第四章 调解程序

第十七条【人民调解的启动方式】

当事人可以向人民调解委员会申请调解；人民调解委员会也可以主动调解。当事人一方明确拒绝调解的，不得调解。

注解

本条规定了人民调解的启动方式以及当事人拒绝调解的处理。根据本条规定，人民调解的启动方式有两种，当事人申请调解和人民调解委员会主动调解。

应用

30.当事人申请调解的，应注意哪些问题

（1）申请主体。发生纠纷后，可以由一方当事人向人民调解委员会申请调解，也可以由双方当事人共同申请调解，人民调解委员会均应当受理并及时安排调解员进行调解。

（2）申请形式。当事人申请人民调解，可以不拘形式。既可以口头申请，也可以书面申请。无论采取哪种申请形式，人民调解委员会都应当受理。当事人书面申请调解的，应当填写《人民调解申请书》；口头申请的，人民调解委员会应当填写《人民调解受理登记表》。

（3）纠纷管辖。人民调解不像诉讼那样具有严格的管辖，但应当遵循与当事人有密切联系的原则、就近原则和有利于纠纷解决的原则。

与当事人有密切联系的原则，是指当事人最好选择与其有密切联系的人民调解委员会申请调解，如居住地、户籍地、纠纷发生地、工作单位等设立的人民调解委员会。

就近原则，是指当事人最好选择与其距离较近的人民调解委员会申请调解，如果纠纷当事人在同一社区，可选择本社区的人民调解委员会申请调解；如果纠纷当事人在同一单位，可选择本单位人民调解委员会申请调解；如果纠纷当事人互相不认识，可选择纠纷发生地的人民调解委员会申请调解。

有利于纠纷解决原则，是指当事人最好选择能够较好解决纠纷的人民调解委员会申请调解，如果纠纷属于某一行业领域或者具有较强的专业性，可以选择行业性或者专业性人民调解委员会申请调解，如消费纠纷人民调解委员会、医疗纠纷人民调解委员会等。当事人认为纠纷疑难复杂、涉及面广或者属于群体性的民间纠纷，或者跨地区、跨单位的民间纠纷，可以向乡镇、街道人民调解委员会申请调解。跨地区、跨单位的民间纠纷，还可以申请相关人民调解委员会共同调解。

（4）人民调解委员会受理纠纷。人民调解工作没有专门的受理环节，也不需要给当事人发受理通知书，只要人民调解委员会认为申请事项属于人民调解的工作范围，即应开始对纠纷进行调解，即意味着已经受理。如果申请事项应由国家专门机关管辖，不属于民间纠纷范畴，人民调解委员会应向当事人说明情况，指引当事人向有管辖权的机关提出申请。

此外还需注意，人民调解委员会没有设置专人负责受理纠纷，当事人向调解委员会申请调解纠纷的，可以向调解委员会的任何人提出。当事人向人民调解员提出调解申请的，必要时人民调解员可以立即对纠纷进行调解，并做好登记工作。

31.哪些情形下人民调解委员会可以主动进行调解

主动调解是指人民调解委员会在没有当事人申请的情况下，主动为当事人调解纠纷。人民调解组织主动介入民间纠纷的调解，是人民调解组织发挥作用的有效途径和方法，也是人民调解有别于其他纠纷解决机制的一大特色和优势。人民调解委员会主动介入调解，能够抓住化解矛盾纠纷的最佳时机，使矛盾纠纷解决在萌芽状态。

人民调解委员会可以通过以下几种渠道发现矛盾纠纷：（1）人民调解委员会可以定期对群众间的矛盾纠纷进行排查，发现纠纷就要及时化解，防止矛盾纠纷激化升级。（2）基层人民政府要求人民调解委员会主动介入调解纠纷。基层人民法院、公安部门或者政府有关部门发现适宜通过人民调解方式解决的矛盾纠纷，也可以及时告知人民调解委员会，由人民调解委员会主动介入。（3）人民调解委员会在工作中发现矛盾纠纷。人民调解员在调解纠纷时，可能发现相关联的其他矛盾纠纷，此时，人民调解委员会可以主动调解该纠纷。（4）社会组织、群众向人民调解委员会反映的矛盾纠纷。群众发现矛盾纠纷，可以向人民调解委员会反映。人民调解委员会认为适宜调解的，可以主动调解。

