上编 欧盟刑事司法合作领域相互承认原则研究

高秀东 [1]

一、相互承认原则在欧盟刑事司法合作领域的确立和发展

（一）相互承认原则在欧洲市场一体化过程中的确立和适用

欧洲共同体（以下简称欧共体）建立之初，为了解决共同体内存在的各种贸易壁垒问题，1969年5月28日，欧共体颁布了《消除成员国间由于法律、法规或行政行为差异而导致的贸易技术壁垒的总纲要》和两个重要的理事会决议，其中一个就是《检验的相互承认原则的理事会决议》，该决议规定，“在欧共体某一成员国合法生产、销售的产品，可以自由运往其他成员国销售，而无须更改、检验和易名”。该决议标志着欧共体开始在贸易领域实行相互承认原则。相互承认原则得到确立的标志性案例是1979年著名的Cassis de Dijon案。德国Rewe—Zentrale AG 公司试图从法国进口一种名为“Cassis de Dijon”的醋栗甜酒，而按照德国法的规定，只有酒精浓度超过25%的水果酒才能在德国市场上销售，所以德国当局以这种酒的酒精浓度只有15%—20%为由禁止其进口。该公司认为德国的上述规定属于一种“与数量限制有相同作用的措施”，从而阻止了这一类酒从法国进入德国市场。德国政府提出抗辩，认为这一规定的理由在于：一方面，是为了保护公共健康，因为低度酒比高度酒更容易上瘾；另一方面，则是为了保护消费者免受不正当竞争之害，因为低度酒不用像高度酒一样被课征高额税收，它们与后者相比具有竞争优势。欧洲法院对该案最根本的设想是：一旦货物在某一成员国内被合法地投入市场，它们就可以不受限制地进入其他成员国，除非进口国具有能够成立的强制性要求例外情形。因此，欧洲法院驳回了德国的抗辩理由，做出如下两点判决：第一，在共同体一国合法生产或销售的产品，原则上可以自由地在共同体内流动，在第三国生产的、已合法投放在共同体一国市场上的产品也适用同样的原则。第二，由于各国法规的差异造成的贸易壁垒，只有以健康、安全或环境等原因限制贸易流动且又没有其他选择可以减轻贸易壁垒时才可被接受。而且法规与目标间应该有因果关系，且法规与要达到的目标之间应成“比例”。随后，欧盟委员会在解释性公报中阐明和解释了在该案中适用的相互承认原则：成员国在原则上不能禁止在另一成员国合法生产和销售的产品在该国境内销售，即使该产品是依据不同于东道国的技术或质量要求生产的。当一个产品是完全符合输出国或者母国的法律规定（如公共安全、消费者保护或环境保护等）生产的，进口国或者东道国不能仅仅因为主张该产品不符合该国标准而禁止该产品在其境内销售。[2]相互承认原则不涉及成员国将规制权能转移到共同体，但是，它确立了共同体市场规制的一个重要框架：一方面，它限制了成员国的规制能力；另一方面，它以相互承认的方式确立了在共同市场上的规制原则：将某个成员国的规制市场的权力延伸到其他成员国，同时，对产品流入国规制市场的权力进行了限制和削弱。相互承认原则的整体后果是导致了成员国对市场规制的放松。而对于生产商，特别是出口生产商，在共同体市场上，它只要遵守了生产地成员国的市场规制，便可以在整个共同体市场上销售其产品，这减轻了生产商遵守规制的成本。[3]欧盟委员会在1985年《完成内部市场白皮书》中进一步将此原则延伸至服务贸易，以促进银行业自由化及金融整合。[4]在随后的一些判例中，相互承认原则应用范围逐渐被扩大，从货物自由到服务自由、人员自由。[5]

