着改革的不断深入，盐业管理体制、机制的不足日益显现。党中央和国务院高度重视盐业体制改革工作，2015年12月中央全面深化改革领导小组第19次会议和2016年1月中央政治局常委会会议先后审议并原则通过盐业体制改革方案。2016年4月，国务院印发了《盐业体制改革方案》，明确了完善监管体制、完善食盐定点生产和批发环节专营制度、改革食盐生产批发区域限制、工业盐运销管理和食盐储备体系等任务，要求抓紧清理盐业管理法规并提出立改废建议。

修订《食盐专营办法》，是保障食盐质量安全和供应安全的需要。食盐事关人民群众身体健康，与每个人的生活息息相关。推进盐业体制改革，需要认真贯彻落实创新、协调、绿色、开放、共享发展理念，以确保食盐质量安全和供应安全为核心，从食盐生产、销售、储存、监管等方面，保障人民群众的生活需要。

二、《食盐专营办法》修订的思路

一是紧紧围绕《盐业体制改革方案》，落实《盐业体制改革方案》已经明确和各方面达成共识的改革举措。二是发挥市场在资源配置中的决定性作用，改革食盐产、运、销领域的计划管理模式，打破区域限制，取消政府定价，引入市场竞争，释放市场活力。三是更好地发挥政府作用，在坚持食盐专营制度的基础上，完善监管体制，加强事中事后监管，确保食盐质量安全和供应安全，保障人民群众身体健康。

三、《食盐专营办法》修订的主要内容

修订紧扣盐业体制改革任务，以确保食盐质量安全和供应安全为核心，坚持依法治盐，主要体现在以下方面：

（一）完善食盐监管体制。根据《盐业体制改革方案》关于保持现有专业化食盐监管体制不变，探索推进食盐安全监管体制改革，创造条件将食盐质量安全管理与监督职能移交食品药品监管部门或市场监管部门负责的要求，将食盐监管区分为食盐专营监管和食盐质量安全监管，维持了盐业主管部门负责食盐专营工作的职责，并增加规定国务院食品药品监管部门和县级以上地方人民政府确定的部门负责食盐质量安全监督管理的职责。同时，明确盐业主管部门应当加强工业用盐等非食用盐管理。

（二）完善食盐专营制度。一是坚持和完善食盐定点生产、定点批发制度。明确省级盐业主管部门按照统一规划、合理布局的要求，审批确定食盐定点生产、定点批发企业。二是取消食盐产、运、销等环节的计划管理。删去现行办法关于食盐生产、批发、分配调拨、运输等实行指令性计划管理以及核发食盐准运证的规定。三是取消食盐产销隔离、区域限制制度，打破垄断。规定食盐定点生产企业申请经营食盐批发业务，省级盐业主管部门应当颁发食盐定点批发企业证书，明确食盐定点批发企业在国家规定的范围内销售食盐，任何单位或者个人不得组织或者限制。三是改革食盐定价机制。删去国家规定食盐价格的规定，明确食盐价格由经营者自主确定。增加规定县级以上地方人民政府价格主管部门应当加强食盐零售价格的市场日常监测，当食盐价格显著上涨或者有可能上涨时依法采取价格干预或者其他应急措施。

（三）完善确保食盐供应安全的制度。一是改革食盐储备制度。规定省级盐业主管部门建立健全食盐储备制度，承担政府储备责任，食盐定点生产、定点批发企业承担企业食盐储备责任。二是保障食盐供应。规定县级以上地方人民政府采取必要措施，保障边远地区和民族地区的食盐供应。同时规定盐业主管部门应当会同有关部门制定食盐供应应急预案，在发生突发事件时，协调、保障食盐供应。

（四）强化食盐质量安全管控措施。一是明确国务院食品药品监管部门和县级以上地方人民政府确定的部门负责食盐质量安全监督管理的职责。二是严防工业盐等非食用盐流入食盐市场。对食盐定点生产企业、定点批发企业和非食用盐生产企业规定了产购销记录制度。规定食盐定点批发企业应当从食盐定点生产企业或者其他食盐定点批发企业购进食盐，食盐零售单位应当从食盐定点批发企业购进食盐。规定食盐应当按照规定在外包装上作出标识，非食用盐的包装、标识应当明显区别于食盐。三是明确禁止销售不符合食品安全标准的食盐，禁止将液体盐、工业用盐、井矿盐卤水熬制的盐等作为食盐销售。