32.当事人拒绝调解的，人民调解员应如何处理

根据自愿原则，在人民调解过程中，当事人不愿再继续调解的，可以随时要求终止调解。根据本条规定，当事人一方明确拒绝调解的，不得调解。当事人明确拒绝调解主要有以下三种情形：（1）一方当事人申请调解的，另一方当事人明确拒绝调解；（2）双方当事人均未申请调解，人民调解委员会主动调解的，一方或者双方当事明确拒绝调解；（3）在调解的过程中，一方或者双方当事人明确拒绝调解。

当事人拒绝调解，需要以明示的方式表达出来，即以口头或者书面的形式告知人民调解委员会或者人民调解员不愿接受调解或者不愿继续调解。当事人对人民调解工作不满意或不配合，但没有明示拒绝调解的，不属于拒绝调解。

对于当事人拒绝调解的，人民调解员应当终止调解，并根据本法第26条的规定，告知当事人可以依法通过仲裁或者行政、司法途径维护自己的权利。发现纠纷有可能激化、甚至引起治安案件、刑事案件的，应当根据本法第25条的规定，采取有针对性的预防措施，并及时向有关部门报告。

配套

《人民调解委员会组织条例》第7条；《人民调解工作若干规定》第23条

第十八条【告知当事人申请人民调解】

基层人民法院、公安机关对适宜通过人民调解方式解决的纠纷，可以在受理前告知当事人向人民调解委员会申请调解。

注解

本条规定的是基层人民法院、公安机关可以引导当事人申请人民调解，以便推进人民调解与司法调解和行政调解的衔接联动，拓展人民调解的工作领域，提升人民调解的工作水平。条文明确了告知的主体，条件以及告知时间。

应用

33.实践中，如何将人民调解与司法调解和行政调解衔接在一起

一是通过基层人民法院设立人民调解室，实现司法调解与人民调解的衔接。自《人民调解法》开始实施后，各基层人民法院都相继设立了人民调解工作室，由当地的人民调解委员会将人民调解员派驻到人民调解工作室，专门负责诉前人民调解工作。人民法院在立案接待时，对于适宜通过人民调解解决的纠纷，通过向当事人宣传人民调解的优势，并告知其诉讼风险，在征得当事人同意后，暂缓立案，先由人民调解工作室进行调解。

二是通过在公安派出所设立人民调解工作室，实现行政调解与人民调解的衔接。方式与人民法院设立人民调解工作室类似，有的公安派出所也设立了人民调解工作室，在处理矛盾纠纷时，对于部分轻微伤害案件或者不属于治安案件，认为适宜通过人民调解方式解决，双方当事人也接受调解的，即将该纠纷交由驻所人民调解工作室进行调解。

基层人民法院、公安机关不仅要告知当事人可以选择调解，还应当向当事人介绍人民调解委员会的设立情况，根据当事人的情况帮助其选择较为便利的人民调解委员会，一般是当事人居住地、所在单位或者纠纷发生地的人民调解委员会。如果基层人民法院、公安机关设立了人民调解工作室，可以告知其直接到人民调解工作室申请调解。

基层人民法院、公安机关告知当事人可以向人民调解委员会申请调解后，当事人拒绝申请调解的，对属于其管辖范围的案件，基层人民法院、公安机关应当及时受理，不得因未经调解而不予受理。

人民调解委员会接到当事人的申请后，应当受理，并尽快安排调解员对纠纷进行调解。调解不成的，应告知当事人可以通过仲裁、行政、司法等途径维护自己的权利。调解成功的，应当告知相关基层人民法院、公安机关。

34.哪些纠纷适宜通过人民调解方式解决

本条规定，只有对适宜通过人民调解方式解决的纠纷，才可以告知当事人向人民调解委员会申请调解。对不适宜通过人民调解方式解决的纠纷，应由基层人民法院、公安机关依法处理，不能告知和劝告当事人向人民调解委员会申请调解。那么，什么才是“适宜”通过人民调解方式解决的纠纷?主要是指公民之间、公民与法人或者其他组织之间发生的涉及人身、财产权益的民事纠纷，且这些纠纷涉及的权利义务关系都是当事人能够自行处分的。从近些年的人民调解工作实践来看，人民调解委员会调解的案件类型主要包括：邻里纠纷、婚姻家庭纠纷、损害赔偿纠纷、土地承包纠纷、房屋宅基地纠纷、合同纠纷、劳动纠纷等。