1986年2月，各成员国正式签署为建成大市场而对《罗马条约》进行修改的《欧洲单一文件》（1987年7月1日生效），确定于1992年年底建立一个没有边界的欧共体“统一大市场”，“统一大市场”的目标是逐步取消各种非关税壁垒，包括有形障碍（海关关卡、过境手续、卫生检疫标准等）、技术障碍（法规、技术标准）和财政障碍（税别、税率差别），于1993年1月1日起实现商品、人员、资本和劳务自由流通。《马斯特里赫特条约》B条，将“建立一个没有内部边界的区域，通过加强经济和社会发展的协调一致，以及通过依照本条约规定建立起最终包括单一货币在内的经济和货币联盟，来促进经济和社会的可持续与平衡发展”作为欧盟的总政治目标之一。[6]1993年1月1日，欧共体宣布其“统一大市场”基本建成，并正式投入运行。1995年3月26日《申根协定》在德、法、荷、比、卢、西、葡等国正式生效，后来又逐步扩大到意、奥等国，基本实现了欧盟内部人员的自由流通。作为一项新的规制共同市场的重要法律原则，相互承认原则对减少共同体内部技术贸易壁垒，促进欧洲市场一体化与欧共体内部贸易自由化，发挥了重要作用。

（二）相互承认原则在刑事司法合作领域的引入

在欧洲一体化进程中，人们逐渐发现，统一市场和申根协议下的无国界人员自由通行制度，在带给人们便利的同时，也给成员国及其人民带来新的危险，特别是跨国犯罪、非法移民以及利用成员国之间法律制度的差异来钻法律漏洞。而在欧盟内部，洗钱、贩毒、非法移民等跨国犯罪活动日益猖獗的同时，不少成员国却因担心失去司法和警察事务等国家主权而使成员国之间在打击犯罪的刑事司法合作方面步履维艰。

传统的刑事司法合作，依据的是国际条约，其最大特征是“请求”原则：一个主权国家向另一个主权国家发出请求，然后由被请求国决定是否遵从这一合作请求。有时候，遵从原则相当严格，给被请求国留下的可供选择的余地很小；而有时候，被请求国在做出是否合作的决定的时候又有相当大的自由。但几乎在所有的情形下，请求国能做的，就是必须等待被请求国的答复。这种传统模式既缓慢又麻烦，能否合作成功具有很大的不确定性。面对因取消边境检查而激增的跨国犯罪，这种模式显然已经无法适应打击犯罪的需求。在这种情形下，欧盟借用在建立“单一市场”过程中发挥过很好作用的“相互承认”概念，以期有利于国家之间的司法合作。但是，“单一市场”中相互承认原则的主要目的是保证欧盟公民的自由流动，而刑事司法合作下的相互承认，主要目的是为国家做出的司法裁决能够自由流动，是有利于国家而不是有利于个人的。在个人可以在欧盟自由流动的情况下，无论他在哪个国家，都要受制于某个国家做出的不利刑事裁决，从这个角度看，相互承认原则是不利于个人的。[7]

司法合作方面的相互承认，简单地说，就是某个成员国做出的决定，如一个成员国的法官依据其职权做出的判决，将自动地被所有其他成员国接受，并在这些国家具有相同或至少是相似的效力。[8]

从历史上看，各国都把刑事裁决看作国家主权的行使，因此拒绝承认外国的刑事裁决。相互承认司法裁决，意味着一个主权国家完全执行另一成员国司法机关的判决（尽管这并非一个绝对的原则，在实践中该原则会遇到各种各样的限制）。而其他成员国做出的裁决是建立在基于不同价值构建的不同法律秩序之上的，因此，一国没有义务执行体现不属于本国价值的裁决。[9]但是，这种严格的立场不能说没有矛盾。各国在不承认外国刑事裁决的同时，却通过引渡、执行外国刑事裁决和冻结、扣押犯罪收益，对外国刑事裁决的后果给予了认可。因此，有学者认为，教条地否认外国的刑事裁决逐渐变得没有任何意义，应该改变立场，更广泛地承认外国的刑事裁决，通过使外国刑事裁决结果在其他国家的国内诉讼中得到更广泛的承认，打开增强国际刑事司法合作的大门。[10]