（五）完善监管手段和处罚措施。一是增加规定食盐企业及董事、监事、高级管理人员信用管理机制，建立健全信用信息记录和公示制度，对影响食盐安全的严重违法行为，采取食盐行业禁入措施。二是规定了盐业主管部门调查涉嫌盐业违法行为可以依法采取的监督检查措施，增加了部门之间行政执法协作配合和加强信息共享的规定，引入社会监督机制。三是加大处罚力度，将食盐违法行为的罚款额度由原来的“三倍以下罚款”，提高到“5万元以下的罚款”和“货值金额5倍以上10倍以下的罚款”，对将非食盐产品作为食盐销售等行为规定了吊销企业证书等处罚措施。

四、食盐专营基本情况

（一）法规修改情况

《盐业管理条例》（1990年3月2日国务院令第51号发布）和《食盐专营办法》（1996年5月27日国务院令第197号发布）实施以来，各地积极落实，出台了地方性盐业管理立法。据统计，29个省（区、市）出台了盐业管理地方立法。其中，17个为地方法规，12个为政府规章。青海省和西藏自治区未制定盐业管理的地方立法。

2013年12月7日，《国务院关于修改部分行政法规的决定》（国务院令第645号）对《食盐专营办法》进行了第一次修订，将食盐定点生产企业审批权由工业和信息化部负责下放到省级盐业主管部门负责，同时明确食盐准运证统一由省级盐业主管部门负责核发。2014年4月12日，国家发展改革委废止了《食盐专营许可证管理办法》。

2016年4月22日，国务院印发了《盐业体制改革方案》，明确要求“取消食盐产销区域限制，改革食盐定价机制和工业盐管理” “取消食盐定点生产企业只能销售给指定批发企业的规定，允许生产企业进入流通和销售领域，自主确定生产销售数量并建立销售渠道” “取消食盐批发企业只能在指定范围销售的规定，允许向食盐定点生产企业购盐并开展跨区域经营，省级食盐批发企业可开展跨省经营，省级以下食盐批发企业可在本省（区、市）范围内开展经营” “放开食盐出厂、批发和零售价格，由企业根据生产经营成本、食盐品质、市场供求状况等因素自主确定” “取消各地自行设立的两碱工业盐备案制和准运证制度，取消对小工业盐及盐产品进入市场的各类限制，放开小工业盐及盐产品市场和价格”。

2017年12月26日，国务院修订了《食盐专营办法》，删除了与上述改革要求不符的规定，修改完善了有关制度，并同时废止了《盐业管理条例》。

（二）相关许可证件情况

食盐专营相关的许可证书，包括食盐定点生产企业证书、食盐定点批发企业证书、食盐准运证和食盐零售许可证。

1.食盐定点生产企业证书

《食盐专营办法》第八条规定“国家实行食盐定点生产制度。非食盐定点生产企业不得生产食盐”。第九条规定“省、自治区、直辖市人民政府盐业主管部门按照统一规划、合理布局的要求审批确定食盐定点生产企业，颁发食盐定点生产企业证书，及时向社会公布食盐定点生产企业名单，并报国务院盐业主管部门备案”。食盐定点生产企业证书，由省、自治区、直辖市人民政府盐业主管机构颁发。目前，共有99家食盐定点生产企业，40家多品种食盐定点生产企业。

2.食盐定点批发企业证书

修订前的《食盐专营办法》第十一条第一款规定“经营食盐批发业务的企业，由省、自治区、直辖市人民政府盐业主管机构审查批准，颁发食盐批发许可证，并报国务院盐业主管机构备案”。目前，省级食盐批发企业共有31家。修订后的《食盐专营办法》第十三条规定“省、自治区、直辖市人民政府盐业主管部门按照统一规划、合理布局的要求审批确定食盐定点批发企业，颁发食盐定点批发企业证书，及时向社会公布食盐定点批发企业名单，并报国务院盐业主管部门备案。食盐定点生产企业申请经营食盐批发业务的，省、自治区、直辖市人民政府盐业主管部门应当确定其为食盐定点批发企业并颁发食盐定点批发企业证书”。修订后的《食盐专营办法》，将“食盐批发许可证”修改为“食盐定点批发企业证书”，并要求省级盐业主管部门应食盐定点生产企业申请为其颁发食盐定点批发企业证书。

3.食盐准运许可证

修订前的《食盐专营办法》第十八条第一款规定“托运或者自运食盐的单位和个人，应当持有省、自治区、直辖市人民政府盐业主管机构核发的食盐准运证”。2017年1月，《国务院关于第三批取消中央指定地方实施行政许可事项的决定》（国发〔2017〕7号）取消了“食盐准运许可证”。修订后的《食盐专营办法》删除了有关“食盐准运许可证”的相关规定。