第十九条【人民调解员的确定】

人民调解委员会根据调解纠纷的需要，可以指定一名或者数名人民调解员进行调解，也可以由当事人选择一名或者数名人民调解员进行调解。

注解

根据本条规定，人民调解员的确定途径有二个：第一，由人民调解委员会根据调解纠纷的需要指定；第二，由当事人选择人民调解员进行调解。

应用

35.人民调解委员会指定人民调解员应当考虑哪些因素

（1）纠纷的种类

民间纠纷的种类繁多，包括婚姻家庭纠纷、邻里关系纠纷、债务纠纷等，纠纷的类型不同，调解纠纷的人民调解员也应不同。比如，婚姻家庭纠纷，一般由那些已婚的、德高望重的、善于处理婚姻家庭关系的人民调解员，包括一些女性人民调解员进行调解比较合适；邻里纠纷，由那些与纠纷双方都比较熟悉，又受纠纷双方尊重的人民调解员进行调解可能更为妥当；债务纠纷，由那些精通法律的人民调解员进行调解，有利于清楚准确地向当事人讲解有关法律和国家政策，促使当事人在平等协商、互谅互让的基础上达成调解协议。针对不同的纠纷指定不同的人民调解员调解，可以取得事半功倍的效果。

（2）纠纷当事人的身份特点

纠纷当事人有男有女、有老有少、有汉族也有其他少数民族，考虑当事人的这些特点指定适宜的人民调解员进行调解，有助于纠纷的解决。比如，对于外嫁女失地引发的土地承包纠纷，由女性人民调解员调解，其提出的纠纷解决方案可能容易为女性当事人接受；少数民族发生的纠纷，由本民族的人民调解员调解，可以解除当事人存在的少数民族可能会受到不公正待遇的担忧。

（3）纠纷的复杂程度、影响大小、紧迫与否

民间纠纷有的发生在二人之间或者夫妻、家庭之间，情节比较简单、社会影响不大，而有的纠纷涉及人数较多，各种矛盾交织，影响面广，比较复杂；有的纠纷属于小打小闹，当事人之间时好时坏，矛盾虽断断续续发生但没有激化的迹象，而有的纠纷由来已久，长期得不到解决并有突发的可能。指定人民调解员调解纠纷要考虑纠纷的性质和特点，对于情节简单、较易处理、可以掌控的纠纷，可以考虑指定一名人民调解员进行调解，介入调解工作的时间也不一定太紧迫；而对于情节复杂、影响面广，不及时处理就可能导致矛盾激化的纠纷，可以考虑指定多名人民调解员进行调解，特别是当纠纷具有群体化、扩大化、暴力化倾向时，为了控制事态的发展，人民调解委员会应尽可能派更多的人民调解员，马上赴现场解决纠纷。

36.哪些情形下，人民调解委员会应指定人民调解员

人民调解委员会主要在以下三种情形指定调解员：

一是人民调解委员会主动调解下的指定，即纠纷发生后，当事人尚未向人民调解委员会申请调解，人民调解委员会为了及时解决民间纠纷、消除不安定因素，维护社会和谐稳定，主动指定人民调解员进行调解；

二是当事人申请调解下的指定，即当事人申请人民调解委员会调解，但没有选择人民调解员，由人民调解委员会指定人民调解员；

三是当事人就选择人民调解员未达成共识下的指定，即当事人拒绝对方选择的人民调解员进行调解，无法就选择人民调解员达成共识，由人民调解委员会指定人民调解员。当事人对人民调解委员会指定的人民调解员没有明确表示拒绝的，人民调解员都可以进行调解。

37.当事人可以自行选择人民调解员吗

为了保证人民调解的公平、公正，本条规定当事人可以选择一名或者数名人民调解员进行调解。也就是说，当事人可以共同选择一名或者数名人民调解员进行调解，也可以各自选择一名或者数名人民调解员进行调解。从人民调解的实践来看，由当事人选择的人民调解员进行调解，能够较快地促使当事人在平等协商基础上达成调解协议。