事实上，随着欧洲一体化的进程，各国刑法所保护的价值逐渐融合，不承认外国刑事裁决的原则逐渐受到质疑。在建立一个“自由、安全和公正”的区域的背景下，相互承认司法裁决具有确保某一成员国的司法裁决在整个欧盟境内发生法律效力的目的。在刑事司法领域适用相互承认原则，一是为了加强成员国之间的司法合作，二是为了增强对个人权利的保护。此外，适用相互承认原则，有利于罪犯回归社会的过程。相互承认彼此的生效判决，可以确保某个成员国做出的判决在另一个成员国不受质疑，这也有助于在欧盟范围内增加法律的确定性。在刑事领域适用相互承认原则，是基于成员国间对彼此刑事司法体系的相互信任，而相互信任又是基于他们对自由、民主的共同信仰以及对人权、基本自由和法律规则的共同尊重。[11]

在《欧洲联盟条约》制定之前，一些国际刑事司法合作的法律文件已经体现了相互承认原则。随后，该原则在欧盟框架内也得到了承认。包含相互承认原则的刑事法律文件有：欧洲委员会1970年5月28日的《关于刑事判决国际效力的海牙公约》、1983年3月21日的《欧洲被判刑人移管公约》、1991年11月13日于欧共体政治合作框架内签署的《欧共体成员国之间执行外国刑事判决的公约》和1998年6月17日的《关于剥夺驾驶资格的欧盟公约》等。

相互承认司法裁决意味着，其他成员国必须承认该判决，不能基于同一事实再重新起诉该人，法院做出的终审判决不能再被质疑，也即包含了“一事不再理”原则。《欧共体成员国间禁止双重危险的公约》（1987年5月25日）、《刑事诉讼移转公约》（1972年5月15日）、《执行1985年6月14日申根协定的公约》（1990年6月19日）都包含了“一事不再理原则”。在欧盟框架内，《保护欧洲财政利益的公约》（1995年6月26日）和《针对欧共体官员或欧盟成员国官员的反腐败公约》（1997年5月26日）也包含了该原则。遗憾的是，这些公约目前都还没有生效。[12]而且，就这些公约的内容而言，许多相互承认的问题都没能得到解决，如对审前令状的承认，对其他国家先前做出的有罪判决的考虑等，所以，它们也不足以建立一个全面的相互承认制度。[13]

1998年6月15日至16日在卡迪夫召开的欧洲理事会提出了刑事司法领域的相互承认问题。会议决议第39段指出：欧洲理事会强调，在打击跨境犯罪方面，有效的司法合作非常重要。为了开展更密切的合作，需要加强国家司法体系的能力，并且有必要对更广泛地相互承认彼此法院的判决的范围做出界定。[14]

1998年12月3日，欧盟司法与内务委员会通过了《欧盟理事会和欧盟委员会关于怎样最好地执行〈阿姆斯特丹条约〉关于建立一个“自由、安全和公正”区域的规定的行动计划》，该计划第45段第6项指出：在《阿姆斯特丹条约》生效两年后，应启动一个有利于相互承认和执行刑事判决的程序。[15]

（三）相互承认原则在欧盟刑事司法合作领域的确立

1999年10月16日至17日，欧洲理事会在芬兰召开了具有里程碑意义的坦佩雷会议。这次会议是欧盟在统一市场、统一货币和统一外交防务政策取得重大进展之后，开始重视统一司法体系，并将其作为欧盟一体化的一大支柱的一个标志性会议。这次会议是欧盟首脑们第一次专门开会讨论司法问题，大会为欧盟未来的司法趋同确定了指导原则，并提出了不少具体建议。从这个意义上说，这次会议是欧盟司法建设的新起点。这次会议取得的里程碑式的成绩就是在司法领域推行相互承认原则。