4.食盐零售许可证

《盐业管理条例》《食盐专营办法》和《食盐加碘消除碘缺乏危害管理条例》均未设立食盐零售许可制度。食盐零售许可证由部分地方法规自行设立，不符合《盐业体制改革方案》关于“取消对盐产品进入市场的各类限制”的规定。2017年4月，《国家发展改革委办公厅、工业和信息化部办公厅关于进一步落实盐业体制改革有关工作的通知》（发改办经体〔2017〕604号）明确要求“各省、自治区、直辖市人民政府要坚决取消食盐准运证、食盐零售许可证等不符合《方案》精神的行政审批事项”。由于食盐属于食品的一种，根据《食品安全法》第一百五十一条“转基因食品和食盐的食品安全管理，本法未作规定的，适用其他法律、行政法规的规定”及《食品经营许可管理办法》的相关规定，取得食品经营许可证的主体才可以零售食盐。

（三）盐的基本概念

1.盐

盐的化学成分是氯化钠（NaCl），按质量计算，由39.34%的纳和60.66%的氯组成。盐能与许多物质起化学反应，产生多种钠化合物和氯化合物，或通过电解还原，产生金属钠和气体氯。因而，在工业上有广泛用途，是重要的生产资料。作为生产资料，盐和硫并列为化学工业的两大支柱，盐是碱的基础，硫是酸的基础。烧碱、纯碱、盐酸是用盐作为基础原料；其他化工产品凡是用到氯和钠的，绝大多数取之于盐。此外，在食品、饲料、皮革、陶瓷、玻璃、肥皂、染料、油脂、矿冶、医药、农药等工业部门以及水处理、制冰冷藏、公路除雪等方面，都有广泛应用。

2.工业盐

包括大工业盐、小工业盐。大工业盐，指用于生产烧碱和纯碱的盐，约占全部工业盐消费量的80%以上。小工业盐，指生产两碱（烧碱和纯碱）以外的印染、皮革等工业用盐。另外，还存在工业副产盐，指来源于工业副产的盐，俗称“盐渣”。工业副产盐达不到工业盐质量标准，主要来源于农药、精细化工、纺织印染、金属加工以及化肥生产等行业副产的高盐废水的产物，通常含有微量的有毒有害成分。

3.食盐

我国供食用的盐包括精制盐、粉碎洗涤盐、日晒细盐及普通盐。按照国家标准《食用盐》 （GB/T5461-2016），精制盐指以卤水或盐为原料，用真空蒸发制盐工艺、机械热压缩蒸发制盐工艺或粉碎、洗涤、干燥工艺制得的食用盐，氯化钠含量（g/100g）：优级为不低于99.1%、一级为不低于98.5%、二级为不低于97.2%；粉碎洗涤盐指以海盐、湖盐或岩盐为原料，用粉碎、洗涤工艺制得的食用盐，氯化钠含量（g/100g）：一级为不低于97.2%，二级为不低于96.0%；日晒盐指以日晒卤水浓缩结晶工艺制得的食用盐，氯化钠含量（g/100g）：一级为不低于93.5%，二级为不低于91.2%。

4.碘盐

根据《食盐加碘消除碘缺乏危害管理条例》，按照国家规定的碘盐浓度规定，在食盐中添加了一定碘的盐，即碘盐。《盐业体制改革方案》要求“确保合格碘盐覆盖率在90%” “国家卫生计生委负责制定食盐加碘标准，组织开展碘缺乏病监测”。2016年8月16日，《国家卫生计生委办公厅、国家发展改革委办公厅、工业和信息化部办公厅关于第七次全国碘缺乏病病情监测和2015年全国碘盐监测情况的通报》 （国卫办疾控发〔2016〕34号），公布2015年全国碘盐覆盖率为98.37%。2016年9月8日，《工业和信息化部办公厅、国家发展和改革委员会办公厅关于做好改革过渡期间食盐定点生产企业进入食盐流通销售领域和食盐批发企业开展跨区经营有关工作的通知》（工信厅联消费函〔2016〕585号）公布了各省（区、市）盐碘浓度规定。其中，山西、内蒙古、吉林、江苏、安徽、江西、山东、广西、云南、湖北、海南、福建、浙江、陕西等14个省（区）的盐碘水平为25mg/kg；天津、湖南、重庆、四川、宁夏、上海、甘肃、青海、西藏、河南、贵州、新疆（包括兵团）等12个省（区、市）盐碘水平为30mg/kg；北京、黑龙江、河北、辽宁、广东等5个省（市）的普通人群盐碘水平为25mg/kg、孕妇盐碘水平为30mg/kg。