配套

《人民调解工作若干规定》第25条

第二十条【邀请、支持有关人员参与调解】

人民调解员根据调解纠纷的需要，在征得当事人的同意后，可以邀请当事人的亲属、邻里、同事等参与调解，也可以邀请具有专门知识、特定经验的人员或者有关社会组织的人员参与调解。

人民调解委员会支持当地公道正派、热心调解、群众认可的社会人士参与调解。

注解

本条规定的是利用社会力量解决民间纠纷，这个规定适应了新形势下人民调解工作发展的需要，有利于充分发挥人民调解在化解矛盾、解决纠纷、维护稳定、促进和谐方面“第一道防线”的作用。

应用

38.有关社会人士参与调解，需注意哪些事项

首先，应根据调解纠纷的需要。即是否邀请当事人的亲属、邻里、同事和具有专门知识、特定经验的人员或者社会组织人员等参与调解，应当根据调解纠纷的需要来判断，而不是每个纠纷的调解都必须邀请上述人员参与调解。

其次，征得当事人同意。即邀请有关人员参与调解，应当征得当事人的同意。根据本法规定，人民调解应当在当事人自愿的基础上进行，这包括是否进行调解、采取什么方式调解以及由谁主持调解和参与调解等。调解有关环节和做法，都应当尊重当事人的意愿。当事人不愿意其他人员参与调解的，人民调解委员会不应安排参与调解。这里的“征得当事人的同意”包括当事人明确表示赞同，也包括当事人没有表示反对。规定“征得当事人的同意”，还考虑到，有的纠纷涉及当事人的隐私或者商业秘密，不希望更多的人知晓，强调在“征得当事人的同意”后，可以邀请他人参与调解也是保护当事人隐私或者商业秘密的需要。在有的情况下，当事人通过人民调解的方式解决民间纠纷，是希望以不伤情面的方式解决纠纷，不希望他人，包括亲属、邻里或者同事等知晓纠纷的内情，如果不征得当事人同意而邀请他人参与调解，有可能使纠纷双方因顾及面子而产生对立情绪，反而不利于纠纷的顺利解决。

在社会人士主动参与调解的情况下，人民调解委员会应当采取积极的态度，为其参与调解提供便利和条件。人民调解员与参与调解的社会人士在调解工作中应当相互配合，共同做好调解工作。而且，人民调解委员会对当地有关社会人士的品行、威望等应当有所了解，对为人处世公道正派、热心人民调解工作、在群众中威信较高的社会人士参与调解，应当给予支持。

39.在华的外籍人士是否可参与人民调解

本条所指的“社会人士”不仅包括中国公民，也可以包括在华的外籍人士。在民间纠纷当事人中有外国居留者的情形下，由既了解外国当事人的法律观念或者风俗习惯，也了解我国法律、政策的外籍人士参与调解，可以更为妥善、顺利地通过人民调解的方式解决纠纷。由外国人参与调解还可以使外国居留者更愿意通过人民调解的方式解决民间纠纷，有助于更好地实现和谐共处。

配套

《人民调解工作若干规定》第27条

第二十一条【人民调解员调解工作要求】

人民调解员调解民间纠纷，应当坚持原则，明法析理，主持公道。

调解民间纠纷，应当及时、就地进行，防止矛盾激化。

注解

本条规定了人民调解员在调解具体民间纠纷时的工作要求，包括以下几点：坚持原则，明法析理，主持公道，及时、就地进行，防止矛盾激化。其中，坚持原则是指人民调解员调解纠纷要遵照本法第3条的规定。明法析理是指通过诠释法律、法规和国家政策规定，向当事人讲明道理而促成和解的方法。主持公道是指人民调解员在调解民间纠纷时，依照本法第14条、15条规定，居中调解，不偏不倚，做到客观、公正、公平。及时、就地进行，防治矛盾激化，要求调解民间纠纷尽可能快速、高效率进行，及时解决当事人之间的争议。