坦佩雷会议的决议可以说是一个完整表述相互承认原则的文件。其第5段宣称：“……不能让罪犯利用成员国司法制度的差异而有机可乘。在捍卫个人和经济经营者的基本司法确定性时，判决和裁定必须在欧盟范围内得到尊重与执行。欧盟成员国间的司法体系必须更一致、更趋同。”其第33段至第37段规定了相互承认司法裁定原则。第33段规定：“促进成员国间相互承认司法裁定与判决以及立法上的接近，有利于职能机关之间的合作和对个人权利的司法保护。因此，欧洲理事会赞成相互承认原则，并认为，它应成为欧盟范围内民事和刑事司法合作的基石。该原则应适用于司法判决和司法机关做出的其他决定。”第34段规定了民事司法领域的相互承认：“在民事事项上，欧洲理事会建议欧盟委员会提交一个议案，以进一步减少被请求国在承认和执行判决时至今还需要的中间措施。首先废除在承认和执行小额消费或贸易索赔以及家庭诉讼领域（诸如生活费和访问权的诉讼）的判决方面的中间程序。这类判决应当在欧盟范围内自动承认，不能有任何拒绝承认的中间程序或理由。同时还要就民事程序法的具体环节制定最低标准。”第35段专门对各成员国刑事领域内的相互承认做出规定：“在刑事事务方面，欧洲理事会敦促各成员国加快签署1995年和1996年《欧盟引渡公约》，并认为，在符合《欧洲联盟条约》第6条规定的前提下，只要能够确定某人是做出终审判决后逃避司法之人，就应该在成员国之间废除正式的引渡程序而代之以移交该人的简易程序。在不妨碍公正审判的原则下，应考虑加快引渡程序。欧洲理事会请欧盟委员会依据《申根执行协定》制定这方面的议案。” 第36段规定：“相互承认原则也应适用于审前程序中做出的决定，特别是那些能使有权机关快速保全证据和扣押那些容易转移的资产的决定。任何成员国主管机关合法收集的证据，依据适用国家的标准，在他国法院应被视为可采信证据。”第37段规定：“欧洲理事会恳请欧盟理事会和欧盟委员会在 2000 年 12 月之前制订一项适用相互承认原则的措施方案。在尊重成员国基本法律原则的前提下，该方案应包括制定欧洲执行令，以及制定有利于适用相互承认原则所需的最低共同标准的程序法。”[16]

坦佩雷会议形成的主席决议也被称为建设一个“自由、安全和正义”区域的为期五年的“坦佩雷计划”，它标志着欧盟正式将相互承认原则确立为刑事司法合作的基石。

根据坦佩雷会议决议，2000年7月26日，欧盟委员会提交给欧盟理事会和欧洲议会《关于相互承认生效刑事判决的公报》[17]，该公报介绍了委员会几个月来为贯彻相互承认原则所做的工作，对相互承认刑事判决涉及的主要问题或将来可能遇到的困难进行了解释和探讨，如有关相互承认刑事判决的名词解释，判决的执行，“一事不再理”原则，双重犯罪原则，适用相互承认的各种处罚措施，个人权利的保护，等等。

2000年11月30日，欧盟理事会通过了《在刑事裁定方面执行相互承认原则的措施方案》，提出了24项贯彻相互承认原则的具体措施，并按照执行的轻重缓急，划分了6个等级。第一等级的措施有4项：①寻求可行的方法，以确保成员国之间不引用1959年《欧洲刑事司法协助公约》的有关规定对其第5条有关强制措施的规定提出保留；②起草相互承认证据冻结令的文件；③起草相互承认资产冻结令的文件；④通过对道路交通犯罪的经济处罚的相互承认的文件。第二等级的措施有8项：①在向其他成员国申请查询有关人员的犯罪记录时采用统一格式；②对欧盟成员国之间交换有罪宣判信息的可行性进行研究；③寻求合适途径，以建立基于承认并立即执行逮捕令的移交机制；④对欧盟成员国之间交换正在进行的刑事诉讼或起诉信息的最佳方法，进行可行性研究；⑤起草相互承认经济处罚的文件；⑥检查1990年《欧洲反洗钱公约》第18条规定的拒绝执行没收令的理由是否符合相互承认原则；⑦起草适用于所有成员国的有关剥夺资格的各种处遇措施；⑧起草一份或数份文件，以使剥夺资格的决定在欧盟范围内具有法律效力。在2002年年底之前，这两个等级的措施应在执行上取得实质性进展。第三等级的措施有4项：①制定非羁押性的判决前监督措施一览表；②起草适用“或引渡或执行判决”原则的文件；③对包括剥夺自由在内的终审判决的更为现代化的相互承认机制的需求进行评估；④起草文件，以对那些企图逃避司法的已被判决之人适用“或移送或执行有关他的判决”原则。第四等级的措施有3项：①采用“在做出本国判决时把外国先前做出的刑事判决也考虑在内”的原则；②起草有助于解决成员国之间管辖权冲突的文件；③将被判人移管的范围扩大到成员国的居民。第五等级的措施有2项：①起草有关承认和立即执行非羁押性的判决前监督措施的文件；②对提供关于适用于所有成员国的剥夺资格的各种处遇措施的信息的最佳方法和适用措施，进行可行性研究。第六等级的措施有2项：①对《执行申根协定公约》第54条到第57条有关“一事不再理”原则的规定进行重新审查；②制定文件，以加强对判决后决定的相互承认。还有一项措施没划分优先等级：建立评估机制。[18]

