六、非公益性事业单位的担保有效

关键词：非公益性事业单位，担保合同，法律效力

问题提出：非公益性事业单位如何认定？何为社会公益设施？

案件名称：中国农业银行股份有限公司安庆分行与潜山县商务局市场服务中心金融借款合同纠纷上诉案[12]。

审理法院：一审法院为安徽省安庆市中级人民法院，案号为(2012)宜民二初字第00001号；二审法院为安徽省高级人民法院，案号为(2012)皖民二终字第00148号。

法院观点：通过开展经营性活动来履行管理和服务职能、其存在与运转基本依赖于经营性的收入、完全或主要由市场进行资源配置的事业单位不应被视为公益性事业单位。社会公益设施是用于为社会公众利益服务且不以营利为目的的设施，在其之上设定抵押，将影响公益目的的实现。对于一些为公共利益服务，但具有营利目的的社会设施，尽管其存在和运转情况涉及一定范围内群众生活，对社会公共利益有一定影响，也不能认定为社会公益设施，在其之上可以设定抵押。

案情简介

上诉人（原审原告）：中国农业银行股份有限公司安庆分行（下称安庆农行）

被上诉人（原审被告）：潜山县商务局市场服务中心

2004年3月31日，中国农业银行潜山县支行农贸分理处（简称潜山县农行农贸分理处）和潜山县工商局市场服务中心签订借款合同，约定潜山县工商局市场服务中心向潜山县农行农贸分理处借款300万元，期限一年。同日双方签订抵押合同，约定潜山县工商局市场服务中心以其房地产为300万元借款提供抵押担保。2005年3月31日，双方签订借款展期协议，展期一年。2006年3月25日，潜山县工商局市场服务中心因部分抵押物被拆除，向潜山县农行农贸分理处申请变更抵押物。2006年8月12日，双方重新签订抵押合同，约定潜山县工商局市场服务中心以房产证号为潜梅城字第2942号、土地使用权证号为潜国用（2006）01009120号，坐落于潜山县梅城镇五显路的295.92平方米房产、4,629.90平方米土地使用权提供抵押。后双方办理了抵押登记手续。借款到期后，潜山县工商局市场服务中心未能还款。2009年3 月30日，潜山县人民政府决定撤销潜山县工商局市场服务中心，设立潜山县商务局市场服务中心。同年4月23日，潜山县机构编制委员会潜编字（2009）19号文件决定撤销潜山县工商局市场服务中心，设立潜山县商务局市场服务中心，该中心为自收自支事业单位，隶属县商务局。后潜山县工商局与潜山县商务局签订交接协议书，潜山县工商局将原潜山县工商局市场服务中心的人员、市场资产、债权债务整体移交给潜山县商务局，移交清单中注明银行借款300万元。2011年12月8日，安庆农行向安庆中院提起诉讼，请求判令潜山县商务局市场服务中心立即清偿借款本金及利息，并对借款承担抵押担保责任。

各方观点

上诉人安庆农行观点：1.潜山县商务局市场服务中心不是学校、幼儿园、医院，不属于《担保法》第三十七条第三款规定中的构成抵押担保无效的主体；2.本案所涉及的抵押物系农贸市场房屋及土地使用权，只涉及特定范围内居民的利益，不属于《担保法》第三十七条第(三)项规定的公益设施。

被上诉人潜山县商务局市场服务中心观点：1.原潜山县工商局市场服务中心是行政事业法人，全部资产属于国有，其不具有对国有资产处置权，其设定抵押未经国有资产管理部门批准，应属无效；2.案涉抵押物是该县城区中心菜市场，关系千家万户的菜篮子，属于民生工程，是社会公益设施；3.上诉人明知抵押物属于社会公益设施而贸然同意抵押贷款，具有明显过错，应自行承担相应法律责任。

法院观点

安徽省安庆市中级人民法院一审认为：案涉借款合同合法有效，双方当事人均应依约履行义务。因潜山县工商局市场服务中心被撤销，其债权债务已由潜山县商务局市场服务中心接收，故潜山县商务局市场服务中心应对该笔借款承担偿还义务。依据《担保法》第三十七条第(三)项规定，社会公益设施不得抵押，社会公共利益乃不特定多数人的利益，而本案所涉及的抵押物系农贸市场房屋及土地使用权，关系着千家万户的日常生活，与城镇居民生活息息相关，具有公益性、民生性、社会性，故案涉抵押担保无效，安庆农行要求处置案涉抵押物并优先受偿的诉讼请求，不予支持。经该院审判委员会讨论决定，判决：1.潜山县商务局市场服务中心给付安庆分行借款本金300万元及相应利息(利息按合同约定的利率暂计算至原告起诉之日2011年12月8日止)；2.驳回安庆农行其他诉讼请求。