应用

40.人民调解员开展工作时如何更好地明法析理

首先，明法析理要以事实为依据。人民调解员调解民间纠纷应当根据事实，从纠纷、争议的实际出发。事实就是实际发生的事情，即各种事态的客观存在。在牵涉到利益纠纷的时候，尽管是对于同一存在的事实，当事人的认识或者说主张也可能并不一致，认清事实就成为处理和解决各种争议的前提和基础。解决民间纠纷，应当实事求是，从具体实际出发，注重证据和调查研究，还客观事实以本来面目，并以客观事实作为分清当事人是非曲直和加以判断的依据。

其次，明法析理要以法律为准绳。人民调解员在调解民间纠纷时，应当按照法理和法律规定进行思维，要从法理、法律精神、社会现实情况等多方面处理纠纷，不能脱离法理和法律，甚至违背人情和公理去考虑问题。人民调解的程序、方法和内容都不得违反法律，不得损害国家、集体和他人的权益。

对于法律有明确规定的问题，人民调解员应当把法律的规定诠释透彻，把案情同法律规定有机地结合起来对照分析，这样当事人会很容易接受。对于法律没有规定的问题，人民调解员应当结合国家政策、公序良俗加以讲解，当事人也会接受或认可人民调解员的建议，妥善了结纠纷。

需要注意的是，“明法析理”的“法”是一个广义的概念，既包括与民间纠纷有关的法律，如婚姻法、继承法、物权法、合同法、侵权责任法等，还包括相关的行政法规、地方性法规等。

41.调解纠纷应及时、就地进行，防止矛盾激化

本法未规定人民调解委员会调解民间纠纷相关程序的期限，但调解民间纠纷也应当尽可能快速、高效率地进行，及时处理和解决当事人之间的争议。人民调解员应当对民间纠纷高度重视并及时调处，不能久拖不决。

人民调解的民间性决定了其从形式到程序都应区别于有关行政处理和司法程序。“就地调解”意味着除专门的调解工作场所以外，“田间地头”都可以是开展调解工作的场所。人民调解应当不拘形式、灵活便捷、便民利民，这既是人民调解的特点，也是人民调解的优势。

正确调解好民间纠纷，很重要的一点就是要及时准确地掌握纠纷事件的真相，掌握纠纷当事人的心理。在查明案情，分清是非的基础上，结合当事人心理活动等具体情况，注意调解方法，不回避矛盾，以事实为根据，以法律为准绳，避免矛盾激化。同时，依照本法第25条的规定，人民调解员在调解纠纷过程中，发现纠纷有可能激化的，应当采取有针对性的预防措施；对有可能引起治安案件、刑事案件的纠纷，应当及时向当地公安机关或者其他有关部门报告。

配套

《劳动争议调解仲裁法》第3条

第二十二条【调解程序与调解方式】

人民调解员根据纠纷的不同情况，可以采取多种方式调解民间纠纷，充分听取当事人的陈述，讲解有关法律、法规和国家政策，耐心疏导，在当事人平等协商、互谅互让的基础上提出纠纷解决方案，帮助当事人自愿达成调解协议。

注解

本条规定的是人民调解员调处纠纷的程序和方式。当今随着社会经济不断发展，利益格局出现变动，各种矛盾凸显，对人民调解工作提出了更高要求，不仅要求人民调解员掌握正确的立场和观点，具备一定的解决纠纷的专业知识，还要讲究恰当的调解方法和技巧，唯此，才能发挥人民调解在化解社会矛盾、解决纠纷、维护社会稳定、促进社会和谐方面的“第一道防线”的作用。

应用

42.开展调解工作时应根据纠纷的不同情况采取多种方式进行

针对纠纷的不同情况采取灵活的方式，有利于调解工作的顺利进行：

（1）对相对简单的纠纷，人民调解员可以帮助当事人进行分析，提供参考意见和方案，促进当事人达成调解；

（2）对相对复杂、矛盾尖锐的纠纷，人民调解员在调解纠纷过程中，发现纠纷有可能激化的，应当采取有针对性的预防措施；

（3）对有可能引起治安案件、刑事案件的纠纷，应当及时向当地公安机关或者其他有关部门报告；

（4）人民调解员在调解纠纷过程中，发现纠纷不属于人民调解范围或者调解不成的，应当终止调解，并依据有关法律、法规的规定，告知当事人可以依法通过仲裁或者行政、司法途径维护自己的权利。