在“坦佩雷计划”实施五年之内，在刑事司法合作领域，已经逐步出台了一些贯彻相互承认原则的法律文件。2002年6月13日，欧盟理事会通过了第一个推行相互承认原则的法律文件——《欧洲逮捕令和成员国之间移交程序的框架决定》。2003年7月22日，通过了《在欧盟范围内执行财产冻结令或证据冻结令的框架决定》。2003年11月14日，欧盟委员会提交了《关于〈欧洲证据令框架决定〉的议案》[19]。2004年8月17日，欧盟委员会提交了《关于相互承认非羁押性质的审前监督措施绿皮书》[20]，2005年2月24日通过了《将相互承认原则适用于经济处罚的框架决定》。至此，相互承认原则在欧盟刑事司法合作领域基本得到确立。

（四）相互承认原则在欧盟刑事司法合作领域的推进

欧盟委员会注意到，在实践中，有的成员国仍然拒绝承认由其他成员国做出的刑事判决。为了加强成员国之间的相互信任，2005年5月19日，欧盟委员会向欧盟理事会和欧洲议会提交了《关于相互承认刑事司法判决和加强成员国之间相互信任的公报》。委员会主要依据“海牙计划”就执行相互承认原则的计划还没有实施的部分重新调整了以后需要着手进行的优先事项，并就相关进程进行了分析。在审前阶段，再次强调了要制定《欧洲证据令的框架决定》和制定非羁押性质的监督措施。在相互承认终审判决方面，再次强调了要相互交换有罪宣判和剥夺资格的信息，贯彻“一事不再理”原则，充分考虑其他成员国先前做出的有罪判决。委员会还强调，相互信任是相互承认顺利进行的关键。各成员国要通过采取立法行动高度保护个人权利并采取实际措施给法律工作者较强的共同法律文化的归属感来加强相互之间的信任。立法行动就是在刑事立法上相互接近，特别是在刑事程序法方面加强对个人权利的保护，使被承认的判决符合保护个人权利的高标准，如无罪推定、缺席审判和证据收集的最低标准；在刑事实体法方面也应该考虑尽量接近，如关于刑事责任和犯罪的定义以及相应的罚金。在实际措施方面，委员会建议加强评估机制，以适当地评估司法体系的实际需要，特别是在新的法律文件出台前找出其潜在的障碍。要对实施欧盟法律文件的具体条件和最佳做法以及符合实际需要的路径进行评估。在司法体系之间增加信任尤其重要。委员会提议要加强法律工作者之间的网络联系并重视法律培训。[21]

2005年8月12日，欧盟理事会和委员会通过了《实施加强欧盟“自由、安全和公正”的“海牙计划”的行动方案》，在刑事司法合作方面，进一步明确了执行相互承认原则需要采取的具体措施，包括：发布交换有罪宣判信息及其效力的白皮书；制定在新的刑事诉讼中对成员国先前做出的有罪判决进行考虑的提案；制定把有罪判决信息向国籍国告知并由其保存的提案；关于创建非欧盟成员国人员在欧盟被宣判有罪的信息索引的公报及立法议案；制定欧洲执行令和成员国之间被判刑人移管的议案；制定非羁押性质的审前监督措施的议案；关于剥夺资格的公报；提交关于执行《欧洲逮捕令及成员国之间移交程序的框架决定》的报告；制定关于剥夺驾驶资格的议案；提交关于执行2003年7月22日通过的《在欧盟范围内执行财产冻结令或证据冻结令的框架决定》的报告；提交关于执行《将相互承认原则适用于经济处罚的框架决定》的报告；制定关于承认和执行替代性措施和缓刑判决的议案；提交完成欧洲证据令的议案。[22]