安徽省高级人民法院二审认为：根据国务院《事业单位登记管理暂行条例》第二条的规定，事业单位应该是“为了社会公益目的”而设，其承担的职能是社会服务，主要是指承担义务教育、基础性科研、公共文化、公共卫生及基层的基本医疗服务等基本公益服务，不能或不宜由市场配置资源的单位，以及承担高等教育、非营利医疗等公益服务，可部分由市场配置资源的单位。本案中的潜山县工商局市场服务中心和潜山县商务局市场服务中心，均系自收自支的事业单位，其支出经费全部来源于自身的经营性收入，尽管具有对市场进行管理，为经营户提供服务的职能，但其是通过经营管理国有市场资产，收取市场设施租赁服务费等经营性活动来履行该职能，因此，不能视之为公益性事业单位。社会公益设施，顾名思义应该是用于为公共利益服务的设施，其基本特征应是不以营利为目的。《担保法》第三十七条第(三)项规定的“其他社会公益设施”，通常认为是指不以营利为目的的图书馆、科技馆、博物馆、文化宫、敬老院、福利院等。案涉抵押物系潜山县农贸市场房屋及土地使用权，尽管其存在和运转情况涉及一定范围内居民的生活，对社会公共利益有一定的影响，但用于抵押的295.92平方米房产全系门面房，该房产及用于抵押的4,629.90平方米土地使用权上的摊位全部被用于向经营户出租，原潜山县工商局市场服务中心和潜山县商务局市场服务中心作为自收自支的事业单位，其全部收入几乎都来源于该抵押物的租金，因此，案涉抵押物不符合社会公益设施的基本特征，不属于社会公益设施。综上，由于原潜山县工商局市场服务中心不属于公益性事业单位，案涉抵押物亦非社会公益设施，原潜山县工商局市场服务中心以之设定抵押，不违反《担保法》第三十七条第(三)项规定，抵押合同合法有效。经该院审判委员会讨论决定，于2012年11月8日判决：1.维持(2012)宜民二初字第00001号民事判决第一项；2.撤销(2012)宜民二初字第00001号民事判决第二项；3.安庆农行对潜山县商务局市场服务中心抵押的295.92平方米房产、4,629.90平方米土地使用权折价或者拍卖、变卖的价款在本判决主文第一项确认的债务范围内优先受偿。

法官点评

事业单位是计划经济体制下形成的我国特有的组织类型，设立宗旨本为分担政府的部分职能为社会提供公益服务[13]。但是，因为我国政治制度的复杂性和特殊性，许多事业单位在成立后的实际运营过程中，逐渐偏离设立宗旨，开始以市场相对人的身份参与市场交易，从交易中牟取经济利益，不再单纯为社会公共利益目的而存在，性质逐渐出现分化。事业单位的这些性质变化给法律的适用造成了一定的困难，事业单位参与的哪些市场活动应适用市场经济规则，哪些市场活动应认定为公益性而给予一定法律保护，需要仔细区分。题述案例给我们提供了一定的启示。

从《担保法》的角度看，涉及事业单位担保的法律规则主要有：1.公益性事业单位提供的保证无效；2.公益性事业单位可以其非社会公益性财产为自身债务提供抵押担保；3.从事经营活动的事业单位可以为保证人[14]。故而，涉及事业单位担保合同法律效力的认定，须查看以下几点：1.事业单位是否属于公益性单位；2.担保形式；3.若为物保，财产是否属于公益财产。

根据国家颁布的《事业单位登记管理暂行条例》，事业单位的设立目的一般是为了社会公共利益，但并非所有的事业单位均具有公益性。根据2011年3月28日《中共中央、国务院关于分类推进事业单位改革的指导意见》，事业单位划分为承担行政职能、从事生产经营活动和从事公益服务三个类别；对从事公益服务的事业单位，根据职责任务、服务对象和资源配置方式等情况，细分为两类：承担义务教育、基础性科研、公共文化、公共卫生及基层的基本医疗服务等基本公益服务，不能或不宜由市场配置资源的，划入公益一类；承担高等教育、非营利医疗等公益服务，可部分由市场配置资源的，划入公益二类。公益，英文译为public welfare，其中public是指“公众的”、“公共的”，welfare则是指“公共的健康、幸福、繁荣等”，“公益”这一词强调一主体给其他主体带来的好处以及受益对象的广泛性和公共性。所以，公益性的认定标准之一就是该单位是否为社会不特定多数人的福祉提供服务，比如承担义务教育的中小学校就属于公益性事业单位。其次，是否可由市场配置资源，易言之，即其运作是否按照价值规律进行，提供服务的价格是否按照市场供需关系而定。第三，收支来源判定。事业单位的收支来源可分为全额财政拨款、差额财政拨款、自收自支。全额拨款的属于公益性事业单位，自收自支的一般不属于公益性事业单位。题述案例中的潜山县工商局市场服务中心和潜山县商务局市场服务中心自收自支，市场配置资源，当属非公益性事业单位。

担保形式，分为物保与人保。首先，公益性事业单位不能提供保证担保，否则无效；其次，从事经营活动的非公益性事业单位可以提供保证担保；第三，公益性事业单位不能以其自有的公益性设施为自己或他人债务提供抵押担保；第四，公益性事业单位可以其自有的非公益性设施为自己债务提供抵押担保，但不能为他人债务提供抵押担保。

公益性设施的认定。顾名思义，为提供社会公共利益而建设、购置的设施为公益性设施。除了教育设施和医疗设施外，还包括不以营利为目的的图书馆、科技馆、博物馆、美术馆、文化宫、敬老院、福利院等公益事业机关、团体内的设施。有些事业单位的所属财产用于对外经营，获取利润。正如题述案例所指明，用于对外出租营利的设施不属于公益性设施。

《担保法》中所提及的社团法人提供担保的效力认定，本案例亦可参照。