43.仅有当事人陈述，没有证据，是否影响调解

本条规定人民调解员在调解过程中，应当充分听取双方当事人对事实和理由的陈述，耐心询问产生纠纷的有关情况，了解当事人的真实诉求，不能偏听偏信，主观臆断，更不能在没有充分听取当事人陈述的情况下提出意见和解决方案。本法没有对调解中的证据问题作出明确规定，当事人在陈述事实和理由时，可以提供相应的证据，以协助人民调解员查明事实。但没有提供证据的，不妨碍调解工作的进行，人民调解员也不得据此停止或者拒绝调解。人民调解员也可以主动调查有关事实。

配套

《农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》第9条；《劳动争议调解仲裁法》第13条

第二十三条【人民调解活动中的当事人权利】

当事人在人民调解活动中享有下列权利：

（一）选择或者接受人民调解员；

（二）接受调解、拒绝调解或者要求终止调解；

（三）要求调解公开进行或者不公开进行；

（四）自主表达意愿、自愿达成调解协议。

注解

本条规定了当事人在人民调解活动中享有的权利，这是当事人意思自治原则在调解程序中的具体体现，主要包括：（1）选择或者接受人民调解员；（2）接受调解、拒绝调解或者要求终止调解；（3）要求调解公开进行或者不公开进行；（4）自主表达意愿、自愿达成调解协议。

应用

44.当事人可否选择或者决定接受人民调解员

人民调解制度作为非公力救济方式，当事人意思自治是其基础，当事人对于调解有一定的控制权。整个调解程序中，当事人意思处于重要地位，当事人对调解的合意选择授予人民调解机构和调解员以管辖权，而该管辖权也可以随时因一方或者双方终止调解的意思表示而消灭。具体来讲，根据本法第三章的规定，可供当事人选择和接受的人民调解员，包括经推选产生的人民调解委员会委员和人民调解委员会根据需要聘任的符合本法规定条件的调解员。此外，人民调解员应当由公道正派、热心人民调解工作，并具有一定文化水平、政策水平和法律知识的成年公民担任。

而诉讼制度中，对于审判员的确定，当事人无权选择，仅在当事人认为承办案件的审判人员与自己或者对方当事人、或者与整个案件有利害关系有可能影响公正审判时，可以提出回避申请。诉讼程序中当事人提出的回避申请，需经人民法院审查，并作出是否让相关人员回避的决定，申请回避的当事人对人民法院的决定不服的，可以申请复议一次。因此，除申请回避的权利外，诉讼程序中当事人对于审判人员的确立无权作出选择，这也是诉讼制度强制性特点的体现。

45.在人民调解中，当事人可否自主决定接受调解、拒绝调解或者要求终止调解

同诉讼制度及仲裁制度相比，人民调解制度中的当事人享有广泛的权利。在诉讼程序中，一般情况下，诉讼程序开始后应当依照法定程序连续进行，经过法定阶段作出裁判，整个诉讼过程和结果依法律规定而进行，不以当事人意志为转移。只有出现法定事由的情形下（如一方当事人死亡等），才中止诉讼或者终结诉讼。对于审判结果，当事人没有拒绝接受的权利而只有服从履行的义务，这也是国家审判权强制性的内在属性。仲裁制度，虽然和人民调解制度具有共同的“非公力救济”的特点，但仲裁制度中的当事人权利和人民调解制度中的当事人权利，仍有区别。人民调解和仲裁相比，当事人的调解意愿较之仲裁意愿更具有自主性。在调解过程中，任何一方当事人可以不再参加调解或者中止调解，此时调解即告结束；而在仲裁程序中，除非双方当事人达成和解协议或者申请人由于某种原因撤案，否则被申请人即使不再参加仲裁或者不出庭，仲裁庭仍有权根据仲裁程序规则的规定继续审理直到作出最终裁决。

46.调解可以不公开进行吗

调解的基础和前提是当事人意思自治。当事人可以要求调解公开进行，也可以要求不公开进行。当事人要求调解不公开进行的，应予准许。调解以自愿为基础，不需要以公开的方式进行监督。调解当事人主要通过协商解决纠纷，其纠纷往往涉及各方面的商业秘密和个人隐私，即使不构成商业秘密或者个人隐私的一些信息，当事人也不愿对外公开，这种情况下，公开调解反而成为调解成功的障碍。