在执行“海牙计划”的五年期间，欧盟出台了在刑事司法合作领域推行相互承认原则的一系列文件，主要有：《相互交换从犯罪记录中提取的信息的决定》（2005年11月21日第2005/876/JHA号）、《将相互承认原则适用于没收令的框架决定》（2006年10月6日第2006/783/JHA号）、《欧盟成员国在新刑事诉讼中考虑先前做出的有罪判决的框架决定》（2008年7月24号第2008/675/JHA号）、《为了在欧盟内部执行科处监禁刑或剥夺自由的处遇的刑事判决而将相互承认原则适用于这类判决的框架决定》（2008年11月27日第2008/909/JHA号）、《为了对缓刑处遇和替代性制裁进行监督而将相互承认原则适用于判决和缓刑裁定的框架决定》（2008年11月27日第2008/947/JHA号）、《为了获取用于刑事诉讼的物品、文件和数据的欧洲证据令的框架决定》（以下简称欧洲证据令）（2008年12月18日第2008/978/JHA号）、《在欧盟成员国之间将相互承认原则适用于替代临时羁押的监督令的框架决定》（理事会、2009年10月23日第2009/829/JHA号）和《在刑事诉讼中防止和解决管辖权冲突的框架决定》（理事会2009年11月30日第2009/948/JHA号）。这一系列法律文件的颁布和施行，标志着相互承认原则向欧盟刑事司法合作领域纵深发展并得到全面推进。

（五）相互承认原则在欧盟刑事司法合作领域的巩固

相互承认原则在欧盟刑事司法合作领域立法方面的重要进展是被庄严载入2009年12月1日生效的《里斯本条约》。该条约第69A条第1款规定：“欧盟刑事司法合作的基础是对判决和司法决定的相互承认原则……”《里斯本条约》对欧盟政治经济事务作了更紧密也更广泛的安排，取消了欧盟三支柱的划分，将“边境检查、豁免和移民以及司法合作和警察事务”统一在“自由、安全和公正”领域。为了巩固现有成果，迎接新的挑战，在《里斯本条约》生效后，2009年12月10日至11日召开的欧洲理事会表决通过了下一个五年计划，即2010年至2014年的“斯德哥尔摩计划”，该计划将集中于巩固和执行现有的法律框架。[23]

在司法合作领域，“斯德哥尔摩计划”重温了坦佩雷会议决议，再次重申，加强对司法判决的相互承认有利于司法合作和对个人权利的司法保护，相互承认原则应成为民事和刑事司法合作领域的基石。为了发展相互承认原则的需要，欧盟应当确立最低权利标准和关于刑事犯罪的定义和处罚的最低规则，继续加强成员国法律制度的相互信任。欧洲司法区还应当通过提高公民的整体权利意识和帮助他们实现正义，让公民不论在欧盟的哪个地方都能维护自己的权利。[24]

在相互承认方面，欧洲理事会肯定了在实施有关相互承认的执行方案方面已经取得了一定进步，并且强调成员国应当采取一切必要措施将在欧洲层面确立的规则转化为国内法，并对其进行评估，继续进一步实施相互承认原则。欧洲理事会主张，相互承认应扩展到所有形式的具有司法性质的判决和决定，根据各国的法律制度，这些判决和决定可以是刑事的，也可以是行政的。应继续寻求在跨国犯罪的情况下建立以相互承认为基础的取证制度。这方面现有的文件是不成体系的。新制度既要以相互承认为基础，又要同时考虑到传统刑事司法协助的灵活性。为此，欧洲理事会邀请欧盟委员会：制定一个全面性的关于证据收集制度的议案，在对其影响性进行评估后，代替包括2008年的《欧洲证据令》在内的所有现有的证据制度，新制度应尽可能包括所有形式的证据在内，还应包括执行的截止日期以及尽可能对拒绝执行的理由进行限制；研究是否有其他有利于证据采信的方法；研究某些调查措施经过与执行国相关机关的联系或协商，是否能由请求国或签发国的执法机关或司法机关依据《欧盟运作条约》第89条 [25]的规定在执行国境内执行，并在必要时提交相关议案；研究成员国机关在不使用强制措施或不通过另一成员国的司法机关介入的情况下，是否以及如何能从另一成员国的私人或公共机构获取信息；研究《欧洲逮捕令》的评估结果并在适当时提交在移交程序中提高对个人的有效及司法保护的议案；对道路交通犯罪的处罚和行政决定的跨境执行中存在的司法和行政障碍进行全面研究，并在需要时，提出立法和非立法建议以提高欧盟的道路交通安全。[26]