47.如何理解在人民调解中当事人有自主表达意愿、自愿达成调解协议的权利

首先，关于自主表达意愿的权利。自愿原则是人民调解制度的基本原则，人民调解委员会不是审判机关和行政机关，没有强制权力。在依法、平等、自愿及不违背法律、法规和国家政策的基础上，人民调解员在调解中采用的最主要调解方法是“教之以行，动之以情，晓之以理，喻之以法”，通过耐心的说服教育工作使相关当事人纠纷能得到及时处理。在调解过程中，调解员要善于倾听双方当事人意见，由当事人自主、充分的表达意愿，不可先入为主、偏听偏信。只有将调解过程建立在当事人自主、充分表达意愿的基础上，才能够真正查清事实真相，找出纠纷发生的原因和争执的焦点，最终对双方当事人达成调解协议化解纠纷起到积极作用。

其次，关于自愿达成调解协议的权利。在人民调解委员会主持下，经过双方当事人自主表达意愿、多轮的商讨、互谅互让，最终双方自愿达成一致意见而达成的协议即是调解协议。调解协议是当事人在平等和自愿的前提下达成的，虽然双方可能都做出了让步，牺牲了自己在纠纷发生时要求的部分利益，然而他们最终发现，只有彼此都接受双方同意的约束，才是唯一现实的选择，这正是当事人自主参与的结果。

需要说明的是，人民调解委员会主持下达成的调解协议，对当事人具有约束力。调解协议主要靠当事人的诚信自觉履行，经人民法院司法确认的有效调解协议，还具有强制执行力。

配套

《人民调解工作若干规定》第6条

第二十四条【人民调解活动中的当事人义务】

当事人在人民调解活动中履行下列义务：

（一）如实陈述纠纷事实；

（二）遵守调解现场秩序，尊重人民调解员；

（三）尊重对方当事人行使权利。

注解

本条规定了当事人在调解活动中应当履行的法定义务，包括以下三项：如实陈述纠纷事实，遵守调解现场秩序，尊重人民调解员以及尊重对方当事人行使权利，这是人民调解活动顺利进行的有力保障。

配套

《人民调解工作若干规定》第7条

第二十五条【调解过程中预防纠纷激化工作的措施】

人民调解员在调解纠纷过程中，发现纠纷有可能激化的，应当采取有针对性的预防措施；对有可能引起治安案件、刑事案件的纠纷，应当及时向当地公安机关或者其他有关部门报告。

注解

人民调解员要明确责任，注重预防，立足抓小、抓早、抓苗头，认真做好矛盾纠纷排查调处工作，努力把矛盾纠纷化解在萌芽状态。对可能激化的纠纷，人民调解员应当及时发现，有针对性地采取措施，做到预警在先、教育在先、控制在先、早作处理。对人民调解委员会调解不了、有关部门一时难以解决的矛盾纠纷，人民调解委员会和人民调解员要配合政府和有关部门、组织做好教育、疏导、转化工作，引导群众自觉守法，依法维护自身的合法权益，防止过激行为，维护社会稳定。对可能引起治安案件、刑事案件的纠纷，发现苗头后，人民调解员应当及时向人民调解委员会通报，并及时向当地公安机关或者其他有关部门报告，尽快处理，防止矛盾纠纷激化引起治安案件和刑事案件的发生。

第二十六条【调解终止】

人民调解员调解纠纷，调解不成的，应当终止调解，并依据有关法律、法规的规定，告知当事人可以依法通过仲裁、行政、司法等途径维护自己的权利。

注解

本条规定人民调解员调解纠纷，调解不成的，应当终止调解以及调解终止后的法律救济。其中，调解不成的情形包括两种：一是纠纷不属于人民调解的范围；二是由于当事人拒绝调解、提前终止调解或者当事人未能就调解协议达成一致。终止调解的，人民调解员可以根据案情，根据调解的主体不同，并依据有关法律、法规的规定，告诉当事人可以通过仲裁、行政、司法等途径维护自己的权利。

应用

48.实践中，哪些因素可能导致调解不成

调解不成的情形主要包括：一是纠纷不属于人民调解的范围；二是由于当事人拒绝调解、提前终止调解或者当事人未能就调解协议达成一致。

（1）不属于人民调解的范围

由于民间纠纷的具体内容是发展变化的，不同地区的矛盾纠纷表现也不同，因此《人民调解法》对民间纠纷的具体内容未作具体规定，只在第2条规定，人民调解是指人民调解委员会通过说服、疏导等方法，促使当事人在平等协商基础上自愿达成调解协议，解决民间纠纷的活动。

一些法规和部门规章对于人民调解委员会不予受理的纠纷范围作了规定。例如，《人民调解工作若干规定》第22条规定，人民调解委员会不得受理调解下列纠纷：①法律、法规规定只能由专门机关管辖处理的，或者法律、法规禁止采用民间调解方式解决的；②人民法院、公安机关或者其他行政机关已经受理或者解决的。《合同争议行政调解办法》第8条规定，下列调解申请不予受理：①已向人民法院起诉的；②已向仲裁机构申请仲裁的；③一方要求调解，另一方不愿意调解的。一些地方性法规也有类似的规定。

根据《人民调解工作若干规定》第20条规定，人民调解委员会调解的民间纠纷，包括发生在公民与公民之间、公民与法人和其他社会组织之间涉及民事权利义务争议的各种纠纷，这也就意味着人民调解委员会可以调解商事纠纷或者专业性很强的纠纷，从而突破了以往人民调解委员会只调解公民之间涉及人身、财产权益和其他日常生活中发生纠纷的固有模式，使人民调解工作向更广阔的领域延伸。

根据《最高人民法院、司法部关于进一步加强新形势下人民调解工作的意见》第5条的规定，人民法院对刑事自诉案件和其他轻微刑事案件，可以根据案件实际情况，参照民事调解的原则和程序，尝试推动当事人和解，尝试委托人民调解组织调解。所谓轻伤害案件是指因民间纠纷引发的故意伤害致人轻伤，且社会影响不大的案件。但有下列情形之一的轻伤害案件，不属于委托人民调解的范围：①雇凶杀人、涉黑涉恶、寻衅滋事、聚众斗殴及其他恶性犯罪致人轻伤的；②行为人系累犯，或在劳动教养、缓刑、保外就医、所外执行、假释、取保候审、监视居住期间，因纠纷致人轻伤的；③多次伤害他人身体或致三人以上轻伤的；④轻伤害案件中又涉及其他犯罪的；⑤携带凶器伤害他人的；⑥其他不宜委托人民调解的。

（2）当事人拒绝调解、提前终止调解或者当事人未能就调解协议达成一致

实践中，调解不成的因素主要有：当事人一方态度消极，没有耐心进行协商，或者是斤斤计较，或者是恶意借此拖延纠纷解决过程，导致调解程序的滥用；调解效力的权威性不够；调解组织本身力量的薄弱和局限或者调解员解决纠纷的能力；当事人对最终结果寄予过高希望，使协议难以达成；当事人自身素质等等。

配套

《人民调解工作若干规定》第22条；《合同争议行政调解办法》第8条

第二十七条【人民调解材料立卷归档】

人民调解员应当记录调解情况。人民调解委员会应当建立调解工作档案，将调解登记、调解工作记录、调解协议书等材料立卷归档。

注解

本条是关于调解材料应立卷归档的规定。

人民调解工作档案，是调解人员在办理调解活动中形成并归档的具有备考利用价值的文字、图表、声像等不同形式或者载体的文件材料，是人民调解工作真实记录。

调解记录不同于调解协议书的具体形式，而只是对当事人从申请调解到调解结束的持续过程的记录。比如当事人姓名、受理纠纷时间、争议的内容、达成协议或者调解不成的情况、书面协议或者口头协议、调解协议的履行等情况的记录。无论是否达成调解协议，无论调解协议是书面的还是口头的，都应当由人民调解员记录调解的情况。

应用

49.实践中，哪些文件材料需要立卷归档

根据调解工作实际，以下文件材料需立卷归档：（1）调解网络组成人员名册；（2）会议记录政治业务学习记录；（3）矛盾纠纷受理、调处情况登记本；（4）矛盾纠纷调解卷宗；（5）每月报表、半年报表和全年报表以及半年、全年工作总结；（6）矛盾纠纷集中排查调处相关材料；（7）其他应当归档的文件、材料。

配套

《人民调解工作若干规定》第34-35条