欧盟致力于信息交换的系统化，并且作为一个长期目标，致力于对剥夺资格的决定的相互承认。为此，欧盟理事会邀请欧盟委员会研究成员国对剥夺资格的决定的使用情况，并向理事会提出关于剥夺资格的信息交换的措施方案，并通过采取长期的循序渐进的办法，使那些对个人安全和经济生活影响最大的剥夺资格的决定得到优先承认。[27]

在司法合作方面，欧洲理事会强调各成员国和欧洲司法局应全面贯彻2008年12月16日理事会第2009/426/JHA号《关于加强欧洲司法局的决定》。该决定和《里斯本条约》一起，为未来几年欧洲司法局在发起调查和解决管辖权冲突方面提供了发展的契机。在对该决定的执行情况进行评估的基础上，根据《里斯本条约》的相关规定，将有可能赋予欧洲司法局各成员国代表以更大权力，或加强欧洲司法局全体代表的权力，或设立欧洲公共检察官办公室。[28]

为了全面执行“斯德哥尔摩计划”，2010年4月20日，欧盟委员会向欧洲议会、欧盟理事会、欧洲经济和社会委员会和欧洲区域委员会提交了《关于〈为欧洲公民提供一个“自由、安全和公正”的区域——执行“斯德哥尔摩计划”的行动方案〉的公报》，为执行“斯德哥尔摩计划”制订了详细的行动方案。在刑事司法方面，该公报重申，相互承认不仅是建立欧洲“单一市场”的基石，同时也是建立欧洲司法区的基石。相互承认的有效运作离不开法官、司法人员、企业和市民之间的相互信任。相互信任需要确立最低规则标准以及加强对不同法律传统和方法的理解。[29]在充分尊重辅助性原则和连贯性原则的前提下，刑事司法战略应指导制定刑事实体法和程序法在欧盟范围内相互接近的政策，今后工作的重点将继续集中于相互承认，在某些情况下，各国对犯罪的认定及其处罚应协调一致。[30]在刑事领域的相互承认方面，提出了进一步贯彻实施的8项具体行动方案和日程表：① 2010年和2013年提交第2006/783/JHA号《欧洲没收令》的执行报告；②2010年和2014年提交关于第2002/584/JHA号《欧洲逮捕令》的执行报告；③2011年提交关于“基于相互承认原则并覆盖所有证据形式的全面性刑事取证制度”的立法议案；④2011年提交关于“为了保证证据的可采性，确立刑事取证的共同标准”的立法议案；⑤2012年提交关于“赋予欧洲司法局发起调查权，使欧洲司法局的内部结构更有成效，并使欧洲议会和国家议会参与评估欧洲司法局的行动”的立法议案；⑥2013年提交关于“相互承认剥夺资格的处罚”的立法议案；⑦2013年提交关于“建立欧洲公共检察官办公室”的公报；⑧2011年提交关于“相互承认包括与道路交通犯罪有关的经济处罚在内的经济处罚”的立法议案。这8项措施的实施责任人都是欧盟委员会。[31]

在此期间颁布的相互承认文件有：《在刑事诉讼中获得口译和翻译权利的指令》（欧洲议会和欧盟理事会2010年10月20日第2010/64/EU号）、《关于欧洲保护令的指令》（欧洲议会和欧盟理事会2011年12月13日第2011/99/EU号）和《关于欧洲刑事调查令的指令》（欧洲议会和欧盟理事会2014年4月3日第2014/41/EU号）。

随着“斯德哥尔摩计划”的全面实施，相互承认原则必将在欧盟得到进一步巩固。